La réforme territoriale en débat

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31 octobre 2015 ~ 1 Commentaire

Jean Renard | Quelle(s) métropole(s) pour l’Ouest ?

Nantes Rennes : concurrentes ou complémentaires ?

La véritable question quant à  la reconnaissance de Nantes comme la grande et seule métropole de l’Ouest  est la présence à proximité de Rennes qui entend jouer aussi son rôle et veut se faire reconnaître en tant que métropole.  Nous ne sommes pas dans la situation de Toulouse ou de Bordeaux qui n’ont pas de rivales susceptibles de leur faire de l’ombre  et de leur disputer la suprématie. Du fait de l’histoire et des fonctions attribuées à Rennes s’est instaurée une réelle concurrence entre les deux villes. Certes la hiérarchie urbaine en nombre d’habitants et l’examen des fonctions exercées par les deux villes  sont en faveur de Nantes, mais les dynamiques démographiques sont voisines et Rennes conserve l’avantage dans le domaine universitaire. La preuve en est dans la mise en place de la nouvelle université de nature fédéraliste qui doit regrouper l’ensemble des sites d’enseignement supérieur et de la recherche des deux régions, elle aura son siège à Rennes.

Longtemps les deux villes se sont tournées le dos. Lors des rares rencontres entre élus ceux ci  se réunissaient volontiers à mi-chemin des deux villes, à Derval ou à Bain-de-Bretagne, et ce encore dans les années 1970 ! Désormais on se regarde, on s’évalue, on se  mesure, mais on collabore peu.

Capture1Tableau comparatif des populations et des dynamiques démographiques récentes des deux agglomérations de Nantes et Rennes

 

Capture2Quelques indicateurs des dynamiques respectives de Nantes et Rennes

Ceci étant nombre de statistiques permettant de définir les fonctions métropolitaines sont délicates à comparer du fait de l’usage de territoires d’analyse différents par les services techniques des villes. Ainsi selon que l’on compare les communautés urbaines, les aires urbaines ou les zones d’emploi, les données  obtenues peuvent conduire à des classements différents entre les métropoles. Ainsi la zone d’emploi de Rennes est largement plus grande que son aire urbaine, ce qui n’est pas le cas à Nantes du fait de la présence de la zone d’emploi de Saint-Nazaire.

Concurrentes ou complémentaires les deux agglomérations de Nantes et de Rennes ont une dynamique positive voisine, et l’une n’écrase pas l’autre, chacune ayant ses domaines de prédilection, même si Nantes dispose, surtout avec l’estuaire et Saint-Nazaire, d’un poids démographique et d’un tissu industriel nettement plus importants, tandis que Rennes conserve un rôle universitaire prééminent.

Les trois scénarios quant à la place de Nantes dans l’Ouest.

Trois solutions s’offraient aux élus quant à la réorganisation des territoires puisque les populations ne sont pas consultées pour donner leurs avis. Rappelons que nos législateurs ont refusé toute modification des périmètres des régions existantes et interdit le transfert d’un département d’une région à une autre. Ce refus ne permettait pas d’exaucer le vœu des partisans du rattachement de la Loire-Atlantique à la province historique bretonne, ou de ceux du retour de la Vendée dans son Poitou d’origine. Aussi ne reste que trois solutions, chacune peut être définie par un mot : immobilisme,  raison, utopie.

-          Immobilisme, on joue petit bras et on reproduit le découpage d’hier entre régions, départements et communautés de commune. Dans l’Ouest rien ne change et rien ne bouge.  C’est la solution qui a été choisie. Elle évite la question d’une nouvelle  capitale unique. Elle évacue la réalité de la hiérarchie urbaine. Elle justifie le maintien de Rennes comme capitale régionale et la promeut comme métropole. Ce qu’elle n’était pas jadis dans le choix des métropoles d’équilibre des années 1960, et naguère dans le classement des villes européennes du Gip Reclus de 1990. Ce choix ne fait qu’exacerber les concurrences entre les deux villes en dépit d’une volonté affichée de collaboration et de complémentarité. La réalisation prochaine de la LGV Paris Rennes, et les retards ou le rejet de la réalisation de l’aéroport de Notre-Dame-des-landes ne font qu’ajouter aux problèmes des relations entre les deux villes. Le seul changement, on donne à Brest le statut de métropole, en tenant simplement compte de la population de son aire urbaine. Pourquoi Brest à l’ouest et pas Toulon dans le sud ?

-          La raison, soutenue par un grand nombre d’élus des pays de la Loire et un certain nombre de bretons, aurait été d’accepter l’idée d’une fusion des régions, à deux ou à trois, et en profiter pour redéfinir les rôles des départements, pouvant aller jusqu’à leur pure et simple disparition, et accompagner ce « big bang » de la promotion des pays, tels qu’ils ont été reconnus depuis longtemps en Bretagne (des le années 1950 par le CELIB) plutôt que des communautés de communes souvent trop étriquées, et aux périmètres purement administratifs, pour résister à l’effet de métropolisation. En Pays de la Loire les pays ont également une réelle consistance historique et une identité reconnue. Une association entre les pays et la région aurait permis une simplification des strates administratives, et elle induisait sans doute à terme la disparition des départements. La hiérarchie urbaine de l’Ouest de type christallérien jouait en faveur de ce type d’organisation. Elle a été illustrée dans la thèse de Valérie Jousseaume ( L’ombre d’une métropole, PUR, 1998).

-          L’utopie aurait consisté à faire de la métropole nantaise le pivot des territoires de l’Ouest en redéfinissant son rôle de porte océane, de lui retrouver son double visage, à la fois bretonne et ligérienne, ce au service d’un Grand Ouest dont elle serait, non pas la capitale, mais à l’instar de Brême ou de Hambourg une ville de type hanséatique, entourée par une vaste région armoricaine dont chaque sous-ensemble aurait sa propre capitale relais (Rennes, Angers et Poitiers). C’est l’idée exposée et défendue par le géographe Alain Chauvet, reprenant peu ou prou les analyses d’André Siegfried et de Julien Gracq. Elle fait de Nantes le pivot, la charnière, l’axe, rayonnant sur l’ensemble de l’Ouest, à la fois bretonne et ligérienne.

Une telle configuration a ses partisans et sa logique. Elle était défendue dans les années 1970 par Paul Delouvrier avec la création de l’association Ouest-Atlantique. Elle permet d’afficher Nantes face à sa rivale qu’est Bordeaux, cette dernière étant désormais à la tête d’un très vaste territoire dont aucune autre ville ne lui dispute la primauté. Elle répond à la hiérarchie urbaine héritée et se justifie par les nouvelles fonctions, statut et nature de Nantes. Elle fait de Nantes la seule métropole incontestée de l’Ouest. Encore faudrait-il que les grands élus de l’Ouest en prennent conscience. Nous en sommes loin à lire leurs déclarations !

Conclusion

Nantes a changé de nature, de statut, d’image. Il faut en prendre acte et lui donner un rôle nouveau dans l’articulation des territoires de l’ouest de la France. Sa quête métropolitaine est en cours d’achèvement. Seules les dimensions à l’international et universitaire sont encore insuffisantes. Il faut porter les efforts sur ces deux fonctions. Il n’en reste pas moins que son éternelle rivale historique qu’est Rennes constitue un obstacle et problème à sa pleine reconnaissance. Les représentations liées à l’histoire pèsent encore. Il n’empêche, désormais la métropole nantaise, avec ses trois territoires emboîtés que sont la communauté urbaine, l’estuaire industriel et la façade maritime, balnéaire et de retraite, forme un tout et un ensemble de près d’un million d’habitants. En outre elle rayonne désormais sur les bocages vendéens et les Mauges dont le tissu industriel est désormais associé aux grands donneurs d’ordre que sont Airbus et les chantiers navals. L’ancien système productif localisé du choletais reposant sur la chaussure et la confection, isolé et tournant le dos à l’estuaire n’est plus.

Il faut prendre en compte ces nouvelles dimensions territoriales et économiques. A tout le moins donner à cet ensemble une gouvernance commune seule à même de justifier le statut de métropole. Ce qui pose, chemin faisant, l’avenir du département de Loire-Atlantique dont les limites géographiques tendent à se fondre dans une aire urbaine nantaise en expansion continue et qui déborde même au sud sur les départements voisins.

Reste à savoir si les élus sont prêts à reconnaître ce que les populations ont déjà acté dans leur espace de vie du quotidien.

 

Jean Renard, Professeur émérite des Universités, UMR ESO

9782753505858FS

28 octobre 2015 ~ 0 Commentaire

Gwénaël Doré | Relèvement du seuil de population des intercommunalités et nécessité d’instances de coordination des projets inter-communautaires

Le seuil de 15 000 habitants pour les intercommunalités

Selon la loi NOTRe (Nouvelle Organisation Territoriale de la République) du 7 août 2015 (article 33), les intercommunalités devront désormais compter un minimum de 15 000 habitants, sauf des exceptions essentiellement liées à la densité de population :

-          EPCI (Etablissement Public de Coopération Intercommunale) à la densité démographique inférieure à 50% de la densité nationale au sein des départements ayant une densité démographique inférieure à la densité nationale,

-          EPCI à la densité démographique inférieure à 30 % de la densité nationale,

-          EPCI incluant  » une majorité de communes situées en zone de montagne « .

Par ailleurs, une dérogation est prévue en faveur des EPCI de plus de 12 000 habitants, issus d’une fusion intervenue entre le 1er janvier 2012 et le 7 août 2015, afin de laisser un temps de repos aux élus dans leur apprentissage de la coopération. Dans tous les cas, aucun EPCI ne pourra comprendre moins de 5 000 habitants, seuil déjà prescrit par la loi RCT (Réforme des Collectivités Territoriales) de décembre 2010.

Selon une simulation réalisée par le Cabinet EDATER[1], seulement environ un tiers (36,5%) des EPCI métropolitains ne seraient pas conformes aux critères imposés par la loi NOTRe et devraint faire évoluer leur périmètre dans le cadre des nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) qui devront être arrêtés avant le 31 mars 2016.

Le nombre de dérogations prévues va faire échapper de nombreux territoires à ce seuil de 15 000 habitants, même si des propositions de Schémas Départementaux de Coopération Intercommunale (SDCI) formulées actuellement par des Préfets[2] prévoient un seuil plus important que 15 000 habitants et tendraient vers la constitution d’intercommunalités XXL  (mais on verra ce qu’il en adviendra lors du vote de ces schémas par les élus réunis au sein des Commissions Départementales de Coopération Intercommunale).

Prendre en compte les questions de gouvernance

Au-delà du nombre d’habitants, il faudrait prendre en considération à notre avis le nombre de communes regroupées pour tenir compte des problèmes de gouvernance liées à un trop grand nombre de communes, à des assemblées communautaires pléthoriques, à une superficie trop importante et à un éloignement des communes et des citoyens. A titre d’exemple, l’ancien ministre J.-P. Chevènement, père de la loi de 1999 sur l’intercommunalité, estime qu’ » une  » interco « , pour fonctionner démocratiquement, ne doit pas comporter plus de trente communes « [3], et C.-E. Lemaignen, président de l’AdCF (Assemblée des Communautés de France), affirme que «  Au-delà d’une cinquantaine de communes, je crains que ne se dégradent la gouvernance de l’intercommunalité, la qualité indispensable des relations humaines entre les élus et l’ancrage dans les réalités municipales  »[4]

Atouts et risques de fusion/absorption dans de grands périmètres « XXL »

Atouts

Risques

Poids Taille, superficie
Capacité financière et fiscale Gouvernance (nombre d’élus communautaires, assemblée communautaire pléthorique, représentation des communes)
Économies d’échelle Possibles lourdeurs de gestion et d’administration
Rationalisation et plus grande qualité des services Problème éventuel de proximité

 

Intérêt d’instances de pilotage stratégique à une échelle large

Cela rend donc par ailleurs toujours nécessaire l’existence d’instances de pilotage de projets stratégiques à une échelle intercommunautaire, tels que les Pays et les Pôles d’Equilibre Territoriaux et Ruraux (PETR) créés par la loi MAPTAM (Modernisation de l’Action Publique Territoriale et d’Affirmation des Métropoles) de janvier 2014[5] pour donner un nouveau support législatif aux Pays qui avaient été introduits par les lois Pasqua de 1995 et Voynet de 1999 et abrogés par la loi RCT (Réforme des Collectivités Territoriales) de décembre 2010.

Ceci rend particulièrement obsolète le Rapport du CGET[6] sur les EPCI, publié en Février 2015, qui dénotait une incompréhension des structures Pays et Pôles[7]. Le rapport du CGET affirmait ainsi (page 3) : « Le lien avec le pays ne semble pas non plus évident. La structuration d’EPCI de taille conséquente, avec des moyens d’action, devrait au contraire permettre de supprimer cet échelon organisationnel du territoire. En effet, si les pays servent d’outils de mise en cohérence dans des régions comme la Bretagne, la carte des pays n’existe pas au niveau national et ne peut donc être utilisée. Cette structuration pourra évidemment aider à constituer les EPCI cohérents et pertinents là où le pays, qu’il soit syndicat mixte, association ou informel, existe et joue un rôle structurant ou de préfiguration ».

On est surpris tout d’abord de l’affirmation rapide du CGET selon laquelle « la carte des pays n’existe pas au niveau national », alors que la carte des Pays existants (reconnus au titre des lois Pasqua et Voynet et figurant sur d’anciens sites internet de la DATAR et de l’Observatoire des Territoires[8]) montre une quasi-couverture du territoire national (continental) à l’exception de l’Ile de France (cf. Panorama des Pays et des Pôles de l’ANPP[9]). Par ailleurs, les Pays servent de mise en cohérence pas seulement en Bretagne mais dans l’ensemble des régions françaises au travers d’une politique de contractualisation territoriale des conseils régionaux, à l’exception du Languedoc Roussillon (abandon de cette politique depuis 2011)[10].

Le rapport du CGET poursuivait (page 10) : « Par ailleurs, la loi Mapam du 27 janvier 2014 a défini les pôles d’équilibre territoriaux et ruraux. Ces nouvelles entités prennent la suite des pôles ruraux (sic, NDLR) et sécurisent les dispositions juridiques permettant leur création et leur fonctionnement. Avec le seuil de 20 000 habitants, de nombreux pays ne seront plus constitués que d’une, voire deux intercommunalités. Le cas du Limousin, certes extrême, illustre bien la situation. 12 pays sur 16 ont moins de 40 000 habitants (dont deux comptant respectivement 18 700 et 9 500 habitants). Comme vu plus haut, sauf cas très particulier de portage d’un SCoT dont le périmètre serait suffisant, cet échelon n’a donc probablement pas vocation à perdurer avec des intercommunalités à fiscalité propre portées au seuil de 20 000 habitants ».

Des Pays et des Pôles souvent encore nécessaires

Or s’agissant de l’avenir, même en se basant sur le seuil de 20 000 habitants initialement proposé dans le projet de loi NOTRe, de nombreux Pays resteront composés de plusieurs intercommunalités. Il y a 342 Pays de plus de 20 000 habitants et 29 de moins de 20 000 habitants (dont 19 de moins de 15 000 habitants), la population d’un Pays ou d’un Pôle territorial s’élève en moyenne à 73 000 habitants (médiane : 66 000 habitants), le nombre moyen de communes est de 84, et 42% des Communautés d’agglomération, urbaines et Métropoles sont impliquées dans un Pays ou Pôle, selon le Panorama des Pôles territoriaux et des Pays 2015 établi par l’Association Nationale des Pôles et des Pays (ANPP)[11]. Ainsi dans le cas du Limousin cité par la note du CGET, sur 16 Pays, si 2 Pays ont moins de 20 000 habitants, 8 ont entre 20 000 et 30 000 habitants, 5 entre 30 000 et 80 000 habitants et 1 a plus de 200 000 habitants. Dès lors que beaucoup d’intercommunalités ne dépasseront pas 15 000 habitants, voire y seront inférieurs, de nombreux Pays ou Pôles d’Equilibre Territoriaux ou Ruraux resteront pertinents.

Là où les Pays fusionneront peu ou prou en une seule intercommunalité (par exemple, proposition actuelle du Préfet de la Manche[12], si elle est validée par les élus…), on peut considérer que le Pays doit être supprimé. Mais dans de tels cas, peut se poser la question de coopération à une échelle plus large que certains actuels Pays trop petits, et  » à leur tour, les EPCI élargis pourront constituer de nouveaux PETR, à une nouvelle échelle, en s’adaptant à la réalité du territoire concerné  » (Message d’A. Vallini, secrétaire d’Etat à la réforme territoriale aux Etats Généraux des Pôles territoriaux et des Pays, Tours, 9 décembre 2014). On est loin par conséquent du postulat du CGET que les Pays et PETR (Pôles d’Equilibre Territoriaux et Ruraux) n’auront plus de rôle du fait de l’élargissement des intercommunalités.

 

Gwénaël Doré, Directeur de Projets, INDL (Institut National du Développement Local)


[2] Cf. AdCF Direct,  » Projets de SDCI : des changements d’échelle parfois radicaux « , 02/10/2015

http://www.adcf.org/institutions-et-pouvoirs-locaux/Projets-de-SDCI-des-changements-d-echelle-parfois-radicaux-2755.html

[3] Interview au journal Paris Normandie, 29/09/2015, consultable sur http://www.chevenement.fr/En-Syrie-il-faut-avoir-une-vision_a1757.html

[4] La Gazette des communes,  » Intercommunalités : vers une vague de mégafusions « , 12/10/2015

http://www.lagazettedescommunes.com/413699/intercommunalites-vers-une-vague-de-megafusions/

[6] CGET,  » La taille des EPCI, un levier d’action pour la politique d’égalité des territoires « , 21/01/2015, http://www.cget.gouv.fr/actualites/taille-epci-levier-daction-politique-degalite-territoires

[7] Déjà la circulaire sur les CPER du 3 décembre 2014 préconisait d’oublier les Pays existants. Pour les CPER 2015-2020, la circulaire CGET du 3/12/2014 prévoit un volet territorial obligatoire mais pas d’obligation de convention territoriale. Le terme de Contrats de Pays est « banni », au nom de la loi RCT de 2010 alors que des assurances avait été données à l’époque pour maintenir les  «  Pays existants  », voire des contrats (lors de la séance d’examen en 1ère lecture à l’Assemblée Nationale le 1er juin 2010, le Ministre de l’espace Rural et de l’aménagement du Territoire, M. Mercier, avait souligné que la possibilité de contractualiser au-delà de la période en cours n’était pas remise en cause, et le Ministre s’était engagé à ce que « les pays, créés sur la base de l’ancien article 22 de la LOADT ou sur une base nouvelle, pourront conclure de nouveaux contrats », et il avait précisé : « le second alinéa de l’article 25 règle le problème des contrats en cours : ils seront exécutés dans les conditions antérieures » et « à échéance de leur contrat, ils pourront conclure de nouveaux contrats »). Aucune référence n’est faite non plus par la circulaire du CGET à la contractualisation possible avec les PETR.

[10] Doré G., 2014, « La contractualisation territoriale des régions françaises », RERU (Revue d’Economie Régionale et Urbaine), juin, 2014/1, étude actualisée dans ARF, ANPP, INDL, La contractualisation territoriale des Régions avec les Pays, janvier 2015

http://www.indl.fr/fileadmin/Collectivites/INDL/documents/PDF/Synthese_Enquete_Contractualisation_01.pdf

[12] Cf. AdCF Direct,  » Projets de SDCI : des changements d’échelle parfois radicaux « , 02/10/2015

http://www.adcf.org/institutions-et-pouvoirs-locaux/Projets-de-SDCI-des-changements-d-echelle-parfois-radicaux-2755.html

27 octobre 2015 ~ 0 Commentaire

Lise Bourdeau-Lepage | Quand des idées reçues mènent une réforme territoriale…

La réforme territoriale que nous connaissons en France a, au cours de ces deux dernières années, fait l’objet de nombreux articles publiés sur des supports variés comme le blog Big bang territorial. De ces écrits et discussions ont émergé un certain nombre de consensus sur le bien-fondé[1] et les effets de cette réorganisation administrative mais également sur la manière dont l’Etat a mené cette réforme. Là n’est pas notre propos. Nous défendons dans cet article l’idée que cette réforme est basée sur plusieurs idées reçues (big est beautiful, la métropole s’institutionnalise, l’intégration régionale est simple et mécanique, la société civile est un élément perturbateur)  et qu’elle risque d’ajouter à une fracture sociale une fracture spatiale.

Big is beautiful

Nous pensons que la même logique a prévalu pour cette réforme territoriale que celle du Grand Paris : recherche de compétitivité et de visibilité internationale. Il s’agissait pour l’Etat, de rendre visibles certains territoires que l’on nomme régions, à l’échelle internationale pour qu’ils soient économiquement plus performants. Deux mots-clefs décrivent cette réforme : visibilité et performances économiques, auxquels nous ajoutons simplification pour nommer le choc de simplification sur lequel nous ne nous étendrons pas.

Il apparaît immédiatement que cette réforme est basée sur une croyance : celle d’un effet taille. Mais quel est cet effet taille, cet effet fabuleux qui rendrait un espace plus compétitif quand il est plus grand ? N’y a-t-il pas une erreur d’appréciation, grand n’est pas mieux ? Poursuivons notre raisonnement. Quel est cet effet formidable ? S’agit-il de ce que l’on nomme les économies d’agglomération et leurs potentielles conséquences positives en termes de développement économique ? Oui bien sûr mais il y a aussi autre chose.

Pour saisir les éléments qui sous-tendent cette réforme, il faut détecter une seconde idée reçue, celle que la métropolisation est forcément positive pour un territoire et produit mécaniquement les effets désirés sur l’espace régional en termes de développement. Par conséquent, cette réforme est basée sur une idée simple, celle d’allier une ville (voire deux grandes villes) que l’on nomme ou non métropole au sens juridique du terme, à une grande région pour que le développement se réalise. Plusieurs erreurs d’appréciation peuvent être relevées dans ce raisonnement.

L’histoire compte

La première est relative au regroupement car cette réforme oublie complétement l’histoire. Selon certains auteurs, comme Gérard-François Dumont (2015), le nouveau découpage ne prend pas suffisamment en compte l’histoire. Mais l’histoire, c’est aussi celle de la politique économique. En effet, il existe et il a existé des processus de mise en concurrence entre les régions. Derrière les 22 régions actuelles, il y a eu des politiques d’attractivité établies et soutenues par les acteurs locaux, des mesures de marketing territorial, l’élaboration d’un récit régional, la mise en place de slogans, des actions de marketing territorial avec la création de marques territoriales comme la marque Bretagne. Pendant plus de 30 ans, une politique de compétitivité a été menée. Les acteurs territoriaux ont rendu visibles les régions françaises à l’échelle internationale en mettant en exergue leurs différences. Or au 1er Janvier 2016, certains de ces espaces devront se regrouper et fonctionner ensemble. La réforme actuelle aboutit donc à des aberrations.

On ne décrète pas qu’une ville est une métropole  

La deuxième erreur d’appréciation est relative à l’institutionnalisation des métropoles. En effet, quand on institutionnalise des métropoles en France, ce ne sont pas des métropoles au sens exact du terme, c’est-à-dire au sens économique des métropoles globales. Il n’existe en France qu’une métropole globale : Paris (Bourdeau-Lepage, 2013), Lyon occupant la 44ème place en Europe si on observe les relations entre firmes de services avancés à l’échelle internationale. L’idée reçue selon laquelle il suffit de décider qu’une ville est une métropole ou de recouper des régions autour d’une (ou deux grandes) ville(s) pour avoir un processus de développement local vertueux au sein de la région à laquelle (ou auxquelles) elle(s) appartien(nen)t, est erronée. Ce n’est pas en instaurant une métropole dans une région que cette dernière va organiser autour d’elle, le développement local. La seule chose à laquelle va parvenir l’Etat, en redessinant les régions et en instaurant des métropoles, est de créer des « baronnies » semblables à celles du Xe siècle car n’oublions pas que le contrôle de l’Etat central est très fort actuellement. Les super préfets de région, la loi LOLF qui a renforcé le pouvoir de l’administration centrale, la nouvelle charte de déconcentration qui donne de nouvelles marges de manœuvre à l’Etat et augmente la capacité d’initiative des services de l’Etat dans la mise en œuvre de la politique publique  (le principe de modularité ; la mutualisation), la conférence nationale de l’administration territoriale (CNAT), en  témoignent. Ce qui nous permet de dire que cette réforme est basée sur une vision jacobine de l’Etat. Mais revenons à l’idée qui sous-tend cette réforme, celle qu’une grande ville nommée ou non métropole (voire deux grandes villes) profiterait de et à son hinterland, et serait porteuse de développement, provoquant une intégration régionale.

De nouveau, nous relevons deux oublis importants dans ce raisonnement. Le premier, est relatif au fait que cette réforme de l’organisation des régions implique une restructuration des transports au niveau régional et pose la question de l’accessibilité à un certain nombre de services. Or si cette restructuration des transports n’est pas menée, l’hypothétique intégration régionale attendue n’aura pas lieu. Le second élément relève du rôle donné à certains espaces. Nous pouvons mettre en exergue est qu’un certain nombre de ces territoires autour de ces métropoles (ou grandes villes), sont vus comme de simple territoires-ressources, sur lesquels les « métropolitains » (habitants et entreprises de l’espace urbanisé) picoreraient des éléments (alimentation, aménités vertes…) en fonction de leur envie. Ceci, selon nous, révèle une vision très urbaine du développement régional, vision peu réaliste comme nous le verrons par la suite. Mais surtout, ces deux erreurs remettent en question un résultat attendu de la réforme, celui d’une intégration plus importante au sein des régions.

Fracture spatiale & fracture sociale

En effet, avec cette réforme, il existe le risque important qu’émerge une fracture spatiale plus marquée, en raison du possible renforcement de l’isolement des périphéries. Cette fracture spatiale sera d’autant plus importante que : 1) l’Etat réduit l’offre de services publics, diminuant mécaniquement leur niveau d’accessibilité à travers la France et que 2) rien n’est fait en matière de transport au niveau régional. Car souvenons-nous que jusqu’à présent, les services publics étaient répartis de manière assez homogène sur le territoire français, l’Etat faisant en sorte qu’ils soient présents sur l’ensemble du territoire. Une question surgit alors : allons-nous vers une fracture spatiale qui serait induite par la perte d’accessibilité aux services publics dans certains territoires. N’oublions pas qu’au cours de ces dernières années, la croissance de la population s’est faite aussi dans les petits bourgs du rural et pas seulement dans le périurbain.

A ce raisonnement s’ajoute une question de pure justice sociale. Nous avons une réforme qui pose d’un côté, la question du spatial, avec l’accessibilité aux services, nous venons de le voir et d’un autre côté, la question du social avec notamment le rôle des départements et de leurs compétences dites de proximité (RSA, APA, PMI…). Ainsi, la réforme territoriale nous amène à nous interroger sur la longévité du modèle social à la française. Rappelons que dernièrement la loi Rebsamen est revenue sur la parité homme-femme dans les entreprises (condition de travail et salaire), sous la pression du patronat.

Une méconnaissance de ce qui se joue dans les territoires

Cette réforme est basée sur une mauvaise perception de ce qui se passe au sein des territoires, notamment ruraux. L’Etat ignore la croissance de la population dans certains bourgs mais aussi et surtout, il néglige la capacité d’innovation de ces territoires. Cette réforme présente une vision macro-sectorielle où le rural et l’urbain rempliraient des fonctions bien délimitées, l’urbain les fonctions de haut niveau (« locomotive du développement ») et le rural les fonctions dites inférieures de production (« qui suivraient »). Or, la réalité est bien plus complexe.

En effet, les territoires ruraux s’organisent. Citons les levées de fonds communs (crowfunding), l’élaboration et la réalisation de projets communs (crowsourcing), les sociétés coopératives et participatives d’ouvriers (SCOP avec les coopératives d’activités et d’emploi : CAE), l’économie sociale et solidaire ou encore l’économie circulaire. Nous sommes face à un processus très complexe avec des habitants qui s’organisent pour résoudre leur problèmes quotidiens et un développement territorial (dont les bases ne sont pas celles édictées par le gouvernement, la réforme ignorant complétement ses processus) émergeant dont les deux caractéristiques sont : 1) l’innovation organisationnelle et 2) un nouveau mode de gouvernance territoriale.

Ainsi, alors que dans certains espaces ruraux, les habitants sont pro-actifs et participent pleinement au développement de leur territoire, cette réforme ne s’appuie pas sur cette force motrice et fait fi de ces processus. L’Etat n’a pas été capable de prendre en compte la complexité des processus de développement et des éléments qui font un territoire. Il a été incapable d’utiliser les ressources en particulier humaines des territoires. Peut-être est-ce lié à sa défiance envers la société civile ? Occasion manquée pour certains ? Episode classique des relations entre l’Etat et la société, pour d’autres ? Une chose est sure c’est le résultat d’une idée reçue, celle que la société civile est un élément perturbateur lorsque l’Etat réforme.

 

Lise Bourdeau-Lepage, Professeur des universités, Université Jean Moulin – Lyon 3, UMR Environnement Ville Société


[1] Certains chercheurs en science régionale considèrent aujourd’hui que cette réforme pourrait être une chance pour les territoires ruraux, notamment André Torre (2014), nous en faisons partie.

 

Références

Bourdeau-Lepage, 2013, Grand Paris : projet pour une métropole globale, RERU, 2013-3, décembre, pp. 403-436.

Dumont G.-F., 2015, Territoires : des lois irréfléchies et inappropriées, Big bang territorial, 6 octobre.

Torre A., 2014, La réforme des régions. Une chance pour le développement territorial ? Big bang territorial, 24 Juillet.

26 octobre 2015 ~ 0 Commentaire

Jean Renard | Nantes dans le big-bang territorial

Cette fois les dés sont jetés. Après beaucoup d’hésitations l’Etat a lancé la troisième étape de la décentralisation. Un nouveau puzzle territorial devrait conduire à  un réaménagement des territoires  institutionnels de grande ampleur.

Trois lois, votées ou en discussion, viennent encadrer le nouveau dispositif. Celle sur les métropoles en retient à terme 16, même si pour le grand Paris et Marseille des blocages retardent les choses, et si Nice a pris les devants (loi Mapalm). La loi sur le regroupement des régions a conduit à réduire leur nombre de 22 à 13, même si là encore les choix ont été discutés et donnent lieu comme en Alsace à des manifestations. Enfin la loi  sur la nouvelle organisation des territoires de la République  (loi Notr) doit conduire à des regroupements des communes au sein de communautés d’au moins 20 000 habitants.

Au final il doit en résulter une simplification et plus d’efficacité. Telle est du moins l’ambition de cette réorganisation administrative. Ceci étant des questions demeurent, notamment le destin des départements et le choix des compétences des nouveaux territoires délimités et  reconnus.

Que devient l’agglomération nantaise dans cette réorganisation ?  A suivre en ce début 2015 les annonces et les choix effectués, rien ne bouge dans l’Ouest. Il n’y a pas eu de fusion entre les régions de Bretagne et Pays de la Loire, en dépit de la volonté exprimée par de nombreux élus, ni de rattachement d’un département à une autre région, au grand dam des partisans du retour de la Loire-Atlantique dans sa province historique. Il semblerait que le poids de quelques grands élus bretons, voire d’un seul, ait joué en faveur du maintien des deux régions. En outre trois métropoles ont été reconnues dans l’Ouest, Nantes, Rennes et Brest, alors qu’une seule métropole d’équilibre, Nantes-Saint-Nazaire avait été reconnue dans les années 1960.

Face à ces choix quels sont les atouts, le rôle, les fonctions, les faiblesses et problèmes de la métropole nantaise et ses relations avec les autres villes et territoires voisins.

Nantes dans le nouvel agencement des territoires

A propos des pôles métropolitains : entre confusion et incompréhension

A la fin du mois de juin 2014 a été actée par les élus des communes du périmètre du SCOT la reconnaissance d’un pôle métropolitain Nantes-Saint-Nazaire. Le préfet de région  a signé le 27 juin l’arrêté de création de ce pôle qui sera mis en place officiellement le 9 juillet. C’est le sixième en France. Ce pôle recouvre donc la communauté urbaine de Nantes, la communauté d’agglomération de Saint-Nazaire, et les  quatre communautés de communes situées au nord de l’estuaire  entre ces deux agglomérations. L’ensemble regroupe environ 800 000 habitants. Cela fait suite à la réforme territoriale du précédent gouvernement contestée par de nombreux élus. Ce pôle succède en fait au syndicat mixte du Scot. Son périmètre ne couvre que la rive nord de l’estuaire, ce dont on peut s’étonner.

Mais parallèlement, et à une autre échelle, est évoquée la  mise en place d’un pôle métropolitain du Grand Ouest regroupant cinq agglomérations, celles de Nantes, de Saint-Nazaire, d’Angers, de Rennes et de Brest. Configuration qui nie, de fait, le pôle Nantes Saint-Nazaire existant, et l’appartenance de Saint-Nazaire à la métropole nantaise.

Dans les deux cas, et à deux échelles, est utilisée la même expression de pôle métropolitain, ce qui entraîne une réelle confusion. Qu’est ce à dire ? Comment le citoyen peut-il s’y retrouver ? Ces constructions territoriales correspondent-elles à des réalités ressenties et vécues par les habitants ? Ou bien s’agit-il d’alliances de circonstance entre élus et techniciens ?

C’est revenir, une fois encore, sur la question récurrente des liens et rapports, des recoupements et recouvrements, entre territoires institutionnels, politiques et administratifs, et territoires fonctionnels, ressentis et vécus par les pratiques et les mobilités des populations.

La métropole nantaise : quel périmètre ?

A propos du pôle métropolitain Nantes-Saint-Nazaire qui reprend purement et simplement les limites du Scot, on ne peut que regretter l’absence du littoral balnéaire et de la rive sud de l’estuaire que la directive territoriale d’aménagement (DTA) initiée par l’Etat englobait. Les réalités font que l’on ne saurait se satisfaire de ne prendre en compte que l’une des rives du fleuve. C’est un déni de la géographie. Mais aussi de l’histoire, rappelons le rôle de l’avant-port de Paimbœuf avant la création de Saint-Nazaire.

Le véritable espace de vie des populations de la métropole nantaise est de part et d’autre de l’estuaire. Il se mesure par les  déplacements de travail, de chalandise et de loisirs des habitants. Il comprend la communauté urbaine, l’estuaire industriel et la communauté d’agglomération de Saint-Nazaire, mais aussi le littoral balnéaire et touristique de la Vilaine au Marais breton.. Certains y ajoute volontiers le pays d’Ancenis et le vignoble nantais.

C’est ce vaste ensemble territorial, aux marges incertaines et changeantes dans le temps, qui correspond grossièrement aux espaces de vie des populations. Les aires urbaines, délimitées par des données statistiques certes discutables, rendent compte de ces dynamiques. Leur progressive extension géographique dans le temps justifie et explique les difficultés à cerner les limites de la métropole. Cet espace métropolitain, associant une grande ville aux fonctions de commandement à des espaces périurbains et ruraux proches, est une réalité géographique  qui fonctionne comme un système qui s’autorégule et dont les différentes composantes sont intimement associées. Il lui manque une gouvernance commune, et ses différents compartiments sont administrativement différenciés en  une communauté urbaine, deux d’agglomérations et plusieurs communautés de communes. Le tout fonctionne cependant en synergie. Certes  il y a une préoccupation d’harmonisation des schémas de cohérence et  une conférence métropolitaine permet aux élus de confronter leurs points de vue et d’aller dans des directions communes au plan des aménagements structurants et des infrastructures à mettre en place, même si des problèmes, des conflits, des intérêts divergents demeurent. En outre le même organisme, l’agence d’urbanisme (AURAN), est chargé de la mise en œuvre des différents Scots. Mais c’est un pis aller. Un mauvais périmètre ne saurait faire un bon projet et inversement.

Ce grand Nantes, tel que défini ci-dessus, est l’espace sur lequel doivent porter les  analyses. On ne peut se contenter de réfléchir à espace constant et réduit de l’agglomération de Nantes métropole à 24 communes, ou même celui du Scot, et désormais du pôle tel que délimité par les élus. Ce territoire n’est pas isolé, il a des liens de plus en plus forts avec les espaces voisins : Castelbriantais, Mauges, nord de la Vendée, voire le pays de Redon et la Basse Vilaine.

Quel réseau de villes dans l’Ouest ?

Autre sujet de confusion, ceux qui viennent de porter sur les fonts baptismaux une nouvelle créature, dite « pôle métropolitain Loire Bretagne » à cinq têtes, associant les deux villes à celles de Brest, Rennes et Angers, ne font qu’ajouter trouble et incompréhension. Ce concept de pôle métropolitain  à cinq têtes dite de Loire Bretagne ne recouvre pas les mêmes réalités que le pôle métropolitain nantais. Ce projet invite à des collaborations entre les villes, mais il demeure à l’état de bonnes intentions.

Ces deux échelles de référence et ces deux concepts de territoire introduisent des confusions. Il serait plus simple d’utiliser le terme de réseau métropolitain pour définir l’association entre les grandes villes du grand Ouest. Ce qui ne ferait que reprendre les suggestions émises par la DATAR dans les années 1990. La mode était alors chez les aménageurs d’associer les villes en réseau afin d’éviter ou de moduler les concurrences qui existaient entre elles. C’est ainsi que l’on a inventé un réseau des grandes villes de Charentes-Poitou, un rapprochement entre Metz et Nancy, un réseau des villes du pays basque, un tripode Lyon, Grenoble, Saint-Etienne, etc.  Des ouvrages savants ont présenté cette démarche des villes en réseau et une.abondante littérature, notamment aux éditions de l’Aube, a fait le point des analyses. Quant au réseau des villes de l’Ouest  il a été reconnu lors de la première conférence tenue à Rennes en 1990 suite à la suggestion du maire d’Angers en 1989 de constituer un réseau de villes. La cinquième conférence se tiendra au Mans en mai 1993. C’est donc une vieille histoire dont on peut douter des résultats concrets.

Cette mise en réseau des villes est plus de l’ordre des invocations que des réalités. Elle n’a pas empêché les discordes et les concurrences, chacun voulant s’attribuer financements et équipements au détriment des autres.

D’autre part pourquoi se limiter à un réseau de villes réduit à cinq ? Dans cette logique volontariste pourquoi éliminer Lorient, Quimper, Vannes, Cholet et la Roche-sur-Yon ? Pourquoi Brest et ignorer Tours et La Rochelle, plus proches de Nantes, et qui ont autant de relations avec notre ville ? Est ce une question de taille ? Et alors pourquoi Saint-Nazaire et pas Le Mans ?

L’échec des universités de l’Ouest face au grand emprunt, leur absence de réelle coopération, les atermoiements des élus, au-delà de grandes déclarations rarement suivies d’effets, devraient faire réfléchir.  Certes des coopérations existent, il y a eu des avancées, mais nous sommes loin  d’un pôle métropolitain. L’idée du polycentrisme maillé dans l’Ouest, défendue par Guy Baudelle, est encore balbutiante : « les discours sont très stimulants, mais les réalisations demeurent timides…la coopération ne supprime pas la concurrence ».

Réfléchir à Nantes 2030 est sans doute un projet mobilisateur. Mais si les réflexions s’appliquent à des territoires tronqués, que ce soit à l’échelle du grand Nantes ou à l’échelle du réseau des villes de l’Ouest, on risque de fausser le diagnostic qui devrait conduire à une prospective cohérente fondée sur des scénarios prenant en compte ambitions, craintes et mutations.

N’est pas métropole qui veut, mais qui peut

Nantes a changé de nature

Nombre de réflexions et de propositions quant au puzzle territorial dans l’Ouest tiennent à des schémas hérités du passé.

Les plus patentes sont celles défendues par les partisans du retour à une Bretagne à cinq départements de « Bretagne réunie », afin de retrouver les limites de la province de l’Ancien Régime, ce au nom de l’identité et de l’Histoire.

D’autres, soutenues en leur temps par André Siegfried dans son tableau politique en 1913, puis par Julien Gracq dans la forme d’une ville, et enfin par le géographe Alain Chauvet qui en font une « porte océane », sont de décrire Nantes comme un kyste urbain tourné vers le grand large mais indifférent à ses campagnes, c’est-à-dire une ville de type hanséatique à l’instar d’Hambourg ou de Brême. La comparaison avec cette dernière offre de nombreux arguments, Hambourg jouant à une autre échelle. Ce point de vue correspond très justement à ce qu’était la ville tout au long du XIXème siècle et jusqu’au lendemain de la Seconde guerre mondiale. Mais cela n’est plus.  Non seulement la ville a changé de  nature du fait des nouvelles relations entretenues avec son environnement, mais aussi de statut avec les fonctions et les équipements que l’Etat mais aussi les collectivités locales lui ont reconnus.

Rappelons qu’en 1960 Nantes n’a aucun des organes prestigieux qui font en France une grande cité provinciale. Elle ne possède ni université, ni cour d’appel, ni académie, ni archevêché, à la différence de ses rivales, Bordeaux ou Rennes.

Sa reconnaissance comme métropole d’équilibre à l’aube des années 1960, suite au rapport Hautreux/Rochefort, et les nouvelles fonctions qui lui sont attribuées par l’Etat, notamment comme capitale de la région des Pays de la Loire, dont le périmètre a souvent été critiqué, a été le premier pas indispensable d’un nouveau statut. C’est le début du grand renversement des relations entre Nantes et son environnement. Le retour de son université en 1962, l’essor des grandes écoles en place (Centrale et Commerce) et l’implantation  de nouvelles écoles ( Vétérinaire, Mines, ENITIA, école du Bois, etc), mais aussi les équipements dits structurants sur l’estuaire industriel, comme le développement d’un pôle énergétique ( raffinerie de Donges, terminal méthanier, centrale de Cordemais) ont été décisifs dans la reconnaissance métropolitaine. L’essor des fonctions tertiaires de haut niveau rayonnant sur un vaste espace dans l’ouest de la France (CHU, services bancaires, localisation des sièges régionaux des grandes entreprises du bâtiment et des assurances) a confirmé son rôle. L’achèvement de l’autoroute vers Paris (A11) et de la quatre voies vers Rennes, puis l’autoroute vers Niort et Bordeaux (A83), l’arrivée du TGV en 1989, l’ouverture de nouvelles lignes aériennes vers les capitales européennes, ont désenclavé et participé à l’affirmation de la métropole en construction. Tout ceci a modifié en l’espace d’une quarantaine d’années la nature de la ville et son rôle vis-à-vis de son environnement géographique.

Certes la « quête métropolitaine » n’est pas achevée. Pour devenir une métropole pouvant se positionner dans le cadre européen il lui manque encore un certain nombre d’ingrédients. Mais l’effet de rattrapage vis-à-vis de ses concurrentes est réel. Les études le démontrent. Ainsi le classement effectué par le GIP Reclus à la demande de la DATAR, mettait Nantes en 1989 au-delà de la soixantième place des villes européennes. En 1999 une étude identique plaçait Nantes à la quarante septième place. Les analyses récentes, notamment celles portant sur la dynamique des emplois dits stratégiques dans les métropoles en France, montrent la progression nantaise. En 1999 Nantes rassemble 23 400 cadres dans les fonctions stratégiques., soit 7,5% des emplois. La ville se classe alors au dixième rang des métropoles françaises. En 2011 le nombre d’emplois stratégiques est de 46 600. Un quasi doublement, soit 11,6% des emplois de la métropole. La ville passe au cinquième rang des métropoles.

Autre preuve de la dynamique nantaise, alors qu’entre 2008 et 2012 la France a perdu 200 000 emplois, la métropole nantaise en gagne 11 500, juste derrière Toulouse (+ 21 000) et Lyon (+ 13 000).  Nantes n’est plus la ville industrielle des chantiers navals, des biscuiteries et des conserveries.

C’est ce changement de nature de la ville qui en fait progressivement une métropole rayonnant sur l’Ouest et qui constitue le fait majeur qui explique le nouveau rôle exercé par Nantes.

En outre au plan culturel et touristique l’image de Nantes a également profondément changé. Des manifestations comme les Folles Journées de la musique ou les déambulations en ville des créatures imaginées par la troupe Royal de luxe, l’ouverture du musée du château des ducs, les rendez vous des Allumées, le festival cinématographique des Trois continents, les floralies, la réalisation du mémorial de l’esclavage, et bien d’autre initiatives ont modifié l’image nantaise à l’extérieur. Il suffit de lire les enquêtes des grands hebdomadaires classant les raisons de l’attractivité des métropoles en France.

Il faut partir de ces postulats pour envisager et comprendre la fonction de Nantes dans le grand Ouest de la France

 

Nantes, métropole inachevée ?

La dynamique récente de la métropole ne doit pas masquer cependant ses faiblesses pour en faire une ville à dimension européenne à part entière.

Si la métropole conserve un tissu industriel important, le premier dans l’Ouest, et possède désormais des fonctions tertiaires diversifiées et une incontestable  vitalité culturelle, il lui manque encore dans le domaine de l’enseignement supérieur et de la recherche et dans l’ouverture à l’international une réelle reconnaissance. Les chiffres sont sans appel. Avec 6% d’étudiants dans la population et  5,5 % d’étudiants étrangers, Nantes se place respectivement au septième et onzième rang des métropoles. Même constat en nombre de consulats (19), soit le neuvième rang. Certes nous assistons à un rattrapage, mais le retour de l’université dans la ville est encore trop récent (1962) pour avoir produit tous ses effets.

A l’échelle de l’estuaire les grands donneurs d’ordre que sont les chantiers navals et Airbus sont les locomotives et  organisent une aire de sous-traitance, aux contours et contenu mal définis, et surtout jusqu’ici peu analysée, et qui mériterait une solide étude.

Enfin la présence du littoral balnéaire et de retraite contribue à diversifier les activités et sert de terrain de jeu  aux habitants de la métropole. On ne saurait l’en dissocier.

C’est l’addition de ces sous-ensembles de la métropole : communauté urbaine, estuaire industriel et Saint-Nazaire, ainsi que les stations balnéaires de La Baule et Pornic et le vignoble, que l’on doit considérer pour définir le territoire métropolitain. Cette approche donne un poids démographique de près d’un million d’habitants à la métropole nantaise.

Est ce à dire que la métropole nantaise est la seule dans l’Ouest ?

Jean Renard, Professeur émérite des Universités, UMR ESO

9782753505858FS

22 octobre 2015 ~ 0 Commentaire

Pierre-Antoine Landel | Que disent les réformes territoriales de la démocratie locale ?

Depuis 2010, la France connait une impressionnante succession de lois visant à réformer son organisation territoriale. De grands changements étaient annoncés : La fin du mille feuilles, le renforcement de grandes régions visibles à l’échelle européenne, l’affirmation de métropoles créatives et solidaires, la suppression des départements, des intercommunalités efficaces, des communes renouvelées. Au final, peu de choses sont modifiées. Pire, comme cela a été le cas lors de chacune des grandes étapes de la décentralisation, la démocratie locale reste la grande oubliée.

Pourtant, la crise politique est là, et ce à toutes les échelles. La baisse constante de la participation aux élections locales est un signal fort. Alors que la décentralisation devait réduire la distance entre le citoyen et les élus, comment expliquer cette désaffection ? Notre hypothèse est que le fonctionnement des démocraties locales repose sur un modèle issu du passé, inscrit dans une forme de souveraineté répliquée à toutes les échelles. Il ne permet plus l’exercice de la délibération, comme fondement d’un mode de gouvernement démocratique. Après un bref retour sur le passé, nous proposerons un examen de l’impact des 4 lois portant sur la réforme territoriale de 2010 à 2013 en terme de démocratie locale. Enfin, nous proposerons quelques pistes de réflexion pour l’avenir.

 

Un modèle issu du passé

La révolution française peut être résumée en une phrase : « la loi remplace le roi ». En résulte un principe fondateur de la République : chacun est égal devant cette loi. Cette égalité résulte d’un processus de délibération publique et contradictoire, qui fait qu’au final, le résultat du débat va s’imposer à tous. Cette capacité à délibérer aurait dû être le moteur de l’organisation de la collectivité et être organisée à chaque étape de la constitution des pouvoirs locaux.

L’histoire des communes souligne la difficulté à mettre en œuvre ce mode de gouvernement. Il faut attendre 1884 pour voir les maires élus. C’est à cette date que la république naissante, à la recherche de l’appui de la France rurale, accorde aux communes la clause de compétence générale, qui fait que « le conseil municipal règle, par ses délibérations, les affaires de la commune ». A côté de la souveraineté de l’Etat, « en l’absence de réforme de la carte communale ce modèle revient à créer plus de 30.000 copropriétés autogérées par les paysans propriétaires » (Estèbe, 2015). Se forme un modèle dans lequel les affaires locales restent éloignées de la délibération, à laquelle se substitue une souveraineté issue de la propriété, qui va longtemps perdurer.

Cent ans plus tard, en 1982 et 1983, la décentralisation a été faite par « l’Etat vers les grands notables locaux. [...] Elle s’est arrêtée en route. » (Thoenig, 1992). Loin de la pensée autogestionnaire, Gaston Deferre s’est appuyé sur ses pairs, grands élus locaux, pour concevoir une réforme qui concentre les pouvoirs aux mains des Présidents d’exécutifs. La loi élude la question clé de la démocratie locale. Il faut attendre 1992 pour la voir affirmée au travers du droit à l’information et l’engagement de dispositifs de consultation. La loi Voynet de 2000 institue les Conseils de Développement. Ils sont un premier cadre d’organisation de la participation, en particulier dans les champs de l’aménagement du territoire et du développement économique. La loi de 2002 confirme ces orientations et crée les conseils de quartier. Enfin la réforme constitutionnelle de 2003 crée un droit de pétition en même temps qu’il ouvre à la possibilité de référendum. Toutefois, ces dispositifs restent largement sous employés, et quand ils le sont, c’est sous contrôle strict des exécutifs locaux quand ils ne sont pas voués à la marginalisation.

 

4 réformes territoriales successives : tout ça pour ça?

La succession des 4 lois consacrées à cette réforme territoriale aboutit à une impressionnante continuité, quand il ne s’agit pas de régressions démocratiques. La loi portant sur la réorganisation territoriale de décembre 2010, supprimait les pays, comme espaces de projets et de contractualisation. Le volet intercommunal de cette loi transférait la capacité de proposition des périmètres des futures intercommunalités des élus vers les Préfets. Pour contrer ces derniers, il fallait réunir les voix des 2/3 des membres d’une commission d’élus, et en cas de désaccord, le Préfet disposait d’un pouvoir de passer outre l’avis des communes. En outre, la loi introduisait un dispositif original pour réduire le mille feuilles territorial : le conseiller territorial avait vocation à siéger à la fois au niveau régional et départemental. Son mode d’élection à un seul tour risquait encore de réduire la diversité des assemblées.

En 2013, l’alternance politique supprimait le conseiller territorial. Elle redéfinissait le mode d’élection des conseillers généraux, devenus départementaux en même temps qu’elle procédait à un profond redécoupage cantonal. Chaque canton compte aujourd’hui 2 élus, désignés en parité. Sous l’apparence d’un progrès démocratique, le canton est confirmé comme fief d’élus le plus souvent professionnels. L’hypothèse d’une substitution des cantons par les intercommunalités n’a pas été soumise au débat. Le volet intercommunal de la loi de 2010 a été maintenu et plusieurs Préfets ont pu utiliser, avec l’appui discret de grands élus locaux, leur droit de passer outre, pour intégrer des communes dans des intercommunalités auxquelles elles ne souhaitaient pas être rattachées.

La loi MAPTAM (2014) affirme les métropoles, sans beaucoup de changements pour les départements, sauf pour celui du Rhône, qui voit la partie métropolitaine reprendre ses compétences. La même loi rétablit les pays, au travers des Pôles d’Equilibre Territoriaux, conçus pour faire le pendant aux pôles métropolitains constitués en 2010, sans insister sur les Conseils de Développement. La loi NOTRe (2015) confirme les compétences des départements. Les régions sont plus grandes, mais restent des « nains » politiques. Elles pourront certes produire des schémas intéressants, mais ne disposeront que de peu de moyens pour assurer leur prise en considération par d’autres échelles.

 

Vers de nouveaux espaces de délibération

Au final, la recomposition intercommunale mise en œuvre au 1° janvier 2014 aboutit à la constitution de plus grosses communautés à la recherche affichée d’une plus grande efficacité des services (qui restera à démontrer), sans que soit jamais posée la question de la citoyenneté. Elles restent des monstres d’opacité et de gouvernance hiérarchisée (Desage § Guéranger, 2011). La montée en puissance des métropoles, « affirmée » par la loi, laisse à penser un renforcement des polarités à l’intérieur duquel se reproduirait le modèle des relations centre-périphérie. La diversité des dynamiques rurales qui renouvelle profondément les rapports villes -campagnes, n’est pas prise en considération.

On assiste toujours à la même confusion d’intérêts : la loi est faite par ceux dont la carrière en dépend. Elle évite de poser la question du statut de l’élu, en particulier du cumul des mandats dans le temps, et celle des modes de scrutins. La crise de la représentation s’étend cette fois aux élus « non professionnels » qui s’étonnent de voir leur capacité à délibérer devenir l’apanage des seuls exécutifs. Il y a une déconnexion entre le temps d’une démocratie authentiquement délibérative, qui implique celui du débat et de la gestion des conflits, et le temps de la gestion locale qui s’est considérablement accéléré. Cette accélération est liée notamment à la diffusion des préceptes du « New Public Management » qui propose de régler et délibérer les affaires publiques selon les standards de la performance des organisations à but lucratif.

Pourtant, ca et là, des formes d’innovations occupent de façon croissante les modes d’organisation. Elles touchent à tous les secteurs de la vie locale et des services associés : se loger, travailler, se déplacer, se rencontrer, produire de l’énergie etc. Elles s’appuient sur la construction de nouveaux espaces de délibération, placés au cœur de la construction des projets. Ceux-ci mobilisent fortement les réseaux sociaux, tant pour constituer des groupes que pour les mettre en réseau avec d’autres groupes, facilitant ainsi la circulation de l’information à de multiples échelles. S’affirme là une réelle capacité d’émancipation vis à vis des formes de représentations classiques.

Cette capacité d’innovation pénètre l’espace public. Dans la vallée de la Drôme, les habitants de Saillans[1] ont élu en 2014 une liste dont le fonctionnement repose sur les principes de collégialité, de participation des habitants et d’information. Cette dynamique rejoint celle d’autres réseaux (ex : UNADEL, Mairie Conseils..), pour lesquels le mode d’élaboration de la délibération est au cœur du processus de changement. Il accompagne la montée en puissance d’une ingénierie de la participation, mobilisée dans le montage de projets. Dans d’autres pays, certains mettent en avant la possibilité d’un profond renouvellement de la démocratie locale au travers du recours au tirage au sort (Van Reybrouck, 2014).

La question posée reste celle de l’institutionnalisation de ces mutations. Au delà des démocraties représentatives et participatives, s’affirme la nécessité d’une « démocratie délibérative », dont les contours dépendront de la loi, mais aussi de l’implication citoyenne.

Pierre-Antoine Landel, UMR PACTE, Université Grenoble Alpes

 


[1] http://www.mairiedesaillans26.fr/gouvernance-collegiale-et-participative/

 

Références

Desage, F., Guéranger D., 2011, « La politique confisquée, sociologie des réformes et des institutions intercommunales », Editions du croquant, collection savoir/agir de l’association Raisons d’agir, 243 p.

Estèbe, P., 2015, « L’égalité des territoires, une passion française« , Paris, PUF, 88 p.

Van Reybrouck, D., 2014, « Contre les élections », Editions Actes Sud, Babel essai, 219 p.

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