La réforme territoriale en débat

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09 octobre 2015 ~ 0 Commentaire

Laurence Cormier-Topal, Bernard Lensel, Eric Raimondeau | Réforme régionale et proximité du citoyen

La réforme régionale a traité dans un premier temps un nouveau dessin des territoires puis s’est penchée sur les compétences. Nous remarquions dans un précédent texte (1) que la méthode laissait fortement à désirer et que les 13 nouvelles entités régionales laissent un goût d’aléatoire pour l’avenir. La vraie question n’est pas posée et elle est la suivante : poursuivons-nous la décentralisation dans notre pays ou recentralisons-nous, en rupture avec les trente dernières années ?

Réenchanter une société dubitative vis-à-vis de l’action des pouvoirs publics.

De nombreux élans existent, émanant de multiples structures, groupes et individus différents. Les porteurs de projets très simples, pragmatiques et efficaces ne manquent pas. En face, on trouve un Etat qui a du mal à hiérarchiser ses interventions et à anticiper les actions à mener ; de ce fait, il peine à coordonner et appuyer les domaines nécessaires à traiter, notamment la lutte contre le chômage, l’expression des citoyens à la base et un aménagement du territoire équilibré.

La politique, c’est pourtant et avant tout l’art de concilier, d’initier et d’appuyer un tissu local riche d’émergences. Dans ce contexte de flou cultivé des interventions à chaque niveau, monter un projet s’avère de plus en plus complexe face à une logique de guichet et par des doublons entre Etat et collectivités territoriales. La mise en place des nouvelles Régions va-t-elle pouvoir nous sortir de cette situation ?

De fait, c’est au niveau local que l’on peut plus facilement relier les initiatives, construire des synergies, voire l’avenir d’un bassin de vie. La question de l’adhésion de la société à un projet politique est posée face à la désillusion et au désaveu des politiques vis-à-vis de la population. Il faudrait donc laisser davantage de possibilité d’action à ce niveau local et permettre une créativité plus grande et plus libre à la base.

Partager et engager les forces vives de la société dans les projets.

La notion de projet national est trop vague, trop floue, trop éloignée des préoccupations quotidiennes. Un projet de gouvernement peut s’appuyer utilement sur une synthèse des projets locaux, à l’échelle des bassins de vies, quitte, ensuite, à les transcender.

L’aménagement du territoire, dans ce contexte, prend à nouveau tout sens. Nous ne pouvons que regretter cette mise en sommeil des politiques d’aménagement du territoire qui avaient pourtant porté leurs fruits (les métropoles ont le vent en poupe, au moins dans les textes, mais les « pays loi Voynet » ont été bloqués dans leur développement sans qu’aucune explication rationnelle n’ait été donnée lors de l’élaboration de la loi sur la Réforme territoriale) ; les dégâts collatéraux qui résultent de ce déséquilibre manifeste de l’aménagement du territoire « à la française » sont plus ou moins remédiables ; la désertification de certains territoires est très sensible et risque de coûter fort cher à court ou moyen terme à tout le pays.

La prise en compte de toute la réalité des contraintes, à la fois dans les territoires urbanisés et non urbanisés (2), comme cela se fait dans les pays européens voisins, serait la solution pour sortir de cet imbroglio. Les initiatives à l’échelle territoriale ont pu prendre le relais sur certains territoires structurés, telles les agglomérations de Rennes ou de Montpellier, pour citer deux cas emblématiques, mais avec les différentes « salves » de la réforme territoriale, un grand nombre de secteurs passe « à la trappe » par faute de vision suffisante et de moyens. Le principe de la dynamique d’un projet est la co-construction, l’accompagnement, la présence à l’échelon de proximité, là où les projets constructifs sont lancés.

Sortir du mille-feuille … ou mieux le gérer ?

Le « mille-feuille territorial à la française » s’exprime à plusieurs niveaux : le nombre de strates et le doublonnage entre les strates. Sa clarification est nécessaire. Notre architecture territoriale fonctionne comme une organisation ancienne et complexe et elle a une nette tendance à confirmer cette complexité au fur et à mesure des tentatives de simplification : « Trente ans après les grandes lois de décentralisation, elle a, de surcroît, vieilli (..) la société a beaucoup changé, l’organisation administrative n’a pas suivi » (3)

Le nombre important de strates de gouvernance fait manifestement partie de notre tradition hexagonale ; c’est ainsi qu’après la loi Chevènement, qui avait simplifié et clarifié la typologie des intercommunalités en France en 1999, la création des Métropoles et des Pôles métropolitains est revenue en 2010, avec la loi sur la Réforme territoriale, en recréant une strate supplémentaire.

Par ailleurs, dans les intercommunalités, suite à la création de services dédiés, notamment dans les domaines de l’aménagement et de l’économie, nous voyons apparaître des services en doublon dans les communes membres de ces intercommunalités, surtout pour les plus grandes communes et pour celles dont les élus tiennent à garder une certaine autonomie.

Donc, nous pouvons constater que « chasser le mille-feuille » revient à le voir « revenir au galop ». Ne faudrait-il donc pas au moins le rationaliser en donnant un rôle plus précis à chaque strate, quitte à continuer à tenter d’en réduire le nombre ; de ce point de vue, il est à noter que la démarche actuelle engagée sur les régions (4) ne supprime aucune strate ; elle obtient même probablement l’effet inverse, en agrandissant avec excès les entités régionales, en les éloignant des citoyens et des territoires concernés, en engageant même une recentralisation à un échelon intermédiaire.

Un agrandissement excessif des territoires des régions risque même de susciter une échelle intermédiaire entre celles-ci et l’entité d’échelle plus fine, tout comme c’est le cas dans certaines grandes intercommunalités, où le territoire se voit subdivisé de facto.

Responsabiliser à chaque niveau et s’ouvrir à l’innovation : les clefs du développement d’un territoire.

Il semble que l’essentiel soit dans les liens, les passages, les traits-d’union, les interstices. Les éléments innovants sont là, épars dans divers espaces et couches de la société, mais la structure fédératrice n’est pas toujours construite. A certaines échelles, les connexions, les synergies se font facilement. Dans d’autres bassins de vie, un défaut de structure associative, politique ou administrative d’accompagnement et de consolidation annihile les possibilités d’émergence.

Comment naissent et croissent les actions innovantes, quel contexte favorable leur permet de perdurer ? L’impulsion, mais aussi la responsabilisation et l’innovation sont des actions primordiales pour susciter les projets. Il y a dans le tissu entrepreneurial, associatif, de nombreuses ressources inconnues des autres acteurs. La mise en réseau des besoins, des offres, des perspectives de développement de chacun est une condition sine qua non. Le fonctionnement des Conseils Locaux de Développement est à ce titre un baromètre de dynamisme d’un territoire.

Est-ce que la loi Nôtre pourra contribuer à rétablir cette proximité qui est recherchée aux différents niveaux de gouvernance ? Il est évidemment trop tôt pour l’affirmer, mais les compétences acquises par les agglomérations et métropoles iront probablement dans ce sens. Néanmoins, l’inégalité de traitement des territoires, « en » et « hors » agglomération, ne risque-t-elle pas de s’accentuer ? La facilité de lecture de l’exercice de ces compétences ne risque-t-elle pas de s’estomper, avec des découpages encore un peu plus administratifs ? Enfin, le double pilotage de certains domaines comme celui de l’habitat, entre intercommunalité et communes membres ne pourrait-il pas poser le problème du lieu de la responsabilité des décisions ? L’application des quotas de logements sociaux, décidé à un niveau et sanctionné à un autre en est une illustration. Autant de questions pour lesquelles la mise en application devra probablement faire l’objet d’analyses correctives.

En guise de conclusion

Certaines agglomérations offrent une plus grande porosité aux apports extérieurs. Elles sont moins figées par rapport au possible pour leurs espaces sociaux et territoriaux. Lorsqu’une collectivité locale met en scène une ouverture maximale sur les innovations, le ton est donné pour susciter des innovations technologiques, commerciales, de recherche ou d’enseignement. Le tourisme, par exemple, est non seulement un axe de développement économique, culturel et artistique mais aussi une occasion d’apports extérieurs, fédérateurs d’un regard sur un territoire (5).

La gouvernance territoriale doit intégrer les acteurs émergents qui ont tout leur rôle dans l’élaboration d’un projet sur la co-construction sociale. Elle doit également ne pas imiter l’Etat en glissant vers un centralisme au niveau régional, glissement qui a tendance à se généraliser en France actuellement aux dépens d’un nécessaire dynamisme territorial ; et permettre avant tout une créativité effective à tous les « étages » de notre construction, que ce soit au niveau des communes, des intercommunalités et des régions ; ces dernières doivent rester à une échelle suffisamment intelligible par tous pour rester réellement efficaces.

 

Laurence Cormier-Topal, Bernard Lensel, Eric Raimondeau, URBANISTES DES TERRITOIRES

 

1) La réforme des Régions ne doit pas se tromper d’objet, Laurence Cormier, Bernard Lensel, Eric Raimondeau, BigBangTerritorial_RERU_17 décembre 2014 http://bigbangterritorial.unblog.fr

2) Vers un pacte pour les territoires « hyper-ruraux » ? Michel Tendil, mercredi 30 juillet 2014 ; http:/www.localtis.info/

3) Le Monde du 5 août : La Réforme territoriale, une urgence pour faire des économies par André Vallini.

4) La réforme territoriale de François Hollande a tout d’une chimère, Emile Picy, Mercredi 7 mai 2014 http://fr.reuters.com/article/topNews

5) Les collectivités territoriales et le tourisme : faut-il modifier la répartition des compétences ? Laurence Jégouzo, 2009

 

06 octobre 2015 ~ 0 Commentaire

Gérard-François DUMONT | Territoires : des lois irréfléchies et inappropriées

Dans le pays de Descartes, nous pourrions penser que tout projet de loi fait préalablement l’objet d’une méthode rationnelle présidant à sa conception. Cela signifierait, d’une part, une évaluation des lois précédentes et, d’autre part, une analyse approfondie intégrant des comparaisons comme de véritables études d’impact. Pourtant, une telle démarche logique n’a pas été conduite pour les dernières lois territoriales des années 2010, qu’elles aient été proposées par la droite ou par la gauche.

Absence d’évaluation des lois précédentes

Par exemple, la décision d’accroître de façon quasi systématique la taille démographique des intercommunalités, et plus encore en Île-de-France, n’a nullement fait l’objet d’une étude analysant en quoi des intercommunalités inférieures au plancher législativement imposé souffraient automatiquement de handicaps dirimants. Bien au contraire, la France a connu ces dernières décennies de nombreuses réussites territoriales dans des collectivités locales de taille bien inférieure à 15 000 habitants. L’idée d’augmenter – également de façon systématique – les compétences obligatoires des intercommunalités n’a nullement été fondée sur une étude évaluant les effets du transfert obligatoire de compétences aux intercommunalités par des lois précédentes. Il est vrai qu’une telle étude conduirait à des résultats décevants. Certes, des intercommunalités ont réussi là où une volonté et une pratique du travail en équipe existaient déjà ou s’étaient développées et, plus précisément, là où l’intercommunalité est gouvernée selon le principe de subsidiarité[1]. Mais, globalement, la méthode imposant d’en haut, donc de façon jacobine, des intercommunalités par des cadeaux financiers ne peut être considérée comme une réussite. En effet, les citoyens n’ont généralement pas constaté une diminution de leurs impôts locaux alors que la mutualisation intercommunale pouvait la laisser promettre. En deuxième lieu, même si certaines intercommunalités ont su développer de nouveaux services par une mise en commun, ce qui se faisait déjà depuis très longtemps, depuis 1890 avec les SIVU, puis avec les SIVOM ou les syndicats à la carte, la couverture obligatoire du territoire en intercommunalités n’a pas été ressentie par les citoyens comme ayant entraîné une amélioration des services publics. Troisièmement, le sentiment d’appartenance à des intercommunalités s’est rarement déployé, d’une part puisqu’aucune approbation citoyenne n’a été organisée et, d’autre part, en raison du fait que nombre d’intercommunalités ont des dénominations qui n’expriment généralement pas une identité territoriale, surtout lorsque ces dénominations privilégient des sigles.

De même, les compétences que le projet de loi Notre visait à transférer des départements aux régions n’ont nullement été étudiées. Il est vrai que le Parlement est finalement revenu sur certaines d’entre elles, ce qui a pu étonner. En réalité, c’est la méthode qui était défaillante. Vouloir – ce que la loi a acté avec, il est vrai, des réserves – transférer les transports scolaires à la région aurait supposé de montrer en quoi les départements auraient été défaillants sur cette question et en quoi le transfert à la région est plus pertinent. La vérité est certainement l’inverse car les transports scolaires étant un service de proximité supposant une gestion quotidienne, ils ne devraient donc pas relever de régions dont le rôle essentiel doit être stratégique. De même, ni avant les projets de loi déposés en 2013 et 2014, ni dans les projets de loi eux-mêmes ne figure une évaluation des précédentes lois de décentralisation et – pour l’acte II – des raisons de son résultat peu concluant. Aucune évaluation des doublons maintenus entre l’État et les collectivités territoriales, en dépit de la décentralisation, n’a été effectuée, ni des aspects fiscaux et financiers des précédentes lois territoriales, qui ont instauré une recentralisation financière.

Absence d’études comparatives

En réalité, les trois dernières lois territoriales votées en 2014 et 2015 sont fondées sur un seul postulat : Big is beautiful (« tout ce qui est grand est magnifique »). Par exemple, le projet de loi de délimitation des régions affichait comme objectifs de donner aux régions « une taille critique sur le plan géographique, démographique et économique »[2], impliquant la réduction du nombre de régions de France métropolitaine continentale de 21 à 12, et de rendre les régions plus homogènes en matière de superficie et de population. Pourtant, cette idée d’une hétérogénéité singulière des 21 régions de France métropolitaine continentale est fausse. Le rapport des populations entre les vingt-et-une régions de 2015, donc antérieurement à la nouvelle délimitation de 2016, est de 1 à 16 ; l’Île-de-France mise à part, ce rapport tombe de 1 à 8. Ces rapports sont beaucoup plus élevés dans les autres pays européens, de 1 à 27 en Allemagne, de 1 à 26 en Espagne, de 1 à 76 en Italie, et de 1 à 66 aux États-Unis. Les régions françaises ne présentent donc pas une hétérogénéité particulièrement prononcée en matière de population. Les résultats sont les mêmes en ce qui concerne leur superficie. Le rapport entre la plus petite et la plus grande des vingt-et-une régions est de 1 à 5 en France; il est de 1 à 174 en Allemagne, de 1 à 19 en Espagne continentale, de 1 à 8 en Italie. L’idéal d’homogénéisation voulu par la réduction à douze régions ne se justifie nullement car, dans aucun pays, il n’y a de corrélation entre la taille des régions et leur dynamisme.

Absence de compréhension de la géographie de territoires

Quant à la création du statut de métropole[3], elle laisse entendre que ce statut serait en lui-même capable d’insuffler une dynamique aux territoires concernés. Or, rien ne permet de l’attester. D’abord, le statut de métropole ne consiste ni en des transferts de compétences de l’État ni à supprimer des doublons de compétences avec l’État, mais essentiellement à transférer des compétences de départements ou de communes aux quatorze territoires désormais dénommés « métropoles ». Ensuite, il signifie que le fait d’avoir un certain niveau de peuplement nécessiterait un statut spécifique, ce qui n’est nullement validé par des comparaisons internationales : dans de nombreux pays, l’existence de territoire urbains peuplés n’a aucune traduction politique spécifique, et cela n’obère en rien l’attractivité de ces territoires. En troisième lieu, la loi enferme les quatorze métropoles dans un territoire qui serait soi-disant homogène, et selon une logique radiale. Or, d’une part, les périmètres arrêtés pour les métropoles ne font pas nécessairement système, surtout à l’heure où le réticulaire correspond davantage que le radial à la réalité territoriale[4]. Un habitant de l’est d’une métropole peut avoir un espace vécu qui ne le conduit nullement à s’identifier à l’ensemble du territoire de la métropole et qui peut inclure des territoires ne faisant pas partie de la métropole. Arrêter la métropole de Paris à la petite couronne n’a pas de sens car la petite couronne comme les territoires de grande couronne se caractérisent par plusieurs interdépendances et sont traversés par de nombreux réseaux territoriaux. Même si ce fut une erreur de supprimer le département de la Seine dans les années 1960, surajouter une métropole dite du « grand Paris » revient à complexifier la gouvernance d’un territoire francilien qui dispose déjà, avec la région, d’une échelle structurante adéquate.

Ainsi, selon la loi instituant les métropoles, il y aurait deux France : celle de « l’affirmation » d’un avenir assuré – les quatorze métropoles – et celle du doute sur les possibilités futures – les autres territoires. Cela revient à créer et à institutionnaliser une dualité territoriale correspondant à ce que le grand historien Arnold Toynbee[5] appelait « les schismes verticaux entre les communautés séparées sur le plan géographique ». Toynbee y voyait le risque d’une « perte d’harmonie » dans la civilisation. D’ailleurs, la loi sur les métropoles efface, voire supprime l’une des solidarités exercées auparavant par les départements, celle entre la grande ville et les autres territoires, en instaurant une coupure entre des territoires peuplés et d’autres de moindre densité de population. En outre, cette coupure est définie de façon rigide, statique, alors que la vie des territoires s’inscrit dans une dynamique. Au total, la compréhension de la géographie est délaissée au profit d’une idéologie de la métropolisation[6].

Quant à la loi Notre[7], elle impose presque systématiquement la règle des 15 000 habitants pour les intercommunalités non franciliennes, comme si cette taille démographique minimale était impérative. Pourtant, de nombreux exemples français montrent que ce n’est nullement le cas. Ces dernières décennies, de nombreuses collectivités territoriales de moindre peuplement ont su concrétiser de remarquables projets, soit en revalorisant des atouts délaissés, comme à Espelette[8] ou à Laguiole, soit en créant de nouvelles activités, comme dans la vallée d’Oyonnax, à Saint-Bonnet-le-Froid[9] (petit village très enclavé en Haute-Loire) ou au Puy-du-Fou. À l’étranger, différentes études montrent qu’il « est impossible de définir la taille optimale des municipalités »[10] et, surtout, nombre d’exemples montrent le risque de réformes territoriales frappant la démocratie d’un déficit démocratique, avec la montée de l’abstentionnisme aux élections locales.

En outre, les nouvelles lois territoriales sont chronophages pour les élus comme pour leurs collaborateurs, responsables dont chacun souhaiterait qu’ils se consacrent à œuvrer pour le bien commun et à déployer des projets plutôt qu’à se perdre dans un meccano institutionnel aussi irréfléchi qu’inapproprié. Il serait temps de comprendre que l’attractivité des territoires dépend beaucoup plus de la qualité de leur gouvernance[11] que de décisions jacobines et recentralisatrices.

 

 

Gérard-François DUMONT, Professeur à l’université à Paris 4-Sorbonne, président de la revue Population & Avenir (www.population-demographie.org/revue03.htm), auteur notamment de Les régions et la régionalisation en France (Ellipses), Populations et Territoires de France en 2030 (L’Harmattan), et Diagnostic et gouvernance des territoires (Armand Colin).

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[1] Dumont, Gérard-François, Diagnostic et gouvernance des territoires, Paris, Armand Colin, 2012.

[2] Projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE), Sénat, n° 635, 18 juin 2014, p. 3.

[3] Loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.

[4] Dumont, Gérard-François, « Territoires : un fonctionnement radial ou réticulaire ? », Population & Avenir, n° 723, mai-juin 2015.

[5] Toynbee, Arnold, L’histoire, 1972, traduction Paris, Payot, 1996.

[6] Dumont, Gérard-François, « Une idéologie de la métropolisation ? », Population & Avenir, n° 722, mars-avril 2015.

[7] Loi no 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

[8] Darraidou, André, « Espelette, une histoire qui ne manque pas de piment », dans : Impertinences 2011, Paris, La Documentation Française, 2012.

[9] Dumont, Gérard-François, « Communes françaises : petit dictionnaire des idées reçues », Population & Avenir, n° 720, novembre-décembre 2014

[10] Pentti Meklin and Marianne Pekola-Sjöblom (eds.), The reform to restructure municipalities and services in Finland: A research perspective, A summary of the findings of the Evaluation Research Programme ARTTU 2008–2012, 2013.

[11] Dumont, Gérard-François, Diagnostic et gouvernance des territoires, Paris, Armand Colin, 2012.

 

03 octobre 2015 ~ 0 Commentaire

Jean-Louis Zentelin | Le point aveugle du big bang territorial

 

Parmi les thèmes en vogue figure le « retour en grâce  de la planification territoriale ». Dans un contexte complexe (les villes sans passé industriel s’en sortent mieux, les inégalités s’avèrent davantage entre urbain et périurbain/rural plutôt qu’entre centres et banlieues, entre zones littorales et friches industrielles et rurales, une urbanisation quasi généralisée n’est minimisée que grâce à la modification des critères des aires urbaines par l’INSEE,… ), certains chercheurs appellent, face à la tension entre promotion des métropoles et préoccupations de réduction de la paupérisation du périurbain et rural (on évoque même la fracture entre ces espaces), au défi d’une approche revisitée de l’égalité des territoires en assumant les interdépendances de ces deux espaces. Face à une mosaïque de situations contrastées se pose en effet logiquement la question de la coordination des régimes d’action, entre planification top down (souvent qualifiée de rigide) et initiatives territoriales de concertation, participation …

Paris et la fracture française

D’aucuns ont critiqué ont la réforme territoriale, qui par exemple a mis de manière précipitée la charrue avant les bœufs en légiférant en priorité sur les métropoles, timide sur fiscalité et compétences, limitée à la juxtaposition de régions existantes. Notre propos est qu’une nouvelle fracture entre Paris et le reste de la France, certes sensiblement différente de celle entre « Paris et le désert français » (que d’aucuns moquent, jusqu’à rappeler les tendances vichystes de son auteur), rend par avance inefficace et velléitaire toute action au niveau du territoire national, grande poupée russe englobant toutes les autres. Ou encore que la rupture avec l’hypertrophie francilienne est aujourd’hui la condition d’une approche aménageuse du territoire.

En effet, même si les régions héliotropiques ont une augmentation plus importante de la part des fonctions métropolitaines que l’Île de France (avec des ordres de grandeur initiaux incommensurables), l’ÎdF concentre aujourd’hui 80% des emplois supérieurs sur 2% du territoire. La DATAR a montré, entre 2007 et 2010, la reconstitution d’une « couronne de vide » en matière de désindustrialisation et de crise de l’emploi dans un rayon de 400 kms autour de Paris, effaçant des années de timides efforts de décentralisation vers des métropoles dites d’« équilibre » mises à mal par la crise survenue en 2008. Ces tendances s’étaient déjà amorcées entre 2001 et 2007 avec la faillite de la « ceinture des cathédrales » (c’est à dire les villes à plus d’une heure de Paris par le train), sur laquelle la DATAR (ancienne version) et  l’IAURIF avaient misé pour désengorger la métropole.

Cette concentration des fonctions supérieures sur l’agglomération parisienne aspire la population jeune qualifiée de toutes les régions françaises. De 2001 à 2006, la région a gagné près de 110.000 jeunes de 18 à 29 ans, dont 1/3 d’étudiants et 22.000 en provenance de l’étranger. 44% de ces «entrants » ont un diplôme de 2ème ou 3ème cycle universitaire. Cette concentration va se renforcer. D’après les projections régionales de l’INSEE, en 2030 il n’y aurait plus que la population de la région capitale qui conserverait un âge moyen inférieur à 40 ans, grâce à sa fécondité, mais aussi à son profil migratoire particulier (accueil d’étudiants et de jeunes actifs, départ de familles avec enfants et de retraités). Tandis que dans un rayon de plus de 400 kms autour de Paris, huit régions connaîtraient un vieillissement notable de leur population : dès à présent la Champagne-Ardenne accuse un déclin démographique et la Lorraine est menacée de stagnation, bientôt rejointes par la Bourgogne et l’Auvergne en 2015, puis le Nord-Pas-de-Calais et la Normandie en 2020-2025, suivies par la Picardie. Les suppressions de postes de fonctionnaires des ministères de l’Écologie et de l’Égalité des territoires (recul de 2,8 % en 2014) vont dans le même sens puisque les suppressions de postes seront plus marquées en Basse-Normandie, Picardie, Bourgogne ou dans le Centre (5%) tandis que l’IDF ne sera impactée que de 2%.

Le coup d’Etat permanent

Plus généralement on peut s’étonner de la tournure que prend l’acte III de la décentralisation. Si le volet concernant les régions (qui précède celui sur la démocratisation) s’ouvre aujourd’hui, c’est après celui sur les métropoles, qui renforce l’hypertrophie parisienne, dans la logique de longue date portée par l’assemblée nationale, de « l’Île de France locomotive de la France ».

Or Paris métropole (regroupement de Paris et des départements de 1ère Couronne), outre qu’il ne respecte pas l’aire urbaine, qu’il réduit à néant tout le travail des intercommunalités en cours, qu’il n’assurera peut-être pas la solidarité territoriale qui est son prétexte, s’avère une menace pour la gouvernance régionale. En effet parmi ses compétences figureront les équipements « d’intérêt métropolitain », les actions de développement économique « d’intérêt métropolitain », alors que le budget de la métropole sera près de trois fois supérieur à celui de la région (4,8Md€).

Allons plus loin, et développons le coup d’État permanent réalisé en faveur du Grand Paris, validé par les théories de l’économie présentielle (anciennement théorie dite « de la base », selon laquelle Paris crée la richesse que les autres régions accaparent ensuite via les fonctionnaires locaux, les retraités, le tourisme…). Citons pêle-mêle La Défense (et son régime fiscal privilégié), les six autres Opérations d’Intérêt National franciliennes : Marne-la-Vallée, Sénart, Nanterre-Seine-Arche, Seine Amont, Plateau de Saclay (avec « ses » règles, notamment la possibilité d’actions hors périmètre), Seine Amont, les contrats de développement territoriaux où l’état reprend la main sur le foncier. . Rappelons la disparition récente de la Mission Interministérielle et Inter régionale du Bassin Parisien, unique garantie d’une planification fonctionnelle adéquate à l’échelle du Bassin Parisien, l’annonce en février par notre premier ministre de nouvelles OIN et d’une OIN multi-sites en IdF.

Métropolisation et mondialisation

Bien sûr la métropolisation apparaît comme une nécessité face à la mondialisation. Nombre de techniciens et économistes plaident en outre pour que s’y épanouissent des clusters (ou grappes, essaims), version actualisée des système productifs locaux, ou autres centres d’excellence, censés produire l’innovation et les progrès qui permettront à la France de maintenir sa place dans la compétition nationale (à ce sujet notons que la concentration qui a présidé à la réalisation de l’OIN Paris-Saclay est très contestée, nombre de chercheurs s’accordant sur la prépondérance de la proximité fonctionnelle sur la proximité géographique, et sur des mailles de clusters plutôt de l’ordre de 40 kilomètres).

L’inconvénient majeur et que, cela aussi fait l’objet d’un consensus, plus une métropole crée de richesses et plus elle crée d’inégalités, sociales, de revenu, de santé, environnementales, territoriales, d’environnement, ce qui est contraire au principe de justice spatiale. Des chercheurs américains ont même montré que «à chaque doublement de population, les habitants sont en moyenne 15 % plus riches, 15 % plus productifs, 15 % plus innovants et ont 15 % de “chance supplémentaire ” d’être victimes de crimes, et ce, quelle que soit la ville, son histoire, sa géographie ». L’économiste qui a popularisé la théorie de l’économie présentielle admettait lui-même dès que « l’IDF est une machine à produire, pas à vivre ». En Île de France cet accroissement continu des disparités se traduit d’une part par le classement en tête de liste des préoccupations des franciliens des problèmes de transport et de stress, d’autre part par l’aspiration de 54% des Franciliens à «quitter un jour» la région parisienne, de 86% des cadres franciliens à quitter la capitale dans les prochaines années, essentiellement vers une ville de plus de 50,000 habitants.

On peut dénoncer la pieuvre parisienne, et énoncer qu’au-delà du million d’habitant une mégalopole n’agrège plus, mais désagrège. Le problème est que, face aux économies d’agglomération porteriennes, les socio-économistes n’ont à opposer que les districts à l’italienne, les industries industrialisantes, dans lesquels les spécificités locales ont un rôle prédominant. Quant aux aménageurs désemparés, s’ils ont depuis et après les trente glorieuses toujours pris en compte l’incontournable dimension économique dans leurs préceptes, ils se sont toujours attachés à compenser ses dégâts collatéraux, avec des objectifs de meilleure répartition dans l’espace de ce qui constitue les éléments de fonctionnement d’une société, en visant concurremment au bien-être et l’épanouissement des populations.

Quelle autre métropolisation ?

Quelles pistes aujourd’hui pour l’aménageur dans la recherche d’une autre métropolisation ? Tout d’abord éviter la megapolisation. Dans les années 2000 des chercheurs se sont intéressés à la notion de taille optimale des villes. D’autres ont mis en évidence l’intérêt de la ville archipel en termes de proximités, d’énergie, de contact avec la nature (les villes moyennes promeuvent souvent ce modèle). Aujourd’hui il apparaît -recherches sur les fractales- qu’elle puisse jouer un rôle important pour optimiser l’urbanisation et lors des canicules.

Une réforme ambitieuse aurait donc organisé la décroissance du Grand-Paris en élargissant l’IdF à son aire urbaine fonctionnelle, en reportant urbanisation et emplois sur les anciennes villes nouvelles, les villes moyennes de la proche périphérie francilienne (Chartres, Beauvais…), voire sur les grandes villes du Bassin Parisien.

Las, le SDRIF a restreint son périmètre à l’IdF, le Grand-Paris va faire de la région une coquille vide, le passe unique de transport incite les salariés à aller travailler plus loin. Comme l’a montré Nicolas Brenner les métropoles européennes constituent les espaces privilégiés de formation d’un nouveau régime d’accumulation. Bernard Jouve lui emboîtait le pas en développant que la recherche prioritaire de la compétitivité des territoires faisait qu’un tissu social délité ou un environnement menacé n’étaient plus des obstacles au « vivre ensemble », mais des dynamiques minant la compétitivité des métropoles (risques d’émeutes, de violences urbaines, de pollutions majeures) dont il faut contrôler le niveau, l’intensité. Faute de vision globale il faudra malheureusement sans doute se résoudre à une hypertrophie francilienne croissante.

 

Jean-Louis Zentelin, Maître de Conférences, HDR , Faculté des Sciences de l’homme et de la société – Université de Cergy-Pontoise

30 septembre 2015 ~ 2 Commentaires

Jean-Marc Callois | La nouvelle carte des Régions : faux prétextes et vrais impacts

Le 1er janvier 2016 entrera en vigueur le nouveau découpage régional, qui réduit le nombre de Régions métropolitaines de 22 à 13. Certaines assemblées qui sortiront des urnes vont être confrontées à un défi titanesque : faire fonctionner de nouvelles entités issues du regroupement de 2 ou 3 administrations, dont les compétences n’ont été connues avec précision que quelques mois avant leur entrée en vigueur.

Le dossier de la réforme territoriale a connu de multiples tergiversations, entre l’annonce, en mai 2012, d’une réforme ambitieuse et rapide des collectivités territoriales avec un texte de loi « dès l’automne », et l’adoption de la loi du 16 janvier 2015, qui définit la nouvelle délimitation des régions, adoptée au terme d’un débat précipité, où l’injonction politique aura sans cesse pris le pas sur l’argumentation objective.

Devant la tâche immense qui va incomber aux nouvelles assemblées et à leurs administrations, on est en droit de se demander quelles sont les motivations réelles des choix qui ont été faits, quelles seront les conséquences de ces décisions et comment les gérer au mieux.

L’étude d’impact : moins on en a, plus on en étale

Les clés de réponse à ces questions devraient logiquement se trouver dans l’étude d’impact du projet de loi. Las ! La profondeur de l’analyse est loin d’être la caractéristique principale de ce document. La nécessité de mettre en place des Régions plus grandes est répétée comme un mantra, sans jamais être justifiée clairement. Les arguments présentés région par région sont à chaque fois ad hoc, et la justification des choix de regroupement découle en général d’une série d’observations anecdotiques ou approximatives. Souvent, un argument utilisé pour justifier une fusion entre régions, est omis dans un autre cas lorsqu’il aurait pu justifier un choix n’allant pas dans le sens souhaité. Ainsi, l’Aquitaine est considérée comme déjà « bien assez grande » (ironiquement, elle finira par fusionner avec deux autres Régions), alors que l’argument ne joue pas pour la région Centre. On cite en exemple de collaborations préexistantes entre régions des projets ponctuels sans vision d’ensemble, et le choix des exemples est de toute évidence biaisé par l’omission de multiples contre-exemples.

Le dogme de la grande région

L’élément principal qui guide la construction de la carte est d’augmenter la taille moyenne de Régions et de diminuer leur dispersion, afin d’obtenir une « taille équivalente aux autres régions européennes » pour être ainsi « capables de bâtir des stratégies territoriales ». Comme l’ont montré les études qui se sont penchées sur la question, il n’existe aucune norme en matière de taille des régions (ou de leur équivalent) en Europe, toutes les configurations existent y compris au sein d’un même Etat-membre. L’élément principal de différenciation par rapport à la configuration française est l’ampleur des moyens alloués à cet échelon. Ce qui rend d’autant plus dommageable le fait que la carte ait été redessinée avant que soient définis clairement les compétences et le financement.

Cette focalisation sur la taille ne repose sur aucune base objective. Ce qui fait le dynamisme d’une région, ce sont avant tout ses avantages comparatifs (y compris immatériels comme les qualités de sa main d’œuvre) et ses liens commerciaux avec les marchés extérieurs. Au plan empirique, il n’existe pas de lien clair entre taille des régions et performance. De nombreuses petites régions sont à la fois très dynamiques et très productives. Ainsi, le coefficient de corrélation entre population et PIB par habitant entre régions (NUTS II) européennes, est inférieur à 0,10, ce qui est très faible. Même en enlevant des cas particuliers comme le Luxembourg ou les îles, il reste très peu significatif. Par contre, le résultat est très différent pays par pays. Ainsi la corrélation entre population et PIB par habitant est très élevée en France (0,91), plus faible en Allemagne ou Royaume uni (environ 0,30), et très faible en Italie ou en Espagne.

Ce que l’on perçoit à travers ces observations, c’est que la forte corrélation entre taille et productivité observée dans certains pays capte en réalité des effets liés à la métropolisation, et ne doit en aucun cas être interprétée comme une relation de causalité. Le rapprochement entre Régions aura peut-être un effet positif sur la productivité moyenne, mais cela se fera probablement via la concentration dans les grandes métropoles d’une partie de l’activité et notamment des centres de décision économique. En effet, c’est un résultat classique en économie géographique que l’intégration entre deux entités géographiques a souvent pour conséquence que l’activité économique tend à se concentrer dans celle où elle est la plus concentrée au départ. Le fait de fusionner les régions ne peut donc être mû par une volonté de favoriser un aménagement plus juste du territoire, comme certains discours ont pu maladroitement l’annoncer.

Une diminution à prévoir de l’équité territoriale

Il faut donc s’attendre à un effet négatif sur l’équité territoriale. La fusion des Régions ne pourra que favoriser la concentration des activités dans les zones les plus productives, qui est déjà souvent à l’œuvre indépendamment des politiques publiques. Mais de plus, dans un contexte de diminution des ressources publiques, il y a fort à parier que le service à la population sera d’une moindre qualité pour toutes les politiques qui nécessitent un lien direct avec le citoyen.

Et ceci pour une raison simple : la superficie d’une zone croît comme le carré de son diamètre. Plusieurs politiques relevant de la Région (lycées, formation professionnelle…), nécessitent de toute évidence une présence continue sur le terrain. La nécessité d’antennes locales (ce qui est déjà le cas dans les régions vastes) va amener des dilemmes complexes entre coût et proximité.

L’humain, grand oublié de la réforme

A force de discours incantatoires sur les Régions stratèges, les citoyens, les « vraies gens » se retrouvent les grands oubliés des réflexions. On oublie de se poser la question de base : pourquoi faire des Régions ? Si plus grand veut dire plus efficace, il faudrait pousser la logique à tout confier à l’Etat central. Penser le développement au niveau régional se justifie parce que certaines caractéristiques socio-culturelles et institutionnelles, et pas seulement de géographie physique, impliquent des adaptations locales.

Une partie non négligeable des disparités entre régions est liée à des facteurs humains, en particulier culturels et sociologiques. Certains de ces aspects présentent une remarquable stabilité dans le temps, mais une grande variation dans l’espace. Ne pas prendre en compte ce type de facteur revient à ignorer une composante essentielle des territoires.

Des coûts importants à venir pour le contribuable

Après avoir initialement annoncé que la fusion des Régions permettrait des gains d’efficacité par le jeu des économies d’échelle, cet aspect de l’argumentaire en faveur de la réforme a rapidement disparu des discours politiques officiels, tant il est évident que des coûts d’ajustement importants seront à prévoir pendant plusieurs années, ce qui ne peut que choquer dans un contexte de recherche permanente d’économies. Certes les Régions ne pèsent que 12% des dépenses des collectivités, mais en additionnant les reconfigurations des hôtels de région, les antennes locales qu’il faudra sans doute créer, les ajustements des statuts du personnel (sans compter le pendant de ces aspects pour les services régionaux de l’Etat !), cela finit par chiffrer…

Même à terme, il n’est pas garanti que les coûts d’administration soient inférieurs avec des Régions plus grandes. Là encore, malgré les affirmations péremptoires des promoteurs de la réforme, il n’existe aucun lien statistique entre coûts d’administration par habitant et taille de la région. Cette observation n’implique pas que des gains d’efficacité ne sont pas possibles, mais montre qu’il n’existe pas d’argument évident en faveur d’administrations régionales plus grosses.

Et maintenant, comment faire pour que la destruction soit créatrice ?

A l’issue de cet examen rapide de la vacuité des différents arguments en faveur du redécoupage régional proposé, la conclusion s’impose de la vraie raison de ce redécoupage : un choix par défaut de s’attaquer à la Région, collectivité la moins puissante politiquement, la moins dotée, mais bien visible sur une carte… L’évidence même était de faire porter les efforts d’efficacité sur l’échelon le plus atomisé, la commune, comme dans la plupart des pays. Même la Grèce, réputée pour son manque d’organisation et sa faiblesse de l’Etat a su restructurer ses communes. Mais en France, toutes les tentatives ont achoppé sur la puissance politique, et l’attachement des Français à cet échelon. Et pourquoi cet attachement ? Peut-être parce que la commune est l’échelon administratif où demeure une forte part de relation humaine ?

Cette réforme ne répond à aucun besoin impérieux évident, pense la carte avant les compétences, et a été menée à rebours de la logique, sans analyse globale préalable des différents échelons. Le prix à payer de la volonté de marquer un mandat par une mesure phare aussi dénuée de sens peut paraître trop fort en cette période de crise budgétaire et d’asphyxie administrative.

Que faire au mieux maintenant que le redécoupage a été adopté ? Une des seules plus-values que l’on peut attendre de la réforme est de dynamiser les pôles économiques en faisant jouer les complémentarités de ressources et les économies d’agglomération. Mais ceci sera conditionné à une relation efficace et cohérente avec les métropoles, qui poursuivent des buts similaires (et sont dans certains cas plus pertinentes que les Régions pour mener de tels objectifs), et à des ressources budgétaires suffisantes pour pouvoir mettre en place une véritable politique économique.

 

Jean-Marc Callois, chercheur en économie régionale

 

28 septembre 2015 ~ 0 Commentaire

Maurice Baslé | Un jour, l’Ouest- Bretagne comme grande région ?

L’organisation territoriale de la République, avec 13 « nouvelles Régions dotées de plus de compétences » a été votée le 17 décembre 2014 et son application soumise à un éventuel recours gagnant de l’UMP devant le Conseil Constitutionnel (Selon l’UMP, le gouvernement aurait dû recueillir l’avis consultatif préalable des collectivités concernées).  La loi a donc défini désormais les périmètres des « nouvelles » régions.

Pour les compétences, l’Etat va certes rester régalien au centre : il va garder les lois, les priorités pour les grandes infrastructures publiques et le développement durable, les Affaires européennes, les Affaires étrangères, la Défense, la Police, la Justice, les Finances publiques, la Sécurité Sociale, la Santé dans ses aspects stratégiques, la Recherche et l’enseignement supérieur, les grandes orientations stratégiques de la République et les mécanismes financiers de péréquation financière territoriale, les principes de l’organisation territoriale de l’enseignement supérieur post-bac, l’organisation et la supervision des agences régionales de Santé…

Mais l’Etat se girondinise et va demander davantage à de grandes Régions plus émancipées (et aux intercommunalités). Au plan normatif, celles-ci pourront adapter les règlementations appliquant les lois nationales. Elles pourront aussi exercer de nouvelles responsabilités à la place des administrations d’Etat (centrales ou déconcentrées) et se substituer à lui et à ses services de préfecture pour intervenir dans de nouveaux domaines de compétences.

Les nouvelles compétences particulièrement visées sont les services d’aides d’Etat aux entreprises et au développement économique (ex-Bercy): infrastructures des réseaux, développement économique, aides à l’innovation, pôles de compétitivité, et aussi et surtout le schéma régional du développement durable. En ce sens, l’âge d’or des grandes régions dans un Etat girondinisé semble arriver.

Pour les périmètres, le chiffre de 13 régions est sorti du chapeau… Fermez le ban ! Osons cependant quelques remarques… et posons la question du statu quo prévu pour la Bretagne et pour les Pays de Loire. La Normandie sera unifiée, l’Aquitaine-Limousin-Poitou-Charente sera une très grande région… Pour de multiples raisons communes à l’Ouest-Bretagne (proximités maritimes, spécialisations agro-alimentaires, démographie, école, santé, recherche, innovation, développement économique), avec un Etat qui devient girondin, n’aurait-il pas été préférable de concevoir une grande Région Ouest-Bretagne organisant la coopération et la solidarité territoriale autour d’au moins huit départements (29, 56, 22, 35, 44, 53, 49, 85) englobant une cinquantaine de pôles territoriaux  de premier niveau, pays, agglos ou « grandes communes » ?

Nous pratiquons l’analyse des données territoriales, l’analyse des réseaux entre entreprises, des bassins de vie pour les populations, des mobilités journalières ou hebdomadaires. Pour nos analyses, la Basse Bretagne existe : c’est un système périphérique comprenant le Finistère et le centre Ouest Bretagne au sens large. Ce système doit encore être aidé pour accroitre son attractivité. Il est l’objet de nouvelles mesures appropriées du Plan d’avenir de la Bretagne.

La Haute Bretagne (l’Est de la Bretagne) et les marches de Bretagne comprenant la Mayenne font également système. Celui-ci est plus dynamique avec des populations croissantes, un rajeunissement et une forte attractivité à prévoir autour des nouvelles gares TGV et avec la nouvelle LGV.

De même,  le système Saint-Nazaire, Nantes, Sud-Loire, Vendée, Cholet, Angers connait un développement avec des stimulants multiples (aviation, constriction navale, plaisance, tourisme, pôle mer, pôle végétal… espoir d’un grand aéroport).

Ces trois systèmes, à condition de coopérer étroitement, peuvent constituer un grand système faisant contrepoids au développement parisien. Il  faudrait donc selon nous une nouvelle réflexion sur le développement économique d’un Grand Ouest qui –contrairement à l’expression de mépris utilisée par certains – n’est pas « mou » ! De Mayenne à Cholet, des Sables d’Olonne à Quimper-Cornouaille et Brest, de Lannion à Saint Malo et Rennes, de Vitré à Mayenne et Angers, l’Ouest-Bretagne n’est pas un « espace périphérique » mais, comme Rhône-Alpes (qui ne se réfère pas à un passé spécifique ou à une culture unique, qui n’a pas de marque), un véritable milieu innovateur, créatif, attractif pour les populations et les entreprises, fournissant de bonnes solutions alternatives à celles du grand Paris.

Si l’on veut autre chose qu’une simple concurrence territoriale entre Bretagne et Pays de Loire, entre Bretagne et Normandie, si l’on ne veut pas de dominance au nord-ouest de l’Aquitaine-Poitou-Charentes-Limousin…et si l’on veut éviter les doublons sources de gaspillages ; si l’on pose que trop de concurrence entre des régions de l’Ouest serait nuisible, alors il faut développer le projet d’une grande Région Ouest-Bretagne.

Bien entendu, nous savons que les transitions sont toujours la pierre d’achoppement des réformes ! Mais avec de  la pédagogie, la capitalisation des expérimentations réussies (les 21 « pays bretons» comme territoire de proximité par exemple), avec des délibérations successives par exemple sur les fusions de départements (Ille et Vilaine et Mayenne), avec les bonnes réunions d’acteurs, avec la contribution de tous les médias et l’esprit constructif et créatif (non rentier) de tous les élus novateurs, avec éventuellement des majorités de cohabitation, avec une bonne loi financière, le temps de transition vers une grande région Ouest-Bretagne ne devrait désormais pas être trop long.

 

Maurice Baslé, Chaire Connaissance et action territoriale. Université de Bretagne-Sud. CREM-CNRS-Université Rennes 1

Maurice Baslé a succédé à l’Université de Rennes au professeur Henri Krier qui a défendu en 1956-1957 le premier programme d’action régionale pour la Bretagne prévu au décret du 30 juin 1955 en vue de stimuler le développement économique des régions à faible revenu. Voir Bulletin de conjoncture régionale. Numéro spécial « le Plan breton ». CREFE. Janvier-mars 1957. Depuis, il a été rédacteur en chef des Cahiers économiques de Bretagne, 1989-2004 et a en particulier présidé l’instance scientifique (DATAR et ARF) du FEDER et est membre de l’instance scientifique du fonds social en France.

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