La réforme territoriale en débat

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02 février 2018 ~ 0 Commentaire

Yves Guermond | Vers d’autres espaces politiques

Yves Guermond, Professeur émérite de géographie de l’Université de Rouen

La crise catalane a suscité l’émotion en 2017, et une réaction très critique des media et des milieux officiels, car les responsables de tous les Etats-Nations qui composent l’Europe y ont vu une menace pour leur propre identité territoriale. L’affaire a semblé incongrue car elle a surpris par sa soudaineté et son caractère un peu irréaliste, qu’on avait peine à prendre pour une affaire sérieuse. Elle a pourtant mobilisé des masses dans les rues de Barcelone, et d’autres mouvements de ce type, plus atténués, sont apparus ailleurs en Europe. On peut voir là un phénomène de mode, amplifié par les média et les réseaux sociaux, mais on peut pressentir aussi une crise des Etats actuellement constitués. C’est une crise tout de même assez complexe, car, en contrepoint, on assite en même temps à un raidissement nationaliste dans le cadre des frontières étatiques actuellement établies, notamment dans l’est européen, en opposition aux projets de fédéralisme, et en fonction des craintes provoquées par les mouvements migratoires. Cette agitation un peu désordonnée conduit à s’interroger sur les évolutions contradictoires que les espaces politiques sont susceptibles de connaître dans une perspective historique. On connaît les mots d’Ernest Renan : « les nations ne sont pas quelque chose d’éternel. Elles ont commencé, elles finiront ».

La double crise des Etats-Nations européens  

Le concept d’Etat-Nation, tel qu’il s’est développé en Europe, est fondé sur l’idée d’une coïncidence nécessaire entre les limites territoriales, matérialisées concrètement, et un sentiment « d’identité culturelle », plus flou, attribué à toute la population, pour en faire une « nation ». John Dunn (1994) estime, d’un œil critique, « qu’il n’est pas surprenant que ce mélange instable se soit révélé impropre à une pensée analytique claire, mais sa faiblesse analytique n’a pas été un obstacle à sa force idéologique et pratique ». Le concept paraît toutefois pouvoir être remis en cause et transformé.

La crise de l’Etat-Nation, sous la pression des mouvements nationalistes régionaux, provient le plus souvent de revendications linguistiques, comme en Catalogne ou en Flandre, mais parfois simplement de motifs économiques (la contestation de la péréquation avec des régions plus pauvres), comme en Lombardie-Vénétie. L’argument dominant reste le rappel d’époques où ces régions étaient indépendantes du pouvoir central actuel (l’Ecosse). L’argument vaudrait évidemment pour toutes les régions, puisqu’elles ont toutes été, à une époque donnée, indépendantes des pouvoirs actuels, mais ce souvenir historique est plus ou moins ravivé par les problèmes du temps présent.

Le système d’Etats-Nations européen s’est progressivement constitué pour répondre à une nécessité politique. Après la dislocation de l’empire de Charlemagne une concurrence belliqueuse s’est développée entre toutes les régions européennes, et une relative (et toujours provisoire) stabilité n’est apparue possible qu’avec le système westphalien (en référence à la paix de Munster en 1648). Ce système s’est renforcé par agrégations successives autour de noyaux centraux, avec le souci récurrent d’intégrer le sentiment national dans les limites administratives des Etats. Ce sentiment a été renforcé par l’enseignement, l’art, le débat politique, aboutissant à un « roman national ». Il peut sembler, après quelques siècles, bien établi et parfaitement admis, comme s’il avait toujours existé. Conviendra-t-il encore aux 22ème et 23ème siècles ?

Il faut dire, comme le note Éric Hobsbawm (1992) que les revendications d’indépendance territoriale par rapport à ces Etats-Nations ne proviennent habituellement pas des milieux populaires, mais plutôt du monde intellectuel et artistique, parmi les jeunes, et aussi de professions libérales plus âgées. Ce mouvement consiste à mettre en avant la redécouverte (ou la création) d’une « culture » (langue, coutumes, souvenirs historiques) justifiant l’idée d’une « nation ». Pour Alain Dieckhoff (2000) « le travail de fondation des entrepreneurs culturels, qui construisent une   culture nationale en mettant en système des éléments épars, est la condition liminaire et sine qua non pour engager la mobilisation nationale ». Ces mouvements d’opinion sont souvent le fait de régions assez riches, où la critique des subventions aux régions plus pauvres trouve un certain écho, ce qui renforce l’idée d’une spécificité culturelle. L’opinion publique demeure assez réservée, mais, pour les élites régionales la revendication d’autonomie est surtout un moyen de pression pour gagner des avantages économiques et politiques auprès du pouvoir national existant plutôt qu’un véritable objectif d’indépendance monétaire ou militaire.

La crise de l’Etat-Nation a aussi cependant d’autres origines, sans doute plus préoccupantes, qui sont liées à l’évolution de la mondialisation capitaliste. « Les Etats européens doivent gérer les conséquences sociales de décisions économiques sur lesquels ils ont de moins en moins de prise » écrit Anne-Marie Thiesse (2000), « des droits acquis au travers de luttes et de compromis dans le cadre des Etats-Nations s’avèrent caducs : à quoi sert-il de faire grève contre une entreprise qui redéploye sa production au gré de la conjoncture ? ». C’est une situation qui est particulièrement ressentie par les classes populaires, confrontées aux risques de chômage et de limitation des prestations sociales générés par l’immigration en provenance d’Afrique et du Moyen-Orient. L’accroissement continu des échanges, le développement de l’information et des voyages ne conduisent pas à l’effacement des barrières communautaires, contrairement à ce qu’on pourrait penser.  Alain Dieckhoff (ouvrage cité) montre encore que la modernité, si elle efface certaines limites, en crée de nouvelles : « elle ne fait pas que contracter la géographie, elle dévalorise le rôle de l’Etat, qui voit entamer sa prétention au contrôle monopolistique du territoire national ». Pour cet auteur on peut considérer que, d’une certaine façon, la mondialisation renforce l’importance des territoires de proximité : « les opérateurs économiques ont de moins en moins de stratégies d’investissement ciblées sur les Etats-Nations, ils leur préfèrent les Etats-régions », qui ont une capacité de négociation plus réduite. Avec un marché intérieur étroit, les régions n’ont pas en effet d’autres choix que celui d’une économie ouverte, pleinement intégrée dans les échanges mondiaux, en dénonçant la bureaucratie étatique, supposée pléthorique, inefficace et parasitaire. C’est là que la crise de l’Etat-Nation risque d’avoir les plus graves conséquences.

Vers le dépassement de l’Etat-Nation

« Le système politique du monde moderne est appelé à des transformations profondes » écrivaient déjà les géographes Jean Brunhes et Camille Vallaux en 1921, « à l’intérieur, les vieux Etats centralisés nous paraissent correspondre, par leur organisation, à un état de civilisation périmé ; ils devront donc changer leurs cadres et leur figure géographique dans le sens de la division régionale du travail. A l’extérieur, une sorte de coopération par groupes d’Etats deviendra nécessaire, soit pour équilibrer à l’intérieur des groupes les conditions de vie, soir pour résister aux pressions et aux tentatives violentes des autres groupes ».

Aux anciens communautarismes locaux s’ajouteront les communautarismes créés par les populations nouvellement immigrées dont les particularismes culturels ou religieux se maintiendront nécessairement.  Alain Dieckhoff (ouvr. cité) y voit une nécessité d’inventer une voie alternative à celle de l’Etat-Nation. Si l’on prend simplement l’exemple de la Suisse, on voit qu’une même communauté politique peut inclure une pluralité d’espaces d’appartenance nationale. L’intégration politique n’exige pas de récuser les identités culturelles de base, mais elle peut au contraire prospérer sur leur reconnaissance explicite. Le système n’a évidemment pas fonctionné dans l’empire austro-hongrois, mais il a fonctionné en Suisse, grâce à la démocratie…

Cette manière de concevoir l’Etat peut s’appliquer aux Etats actuellement délimités, et elle peut s’élargir aux groupements d’Etats. A l’âge global, écrit Ulrich Beck ( 2003) « les Etats se retrouvent pris dans un piège de la nationalité », car ils développent entre eux, comme on le voit notamment en Europe, des stratégies de concurrence pour capter les investissements. « Si l’on parvient à développer des conceptions nouvelles, » poursuit-il, « à s’engager dans des voies nouvelles de déspatialisation de l’Etat et de la politique, on peut trouver des réponses politiques à la nouvelle géographie de l’économie globale ». Cette « déspatialisaton de l’Etat » s’exprime dans l’apparition d’organismes transnationaux de coopération, des sortes d’espaces de « souveraineté coopérative », qui peuvent être en mesure d’affronter les problèmes mondiaux à la même échelle que les grands groupes industriels. Maîtriser la concurrence en s’associant, écrit encore Ulrich Beck, suppose que ces Etats « s’imposent à eux-mêmes des contraintes pour conforter leur position face à l’économie mondiale ». Certes ces Etats « cosmopolitiques » vont devoir trouver leur place dans un imaginaire populaire, mais toute communauté politique, à quelque niveau que ce soit, est « imaginaire » comme l’écrit Benedict Anderson (1996) : « les membres de la plus petite des nations ne connaîtront jamais la plupart de leurs concitoyens… Les communautés se distinguent, non par leur fausseté ou leur authenticité, mais par le style dans lequel elles sont imaginées ».

Revenons à Jean Brunhes (ouvr. cité) : « Demain», écrit-il, « il n’y aura plus d’isolement, splendide ou non, pour n’importe quel Etat, si puissant ou si faible qu’il soit. La terre, devenue trop petite, ne permettra plus à personne de faire bande à part. Il y aura dans les rapports entre les Etats une sorte de contrainte obligatoire impérieuse, soit dans le sens du rapprochement, soit dans le sens de l’hostilité, qui n’a pas existé jusqu’ici… Les rapports individuels entre les Etats, soit pour la paix, soit pour la guerre, cesseront presque d’exister. Les Etats ne connaîtront plus que les rapports par groupes. En d’autres termes, les relations d’ordre purement politique cesseront d’exister ; elles se feront à l’avenir en liaison étroite avec les relations d’ordre économique… Aux alliances restreintes, qui n’avaient en vue que le calcul et l’équilibre des forces, se substitueront les Fédérations étendues, fondées d’une part sur l’accumulation des forces, de l’autre sur l’équilibre, la répartition et la satisfaction complète des besoins… On verra ce qui ne s’était pas vu depuis les temps lointains de Rome : on verra combien les frontières entre des groupes de civilisation différents creusent des fossés plus profonds que les frontières politiques, militaires et économiques que nous avons connues entre Etats. Ces barrières se renforceront encore de toute la puissance de l’outillage moderne… Par contre, dans l’intérieur des grandes Fédérations, les frontières de tension, qui existent ou peuvent exister à l‘heure actuelle entre les Etats associés de demain, deviendront des frontières mortes. Lorsque nulle compétition de rivalité territoriale ou économique ne s’y fera plus sentir, elles tomberont dans la situation de simples limites administratives destinées à sauvegarder la part d’autonomie intellectuelle, économique, politique et morale qu’il paraîtra juste et convenable de laisser à chacun des peuples associés. Il y aura à peine une légère différence de degré entre elles et les divisions régionales ou fédérales des Etats nouveaux. En tout cas, comme aucun motif de tension n’y existera plus, c’est toute l’ancienne organisation de la frontière qui tombera ». La communauté mondiale est encore loin de pouvoir se former, mais l’idée que des communautés puissent d’abord se constituer par groupes d’Etats, autour de valeurs culturelles unificatrices, est en voie de réalisation. Jean Brunhes est peut-être trop optimiste sur l’absence de rivalités à l’intérieur des groupes, mais on retrouve l’idée d’une distinction affirmée entre l’Etat fédéral possible (l’Europe par exemple, ou le Moyen-Orient, ou l’Amérique latine), comme structure d’intégration politique et les ensembles régionaux en son sein, préservant l’autonomie intellectuelle et morale qui caractérise la nation. L’autonomie régionale permettrait alors de concilier le nationalisme et la constitution d’ensembles politiques supranationaux, une situation que la crispation actuelle sur les Etats-Nations ne permet pas.

 

Références

 

Benedict ANDERSON (1996). L’imaginaire national. Paris. La Découverte

Ulrich BECK (2003). Pouvoir et contre-pouvoir à l’heure de la mondialisation. Paris. Flammarion

Jean BRUNHES, Camile VALLAUX (1921). La Géographie de l’Histoire. Paris. Félix Alcan

Alain DIECKHOFF (2000). La nation dans tous ses Etats. Paris. Flammarion

John DUNN (1994). Crisis of the Nation State? Political Studies. XLII

Armand FREMONT, Yves GUERMOND (2016). La région, de l’identité à la citoyenneté. Paris. Hermann

Yves GUERMOND (2017). Géographie et citoyenneté. Saarbrücken. Ed. Universitaires Européennes

Eric HOBSBAWM (1992).  Nations et Nationalismes depuis 1780. Paris. Gallimard

Ernest RENAN (1882). Qu’est-ce qu’une nation ? www.bmlisieux.com/archives/nation04.htm

Anne-Marie THIESSE (2001). La création des identités nationales. Paris. Le Seuil

 

02 février 2018 ~ 0 Commentaire

Antoine Bailly | De nouvelles identités régionales

Antoine Bailly, Professeur émérite à l’université de Genève

Globalisation fut le maître mot, suite à la mondialisation des années 1980. Avec la crise économique du début du XXIe siècle les identités régionales renaissent, poussant à la fragmentation des Etats-Nations. Nos relations avec lemonde évoluent : le local devait s’adapter au global et aux décisions nationales et supranationales. Maintenant, le local n’accepte plus les décisions « par le haut », et les populations le font savoir souvent par des manifestations ou des votes. La globalisation nous fait découvrir nos originalités, nos identités locales, nos formes de citoyenneté régionales… nous ne sommes pas seulement citoyens du monde, d’un pays, mais aussi d’une région ! Le renouveau de ces mouvements coïncide avec l’établissement d’un système-monde homogène, en s’opposant à lui.

Et les recompositions commencent soit par des mouvements autonomistes, soit par des guerres. On l’a vu pour l’ex-Yougoslavie, pour les Etats Baltes, on le voit pour la Catalogne face à l’Espagne et au pouvoir de Madrid qui veut même emprisonner les autorités politiques locales qui n’ont fait qu’un referendum ! On le voit aussi en Grande Bretagne, secouée par le vote sur le Brexit, dont les Ecossais ne veulent pas… On le voit en Ukraine, dans un pays neuf aux cultures divergentes, malgré le Traité de Minsk… Depuis 1990, plus de 15’000 km de frontières ont été créées en Europe et ce n’est pas fini (Gay, 2016). On est loin du monde unifié de Montesquieu ou Huxley !

 

De nouvelles identités régionales - Antoine BAILLY

Fig. 1: L’Europe en 1990 : un continent plus divisé

Les régions tendent maintenant à avoir des politiques extérieures en dehors de l’Etat-Nation. Ainsi trouve-t-on à Bruxelles nombre de délégations régionales, destinées à promouvoir l’économie et la culture locale, et à faire connaître leurs revendications. Ces régions développent de véritables politiques pour attirer les entreprises et le tourisme et valorisent leur qualité de vie. Ces politiques d’attractivité, bien connues pour les rivalités entre villes, s’élargissent aux régions souvent touchées par la crise. Comment attirer des capitaux en proposant des avantages comparatifs, quitte à jongler avec les taux d’imposition ? La guerre entre régions a commencé dès les années 1980…

Les économistes spatiaux, en développant le concept de milieu, dans les années 1980, expliquent comment une association entre autorités locales, entrepreneurs, et milieux éducatifs, peut favoriser l’attractivité locale et l’innovation. La théorie des milieux, fondée sur le concept de savoir-faire territorial, est utilisée pour montrer le potentiel de la région dans un contexte de globalisation. Au lieu d’attendre les décisions des firmes ou des politiques de décentralisation nationales, les régions créent un environnement économique et social pour trouver des niches dans un marché mondialisé. Et cela a réussi dans le Choletais, la Troisième Italie, l’Arc Jurassien… Les économistes français parlent d’approche « micro-globale » : « micro » en tenant compte des savoir-faire régionaux, du tissu d’entreprises de taille moyenne et des innovations locales, vers un marché global pour montrer l’intégration au marché mondialisé. Toutes les régions, même celles touchées par la crise, ont un potentiel économique fondé sur le réseau d’entreprises, les centres de formation, le savoir-faire et les ressources locales. Sauf si la population jeune a émigré faute d’emplois locaux.

La concurrence est rude avec les régions nodales, souvent organisées autour de métropoles, qui concentrent ministères et sièges sociaux… favorisées par les gouvernants des Etats-Nations. Mais sans « politique par le bas », bien des régions vont se dépeupler, perdre leur population, leurs infrastructures, et se désertifier. On le voit dans bien des pays qui ont oublié les « périphéries », leurs services, leurs infrastructures.

L’oubli des villages

Les élections françaises récentes révèlent un fort mécontentement des villages ruraux, votant souvent à plus de 50% pour les candidats de la droite populiste. Faut-il s’en étonner ?

De longue date j’ai milité pour un aménagement du territoire plus égalitaire, n’oubliant pas les villes petites et moyennes et les villages ruraux. Avec de bien faibles résultats, si ce n’est la politique des villes moyennes dans les années 1970 et 1980.

Depuis, que se passe-t-il ? Fermeture des services publics, postes, hôpitaux, classes… dans les petites villes, qui s’ajoutent à la fermeture des commerces. Les villageois doivent alors parcourir de longs trajets pour accéder à ces services, à une époque où les transports en commun disparaissent également, sauf pour le ramassage scolaire. Les conséquences ne sont pas bénignes : augmentation de la mortalité, par exemple pour les cancers colo-rectaux, suite à une prévention faible ou un diagnostic tardif, car les hôpitaux sont éloignés ; dépenses pour frais de déplacement supérieurs à celles de citadins souvent plus aisés ; problèmes de scolarisation et difficultés financières et familiales pour poursuivre les études loin du village… On pourrait citer bien d’autres exemples illustrant la « négligence » des campagnes.

On peut parler d’isolement des villages, qui n’ont même plus de poste de police et qui ne voient que des patrouilles passer en voiture ! Comment s’étonner encore de l’insécurité ressentie par les personnes âgées, population majoritaire dans ces villages sans emploi, sauf agricoles ? Les études de géographie des représentations montrent clairement ces sentiments, même si les statistiques ne révèlent pas plus de criminalité dans ces villages que dans les villes. Nous vivons dans un monde où les représentations guident les comportements.

Qu’il est loin le mythe du village rural idéal, lieu de vie d’une population enracinée ! Les villageois sont les oubliés de l’aménagement du territoire en France, et ils le font savoir par leur vote.

Sur tous les continents, des mouvements régionaux émergent alors, posant de nouvelles questions aux Etats-Nations, par le vote des populations contestant les autorités nationales ou les directives économiques et sociales nationales (Bailly, Scariati, 1999). Ainsi peut-on comprendre le vote sur le Brexit, des régions industrielles oubliées ou des régions rurales appauvries… ou le vote pour Trump de toute la partie centrale des Etats-Unis, rurale et anciennement industrielle (Bailly, 2017). Les récents régionalismes en Europe trouvent leur origine dans cette prise de conscience des relations dissymétriques avec les métropoles et de l’abandon de pans entiers du territoire. Les questions d’identité, de gouvernance, d’autonomie sont alors posées et si les Etats-Nations ne répondent pas, les crises ne font qu’empirer.

 

Et pour l’avenir ?

L’étude des migrations, d’abord pour l’emploi dans les villes et les métropoles, puis des mouvements de retours vers les petites villes et les villages, permet de saisir l’attraction ou le rejet (push and pull) des régions. Les raisons de ces migrations sont liées aux avantages économiques, aux aires d’emploi… qui poussent les plus jeunes à partir vers les métropoles (Scott, 2008). Mais les retours montrent la recherche de liens familiaux, d’identité, de ruralité, souvent à l’âge de la retraite, ou lors des crises économiques et sociales, dans des habitats plus calmes et moins chers. Et certaines familles anticipent le mouvement pour trouver une vie sociale riche, quitte à gagner moins.

 

Le Brexit

A chacun son point de vue : la fin de l’Union Européenne, le retour au Commonwealth, la dissolution du Royaume Uni… Pour moi, c’est un renouveau géographique, qui redonne à l’Ecosse la possibilité d’une indépendance, et à l’Irlande, un potentiel pour une union entre deux unités séparées par l’histoire et les guerres de religion.

Déjà en sport, on constate que les équipes du Pays de Galles, de l’Ecosse, de l’Ulster, de l’Irlande se dissocient de celles de l’Angleterre. Est-ce un signe ? Le cas écossais est le plus clair, car le pays dispose d’une grande marge d’indépendance, avec son partenariat, sa livre écossaise, sa religion, son histoire… Pourquoi ne pas laisser la liberté à un pays qui dispose de tous les éléments pour en faire une nouvelle nation européenne ? Certains diront un mauvais exemple, car la Catalogne, dans le même cas, pourrait quitter le giron espagnol.

Notre attachement aux spécificités régionales et à la démocratie « par le bas » nous pousse à valoriser ces nouvelles identités. L’Europe est en recomposition géographique et démocratique. Après avoir négligé les périphéries, écrasé les régions, les élites des Etats Nations se sentent menacées par un double mouvement qui se lit clairement sur les cartes du Brexit : la recherche d’une autonomie pour l’Ecosse et l’Ulster, le refus du pouvoir londonien par les périphéries industrielles, les laissés pour compte de la mondialisation. Il ne s’agit pas seulement de nationalisme ou de populisme, mais d’un double mouvement qui pousse à plus de démocratie et à la prise en compte des périphéries oubliées par les grandes métropoles et les élites politiques.

Le Brexit nous permet de poser de bonnes questions, celle d’une Union Européenne plus démocratique, capable d’accepter des recompositions géographiques.

 

L’Etat-Nation centralisé est impuissant face à ces mouvements. Seul un Etat Fédéral, avec de vrais pouvoirs régionaux, peut « par le bas » favoriser la politique des milieux, le renouveau régional, et réduire ces migrations vers les métropoles.

 

ET POUR L’AVENIR ?

Droit des peuples régionaux à disposer d’eux-mêmes

- Comment définir la base territoriale régionale ?Histoire, culture, langue, religion, économie…

- Privilégier les politiques par le bas

- Privilégier les fédérations ou confédérations

- Par une Europe des régions.

 

 

 

De nouvelles identités régionales - Antoine BAILLY

 

Fig. 2: Disparités régionales en Europe

 

Bibliographie

Bailly A., 2017, Le Géographe, Paris, Economica-Anthropos.

Bailly A., Gibson L.J., 2004, Applied geography, a world perspective, Dordrecht, Kluwer Academic Publ.

Bailly A., Scariati R., 1999, Voyage en géographie, Paris, Economica-Anthropos.

Claval P., 2006, Géographie régionale, de la région au territoire, Paris, A. Colin.

Gay J.-C., 2016, L’homme et ses limites, Paris, Economica-Anthropos.

Scott A.J. (ed.), 2008, Global city-regions, Oxford, Oxford Univ. Press.

 

 

 


 

[1] Article publié en partie dans les Actes du Colloque Géographique International « Dimitrie Cantemir », Iasi (Roumanie), 13-15 octobre 2017.

28 décembre 2015 ~ 2 Commentaires

SORTIE DE L’OUVRAGE « BIG BANG TERRITORIAL »

André Torre et Sébastien Bourdin sont heureux de vous annoncer la sortie de l’ouvrage Big Bang Territorial, la réforme des régions en débat.

Ils tiennent à remercier les contributeurs et également les lecteurs !

Téléchargez l’introduction du livre ici : https://www.researchgate.net/publication/286732395_Big_Bang_Territorial_La_reforme_des_Regions_en_debat

L’ebook Big Bang Territorial est disponible en ligne aux adresses suivantes :

- sur l’ebookstore Armand Colin : http://numerique.armand-colin.com/638688/Big-Bang-Territorial.ebook

- sur Amazon : http://www.amazon.fr/Big-Bang-Territorial-r%C3%A9forme-r%C3%A9gions-ebook/dp/B0193818XW/ref=sr_1_2?ie=UTF8&qid=1449582482&sr=8-2&keywords=big+bang+territorial

- sur Kobo : https://store.kobobooks.com/fr-fr/ebook/big-bang-territorial

- sur Numilog : http://www.numilog.com/638688/Big-Bang-Territorial.ebook

Autonomie des régions, économies budgétaires, renouvellement de l’organisation territoriale, décentralisation, recompositions régionales, amélioration de la proximité avec les habitants… La réforme territoriale propose une réorganisation des territoires s’appuyant sur une réduction et un remaniement du périmètre des régions ainsi que des transferts de compétences, prélude à des changements encore plus importants en matière d’affaiblissement de la place des départements. Loin de faire l’unanimité, elle soulève de nombreuses questions, sur la façon dont elle a été pensée et menée comme sur les objectifs attendus.
Quelle légitimité des nouveaux périmètres régionaux ? Quels rôles et quelles fonctions des nouvelles Régions ? Comment mieux articuler les différentes couches du millefeuille territorial ? Comment (re)penser les projets de territoires de demain ? Quelles réformes dans les autres pays ? Durant plus d’un an, des chercheurs, spécialistes en Géographie, Aménagement du territoire, Economie Régionale, Marketing territorial…. ainsi que quelques acteurs de terrain, se sont penchés sur la réforme et ses évolutions. Au moment où se profilent les élections régionales de Décembre 2015, qui marqueront le passage à la nouvelle organisation territoriale de la France, nous vous invitons à prendre connaissance de leurs apports, afin d’éclairer le débat démocratique et pour mieux comprendre les enjeux, les attentes et les risques des élections à venir.

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31 octobre 2015 ~ 1 Commentaire

Jean Renard | Quelle(s) métropole(s) pour l’Ouest ?

Nantes Rennes : concurrentes ou complémentaires ?

La véritable question quant à  la reconnaissance de Nantes comme la grande et seule métropole de l’Ouest  est la présence à proximité de Rennes qui entend jouer aussi son rôle et veut se faire reconnaître en tant que métropole.  Nous ne sommes pas dans la situation de Toulouse ou de Bordeaux qui n’ont pas de rivales susceptibles de leur faire de l’ombre  et de leur disputer la suprématie. Du fait de l’histoire et des fonctions attribuées à Rennes s’est instaurée une réelle concurrence entre les deux villes. Certes la hiérarchie urbaine en nombre d’habitants et l’examen des fonctions exercées par les deux villes  sont en faveur de Nantes, mais les dynamiques démographiques sont voisines et Rennes conserve l’avantage dans le domaine universitaire. La preuve en est dans la mise en place de la nouvelle université de nature fédéraliste qui doit regrouper l’ensemble des sites d’enseignement supérieur et de la recherche des deux régions, elle aura son siège à Rennes.

Longtemps les deux villes se sont tournées le dos. Lors des rares rencontres entre élus ceux ci  se réunissaient volontiers à mi-chemin des deux villes, à Derval ou à Bain-de-Bretagne, et ce encore dans les années 1970 ! Désormais on se regarde, on s’évalue, on se  mesure, mais on collabore peu.

Capture1Tableau comparatif des populations et des dynamiques démographiques récentes des deux agglomérations de Nantes et Rennes

 

Capture2Quelques indicateurs des dynamiques respectives de Nantes et Rennes

Ceci étant nombre de statistiques permettant de définir les fonctions métropolitaines sont délicates à comparer du fait de l’usage de territoires d’analyse différents par les services techniques des villes. Ainsi selon que l’on compare les communautés urbaines, les aires urbaines ou les zones d’emploi, les données  obtenues peuvent conduire à des classements différents entre les métropoles. Ainsi la zone d’emploi de Rennes est largement plus grande que son aire urbaine, ce qui n’est pas le cas à Nantes du fait de la présence de la zone d’emploi de Saint-Nazaire.

Concurrentes ou complémentaires les deux agglomérations de Nantes et de Rennes ont une dynamique positive voisine, et l’une n’écrase pas l’autre, chacune ayant ses domaines de prédilection, même si Nantes dispose, surtout avec l’estuaire et Saint-Nazaire, d’un poids démographique et d’un tissu industriel nettement plus importants, tandis que Rennes conserve un rôle universitaire prééminent.

Les trois scénarios quant à la place de Nantes dans l’Ouest.

Trois solutions s’offraient aux élus quant à la réorganisation des territoires puisque les populations ne sont pas consultées pour donner leurs avis. Rappelons que nos législateurs ont refusé toute modification des périmètres des régions existantes et interdit le transfert d’un département d’une région à une autre. Ce refus ne permettait pas d’exaucer le vœu des partisans du rattachement de la Loire-Atlantique à la province historique bretonne, ou de ceux du retour de la Vendée dans son Poitou d’origine. Aussi ne reste que trois solutions, chacune peut être définie par un mot : immobilisme,  raison, utopie.

-          Immobilisme, on joue petit bras et on reproduit le découpage d’hier entre régions, départements et communautés de commune. Dans l’Ouest rien ne change et rien ne bouge.  C’est la solution qui a été choisie. Elle évite la question d’une nouvelle  capitale unique. Elle évacue la réalité de la hiérarchie urbaine. Elle justifie le maintien de Rennes comme capitale régionale et la promeut comme métropole. Ce qu’elle n’était pas jadis dans le choix des métropoles d’équilibre des années 1960, et naguère dans le classement des villes européennes du Gip Reclus de 1990. Ce choix ne fait qu’exacerber les concurrences entre les deux villes en dépit d’une volonté affichée de collaboration et de complémentarité. La réalisation prochaine de la LGV Paris Rennes, et les retards ou le rejet de la réalisation de l’aéroport de Notre-Dame-des-landes ne font qu’ajouter aux problèmes des relations entre les deux villes. Le seul changement, on donne à Brest le statut de métropole, en tenant simplement compte de la population de son aire urbaine. Pourquoi Brest à l’ouest et pas Toulon dans le sud ?

-          La raison, soutenue par un grand nombre d’élus des pays de la Loire et un certain nombre de bretons, aurait été d’accepter l’idée d’une fusion des régions, à deux ou à trois, et en profiter pour redéfinir les rôles des départements, pouvant aller jusqu’à leur pure et simple disparition, et accompagner ce « big bang » de la promotion des pays, tels qu’ils ont été reconnus depuis longtemps en Bretagne (des le années 1950 par le CELIB) plutôt que des communautés de communes souvent trop étriquées, et aux périmètres purement administratifs, pour résister à l’effet de métropolisation. En Pays de la Loire les pays ont également une réelle consistance historique et une identité reconnue. Une association entre les pays et la région aurait permis une simplification des strates administratives, et elle induisait sans doute à terme la disparition des départements. La hiérarchie urbaine de l’Ouest de type christallérien jouait en faveur de ce type d’organisation. Elle a été illustrée dans la thèse de Valérie Jousseaume ( L’ombre d’une métropole, PUR, 1998).

-          L’utopie aurait consisté à faire de la métropole nantaise le pivot des territoires de l’Ouest en redéfinissant son rôle de porte océane, de lui retrouver son double visage, à la fois bretonne et ligérienne, ce au service d’un Grand Ouest dont elle serait, non pas la capitale, mais à l’instar de Brême ou de Hambourg une ville de type hanséatique, entourée par une vaste région armoricaine dont chaque sous-ensemble aurait sa propre capitale relais (Rennes, Angers et Poitiers). C’est l’idée exposée et défendue par le géographe Alain Chauvet, reprenant peu ou prou les analyses d’André Siegfried et de Julien Gracq. Elle fait de Nantes le pivot, la charnière, l’axe, rayonnant sur l’ensemble de l’Ouest, à la fois bretonne et ligérienne.

Une telle configuration a ses partisans et sa logique. Elle était défendue dans les années 1970 par Paul Delouvrier avec la création de l’association Ouest-Atlantique. Elle permet d’afficher Nantes face à sa rivale qu’est Bordeaux, cette dernière étant désormais à la tête d’un très vaste territoire dont aucune autre ville ne lui dispute la primauté. Elle répond à la hiérarchie urbaine héritée et se justifie par les nouvelles fonctions, statut et nature de Nantes. Elle fait de Nantes la seule métropole incontestée de l’Ouest. Encore faudrait-il que les grands élus de l’Ouest en prennent conscience. Nous en sommes loin à lire leurs déclarations !

Conclusion

Nantes a changé de nature, de statut, d’image. Il faut en prendre acte et lui donner un rôle nouveau dans l’articulation des territoires de l’ouest de la France. Sa quête métropolitaine est en cours d’achèvement. Seules les dimensions à l’international et universitaire sont encore insuffisantes. Il faut porter les efforts sur ces deux fonctions. Il n’en reste pas moins que son éternelle rivale historique qu’est Rennes constitue un obstacle et problème à sa pleine reconnaissance. Les représentations liées à l’histoire pèsent encore. Il n’empêche, désormais la métropole nantaise, avec ses trois territoires emboîtés que sont la communauté urbaine, l’estuaire industriel et la façade maritime, balnéaire et de retraite, forme un tout et un ensemble de près d’un million d’habitants. En outre elle rayonne désormais sur les bocages vendéens et les Mauges dont le tissu industriel est désormais associé aux grands donneurs d’ordre que sont Airbus et les chantiers navals. L’ancien système productif localisé du choletais reposant sur la chaussure et la confection, isolé et tournant le dos à l’estuaire n’est plus.

Il faut prendre en compte ces nouvelles dimensions territoriales et économiques. A tout le moins donner à cet ensemble une gouvernance commune seule à même de justifier le statut de métropole. Ce qui pose, chemin faisant, l’avenir du département de Loire-Atlantique dont les limites géographiques tendent à se fondre dans une aire urbaine nantaise en expansion continue et qui déborde même au sud sur les départements voisins.

Reste à savoir si les élus sont prêts à reconnaître ce que les populations ont déjà acté dans leur espace de vie du quotidien.

 

Jean Renard, Professeur émérite des Universités, UMR ESO

9782753505858FS

28 octobre 2015 ~ 0 Commentaire

Gwénaël Doré | Relèvement du seuil de population des intercommunalités et nécessité d’instances de coordination des projets inter-communautaires

Le seuil de 15 000 habitants pour les intercommunalités

Selon la loi NOTRe (Nouvelle Organisation Territoriale de la République) du 7 août 2015 (article 33), les intercommunalités devront désormais compter un minimum de 15 000 habitants, sauf des exceptions essentiellement liées à la densité de population :

-          EPCI (Etablissement Public de Coopération Intercommunale) à la densité démographique inférieure à 50% de la densité nationale au sein des départements ayant une densité démographique inférieure à la densité nationale,

-          EPCI à la densité démographique inférieure à 30 % de la densité nationale,

-          EPCI incluant  » une majorité de communes situées en zone de montagne « .

Par ailleurs, une dérogation est prévue en faveur des EPCI de plus de 12 000 habitants, issus d’une fusion intervenue entre le 1er janvier 2012 et le 7 août 2015, afin de laisser un temps de repos aux élus dans leur apprentissage de la coopération. Dans tous les cas, aucun EPCI ne pourra comprendre moins de 5 000 habitants, seuil déjà prescrit par la loi RCT (Réforme des Collectivités Territoriales) de décembre 2010.

Selon une simulation réalisée par le Cabinet EDATER[1], seulement environ un tiers (36,5%) des EPCI métropolitains ne seraient pas conformes aux critères imposés par la loi NOTRe et devraint faire évoluer leur périmètre dans le cadre des nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) qui devront être arrêtés avant le 31 mars 2016.

Le nombre de dérogations prévues va faire échapper de nombreux territoires à ce seuil de 15 000 habitants, même si des propositions de Schémas Départementaux de Coopération Intercommunale (SDCI) formulées actuellement par des Préfets[2] prévoient un seuil plus important que 15 000 habitants et tendraient vers la constitution d’intercommunalités XXL  (mais on verra ce qu’il en adviendra lors du vote de ces schémas par les élus réunis au sein des Commissions Départementales de Coopération Intercommunale).

Prendre en compte les questions de gouvernance

Au-delà du nombre d’habitants, il faudrait prendre en considération à notre avis le nombre de communes regroupées pour tenir compte des problèmes de gouvernance liées à un trop grand nombre de communes, à des assemblées communautaires pléthoriques, à une superficie trop importante et à un éloignement des communes et des citoyens. A titre d’exemple, l’ancien ministre J.-P. Chevènement, père de la loi de 1999 sur l’intercommunalité, estime qu’ » une  » interco « , pour fonctionner démocratiquement, ne doit pas comporter plus de trente communes « [3], et C.-E. Lemaignen, président de l’AdCF (Assemblée des Communautés de France), affirme que «  Au-delà d’une cinquantaine de communes, je crains que ne se dégradent la gouvernance de l’intercommunalité, la qualité indispensable des relations humaines entre les élus et l’ancrage dans les réalités municipales  »[4]

Atouts et risques de fusion/absorption dans de grands périmètres « XXL »

Atouts

Risques

Poids Taille, superficie
Capacité financière et fiscale Gouvernance (nombre d’élus communautaires, assemblée communautaire pléthorique, représentation des communes)
Économies d’échelle Possibles lourdeurs de gestion et d’administration
Rationalisation et plus grande qualité des services Problème éventuel de proximité

 

Intérêt d’instances de pilotage stratégique à une échelle large

Cela rend donc par ailleurs toujours nécessaire l’existence d’instances de pilotage de projets stratégiques à une échelle intercommunautaire, tels que les Pays et les Pôles d’Equilibre Territoriaux et Ruraux (PETR) créés par la loi MAPTAM (Modernisation de l’Action Publique Territoriale et d’Affirmation des Métropoles) de janvier 2014[5] pour donner un nouveau support législatif aux Pays qui avaient été introduits par les lois Pasqua de 1995 et Voynet de 1999 et abrogés par la loi RCT (Réforme des Collectivités Territoriales) de décembre 2010.

Ceci rend particulièrement obsolète le Rapport du CGET[6] sur les EPCI, publié en Février 2015, qui dénotait une incompréhension des structures Pays et Pôles[7]. Le rapport du CGET affirmait ainsi (page 3) : « Le lien avec le pays ne semble pas non plus évident. La structuration d’EPCI de taille conséquente, avec des moyens d’action, devrait au contraire permettre de supprimer cet échelon organisationnel du territoire. En effet, si les pays servent d’outils de mise en cohérence dans des régions comme la Bretagne, la carte des pays n’existe pas au niveau national et ne peut donc être utilisée. Cette structuration pourra évidemment aider à constituer les EPCI cohérents et pertinents là où le pays, qu’il soit syndicat mixte, association ou informel, existe et joue un rôle structurant ou de préfiguration ».

On est surpris tout d’abord de l’affirmation rapide du CGET selon laquelle « la carte des pays n’existe pas au niveau national », alors que la carte des Pays existants (reconnus au titre des lois Pasqua et Voynet et figurant sur d’anciens sites internet de la DATAR et de l’Observatoire des Territoires[8]) montre une quasi-couverture du territoire national (continental) à l’exception de l’Ile de France (cf. Panorama des Pays et des Pôles de l’ANPP[9]). Par ailleurs, les Pays servent de mise en cohérence pas seulement en Bretagne mais dans l’ensemble des régions françaises au travers d’une politique de contractualisation territoriale des conseils régionaux, à l’exception du Languedoc Roussillon (abandon de cette politique depuis 2011)[10].

Le rapport du CGET poursuivait (page 10) : « Par ailleurs, la loi Mapam du 27 janvier 2014 a défini les pôles d’équilibre territoriaux et ruraux. Ces nouvelles entités prennent la suite des pôles ruraux (sic, NDLR) et sécurisent les dispositions juridiques permettant leur création et leur fonctionnement. Avec le seuil de 20 000 habitants, de nombreux pays ne seront plus constitués que d’une, voire deux intercommunalités. Le cas du Limousin, certes extrême, illustre bien la situation. 12 pays sur 16 ont moins de 40 000 habitants (dont deux comptant respectivement 18 700 et 9 500 habitants). Comme vu plus haut, sauf cas très particulier de portage d’un SCoT dont le périmètre serait suffisant, cet échelon n’a donc probablement pas vocation à perdurer avec des intercommunalités à fiscalité propre portées au seuil de 20 000 habitants ».

Des Pays et des Pôles souvent encore nécessaires

Or s’agissant de l’avenir, même en se basant sur le seuil de 20 000 habitants initialement proposé dans le projet de loi NOTRe, de nombreux Pays resteront composés de plusieurs intercommunalités. Il y a 342 Pays de plus de 20 000 habitants et 29 de moins de 20 000 habitants (dont 19 de moins de 15 000 habitants), la population d’un Pays ou d’un Pôle territorial s’élève en moyenne à 73 000 habitants (médiane : 66 000 habitants), le nombre moyen de communes est de 84, et 42% des Communautés d’agglomération, urbaines et Métropoles sont impliquées dans un Pays ou Pôle, selon le Panorama des Pôles territoriaux et des Pays 2015 établi par l’Association Nationale des Pôles et des Pays (ANPP)[11]. Ainsi dans le cas du Limousin cité par la note du CGET, sur 16 Pays, si 2 Pays ont moins de 20 000 habitants, 8 ont entre 20 000 et 30 000 habitants, 5 entre 30 000 et 80 000 habitants et 1 a plus de 200 000 habitants. Dès lors que beaucoup d’intercommunalités ne dépasseront pas 15 000 habitants, voire y seront inférieurs, de nombreux Pays ou Pôles d’Equilibre Territoriaux ou Ruraux resteront pertinents.

Là où les Pays fusionneront peu ou prou en une seule intercommunalité (par exemple, proposition actuelle du Préfet de la Manche[12], si elle est validée par les élus…), on peut considérer que le Pays doit être supprimé. Mais dans de tels cas, peut se poser la question de coopération à une échelle plus large que certains actuels Pays trop petits, et  » à leur tour, les EPCI élargis pourront constituer de nouveaux PETR, à une nouvelle échelle, en s’adaptant à la réalité du territoire concerné  » (Message d’A. Vallini, secrétaire d’Etat à la réforme territoriale aux Etats Généraux des Pôles territoriaux et des Pays, Tours, 9 décembre 2014). On est loin par conséquent du postulat du CGET que les Pays et PETR (Pôles d’Equilibre Territoriaux et Ruraux) n’auront plus de rôle du fait de l’élargissement des intercommunalités.

 

Gwénaël Doré, Directeur de Projets, INDL (Institut National du Développement Local)


[2] Cf. AdCF Direct,  » Projets de SDCI : des changements d’échelle parfois radicaux « , 02/10/2015

http://www.adcf.org/institutions-et-pouvoirs-locaux/Projets-de-SDCI-des-changements-d-echelle-parfois-radicaux-2755.html

[3] Interview au journal Paris Normandie, 29/09/2015, consultable sur http://www.chevenement.fr/En-Syrie-il-faut-avoir-une-vision_a1757.html

[4] La Gazette des communes,  » Intercommunalités : vers une vague de mégafusions « , 12/10/2015

http://www.lagazettedescommunes.com/413699/intercommunalites-vers-une-vague-de-megafusions/

[6] CGET,  » La taille des EPCI, un levier d’action pour la politique d’égalité des territoires « , 21/01/2015, http://www.cget.gouv.fr/actualites/taille-epci-levier-daction-politique-degalite-territoires

[7] Déjà la circulaire sur les CPER du 3 décembre 2014 préconisait d’oublier les Pays existants. Pour les CPER 2015-2020, la circulaire CGET du 3/12/2014 prévoit un volet territorial obligatoire mais pas d’obligation de convention territoriale. Le terme de Contrats de Pays est « banni », au nom de la loi RCT de 2010 alors que des assurances avait été données à l’époque pour maintenir les  «  Pays existants  », voire des contrats (lors de la séance d’examen en 1ère lecture à l’Assemblée Nationale le 1er juin 2010, le Ministre de l’espace Rural et de l’aménagement du Territoire, M. Mercier, avait souligné que la possibilité de contractualiser au-delà de la période en cours n’était pas remise en cause, et le Ministre s’était engagé à ce que « les pays, créés sur la base de l’ancien article 22 de la LOADT ou sur une base nouvelle, pourront conclure de nouveaux contrats », et il avait précisé : « le second alinéa de l’article 25 règle le problème des contrats en cours : ils seront exécutés dans les conditions antérieures » et « à échéance de leur contrat, ils pourront conclure de nouveaux contrats »). Aucune référence n’est faite non plus par la circulaire du CGET à la contractualisation possible avec les PETR.

[10] Doré G., 2014, « La contractualisation territoriale des régions françaises », RERU (Revue d’Economie Régionale et Urbaine), juin, 2014/1, étude actualisée dans ARF, ANPP, INDL, La contractualisation territoriale des Régions avec les Pays, janvier 2015

http://www.indl.fr/fileadmin/Collectivites/INDL/documents/PDF/Synthese_Enquete_Contractualisation_01.pdf

[12] Cf. AdCF Direct,  » Projets de SDCI : des changements d’échelle parfois radicaux « , 02/10/2015

http://www.adcf.org/institutions-et-pouvoirs-locaux/Projets-de-SDCI-des-changements-d-echelle-parfois-radicaux-2755.html

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