La réforme territoriale en débat

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26 octobre 2015 ~ 0 Commentaire

Jean Renard | Nantes dans le big-bang territorial

Cette fois les dés sont jetés. Après beaucoup d’hésitations l’Etat a lancé la troisième étape de la décentralisation. Un nouveau puzzle territorial devrait conduire à  un réaménagement des territoires  institutionnels de grande ampleur.

Trois lois, votées ou en discussion, viennent encadrer le nouveau dispositif. Celle sur les métropoles en retient à terme 16, même si pour le grand Paris et Marseille des blocages retardent les choses, et si Nice a pris les devants (loi Mapalm). La loi sur le regroupement des régions a conduit à réduire leur nombre de 22 à 13, même si là encore les choix ont été discutés et donnent lieu comme en Alsace à des manifestations. Enfin la loi  sur la nouvelle organisation des territoires de la République  (loi Notr) doit conduire à des regroupements des communes au sein de communautés d’au moins 20 000 habitants.

Au final il doit en résulter une simplification et plus d’efficacité. Telle est du moins l’ambition de cette réorganisation administrative. Ceci étant des questions demeurent, notamment le destin des départements et le choix des compétences des nouveaux territoires délimités et  reconnus.

Que devient l’agglomération nantaise dans cette réorganisation ?  A suivre en ce début 2015 les annonces et les choix effectués, rien ne bouge dans l’Ouest. Il n’y a pas eu de fusion entre les régions de Bretagne et Pays de la Loire, en dépit de la volonté exprimée par de nombreux élus, ni de rattachement d’un département à une autre région, au grand dam des partisans du retour de la Loire-Atlantique dans sa province historique. Il semblerait que le poids de quelques grands élus bretons, voire d’un seul, ait joué en faveur du maintien des deux régions. En outre trois métropoles ont été reconnues dans l’Ouest, Nantes, Rennes et Brest, alors qu’une seule métropole d’équilibre, Nantes-Saint-Nazaire avait été reconnue dans les années 1960.

Face à ces choix quels sont les atouts, le rôle, les fonctions, les faiblesses et problèmes de la métropole nantaise et ses relations avec les autres villes et territoires voisins.

Nantes dans le nouvel agencement des territoires

A propos des pôles métropolitains : entre confusion et incompréhension

A la fin du mois de juin 2014 a été actée par les élus des communes du périmètre du SCOT la reconnaissance d’un pôle métropolitain Nantes-Saint-Nazaire. Le préfet de région  a signé le 27 juin l’arrêté de création de ce pôle qui sera mis en place officiellement le 9 juillet. C’est le sixième en France. Ce pôle recouvre donc la communauté urbaine de Nantes, la communauté d’agglomération de Saint-Nazaire, et les  quatre communautés de communes situées au nord de l’estuaire  entre ces deux agglomérations. L’ensemble regroupe environ 800 000 habitants. Cela fait suite à la réforme territoriale du précédent gouvernement contestée par de nombreux élus. Ce pôle succède en fait au syndicat mixte du Scot. Son périmètre ne couvre que la rive nord de l’estuaire, ce dont on peut s’étonner.

Mais parallèlement, et à une autre échelle, est évoquée la  mise en place d’un pôle métropolitain du Grand Ouest regroupant cinq agglomérations, celles de Nantes, de Saint-Nazaire, d’Angers, de Rennes et de Brest. Configuration qui nie, de fait, le pôle Nantes Saint-Nazaire existant, et l’appartenance de Saint-Nazaire à la métropole nantaise.

Dans les deux cas, et à deux échelles, est utilisée la même expression de pôle métropolitain, ce qui entraîne une réelle confusion. Qu’est ce à dire ? Comment le citoyen peut-il s’y retrouver ? Ces constructions territoriales correspondent-elles à des réalités ressenties et vécues par les habitants ? Ou bien s’agit-il d’alliances de circonstance entre élus et techniciens ?

C’est revenir, une fois encore, sur la question récurrente des liens et rapports, des recoupements et recouvrements, entre territoires institutionnels, politiques et administratifs, et territoires fonctionnels, ressentis et vécus par les pratiques et les mobilités des populations.

La métropole nantaise : quel périmètre ?

A propos du pôle métropolitain Nantes-Saint-Nazaire qui reprend purement et simplement les limites du Scot, on ne peut que regretter l’absence du littoral balnéaire et de la rive sud de l’estuaire que la directive territoriale d’aménagement (DTA) initiée par l’Etat englobait. Les réalités font que l’on ne saurait se satisfaire de ne prendre en compte que l’une des rives du fleuve. C’est un déni de la géographie. Mais aussi de l’histoire, rappelons le rôle de l’avant-port de Paimbœuf avant la création de Saint-Nazaire.

Le véritable espace de vie des populations de la métropole nantaise est de part et d’autre de l’estuaire. Il se mesure par les  déplacements de travail, de chalandise et de loisirs des habitants. Il comprend la communauté urbaine, l’estuaire industriel et la communauté d’agglomération de Saint-Nazaire, mais aussi le littoral balnéaire et touristique de la Vilaine au Marais breton.. Certains y ajoute volontiers le pays d’Ancenis et le vignoble nantais.

C’est ce vaste ensemble territorial, aux marges incertaines et changeantes dans le temps, qui correspond grossièrement aux espaces de vie des populations. Les aires urbaines, délimitées par des données statistiques certes discutables, rendent compte de ces dynamiques. Leur progressive extension géographique dans le temps justifie et explique les difficultés à cerner les limites de la métropole. Cet espace métropolitain, associant une grande ville aux fonctions de commandement à des espaces périurbains et ruraux proches, est une réalité géographique  qui fonctionne comme un système qui s’autorégule et dont les différentes composantes sont intimement associées. Il lui manque une gouvernance commune, et ses différents compartiments sont administrativement différenciés en  une communauté urbaine, deux d’agglomérations et plusieurs communautés de communes. Le tout fonctionne cependant en synergie. Certes  il y a une préoccupation d’harmonisation des schémas de cohérence et  une conférence métropolitaine permet aux élus de confronter leurs points de vue et d’aller dans des directions communes au plan des aménagements structurants et des infrastructures à mettre en place, même si des problèmes, des conflits, des intérêts divergents demeurent. En outre le même organisme, l’agence d’urbanisme (AURAN), est chargé de la mise en œuvre des différents Scots. Mais c’est un pis aller. Un mauvais périmètre ne saurait faire un bon projet et inversement.

Ce grand Nantes, tel que défini ci-dessus, est l’espace sur lequel doivent porter les  analyses. On ne peut se contenter de réfléchir à espace constant et réduit de l’agglomération de Nantes métropole à 24 communes, ou même celui du Scot, et désormais du pôle tel que délimité par les élus. Ce territoire n’est pas isolé, il a des liens de plus en plus forts avec les espaces voisins : Castelbriantais, Mauges, nord de la Vendée, voire le pays de Redon et la Basse Vilaine.

Quel réseau de villes dans l’Ouest ?

Autre sujet de confusion, ceux qui viennent de porter sur les fonts baptismaux une nouvelle créature, dite « pôle métropolitain Loire Bretagne » à cinq têtes, associant les deux villes à celles de Brest, Rennes et Angers, ne font qu’ajouter trouble et incompréhension. Ce concept de pôle métropolitain  à cinq têtes dite de Loire Bretagne ne recouvre pas les mêmes réalités que le pôle métropolitain nantais. Ce projet invite à des collaborations entre les villes, mais il demeure à l’état de bonnes intentions.

Ces deux échelles de référence et ces deux concepts de territoire introduisent des confusions. Il serait plus simple d’utiliser le terme de réseau métropolitain pour définir l’association entre les grandes villes du grand Ouest. Ce qui ne ferait que reprendre les suggestions émises par la DATAR dans les années 1990. La mode était alors chez les aménageurs d’associer les villes en réseau afin d’éviter ou de moduler les concurrences qui existaient entre elles. C’est ainsi que l’on a inventé un réseau des grandes villes de Charentes-Poitou, un rapprochement entre Metz et Nancy, un réseau des villes du pays basque, un tripode Lyon, Grenoble, Saint-Etienne, etc.  Des ouvrages savants ont présenté cette démarche des villes en réseau et une.abondante littérature, notamment aux éditions de l’Aube, a fait le point des analyses. Quant au réseau des villes de l’Ouest  il a été reconnu lors de la première conférence tenue à Rennes en 1990 suite à la suggestion du maire d’Angers en 1989 de constituer un réseau de villes. La cinquième conférence se tiendra au Mans en mai 1993. C’est donc une vieille histoire dont on peut douter des résultats concrets.

Cette mise en réseau des villes est plus de l’ordre des invocations que des réalités. Elle n’a pas empêché les discordes et les concurrences, chacun voulant s’attribuer financements et équipements au détriment des autres.

D’autre part pourquoi se limiter à un réseau de villes réduit à cinq ? Dans cette logique volontariste pourquoi éliminer Lorient, Quimper, Vannes, Cholet et la Roche-sur-Yon ? Pourquoi Brest et ignorer Tours et La Rochelle, plus proches de Nantes, et qui ont autant de relations avec notre ville ? Est ce une question de taille ? Et alors pourquoi Saint-Nazaire et pas Le Mans ?

L’échec des universités de l’Ouest face au grand emprunt, leur absence de réelle coopération, les atermoiements des élus, au-delà de grandes déclarations rarement suivies d’effets, devraient faire réfléchir.  Certes des coopérations existent, il y a eu des avancées, mais nous sommes loin  d’un pôle métropolitain. L’idée du polycentrisme maillé dans l’Ouest, défendue par Guy Baudelle, est encore balbutiante : « les discours sont très stimulants, mais les réalisations demeurent timides…la coopération ne supprime pas la concurrence ».

Réfléchir à Nantes 2030 est sans doute un projet mobilisateur. Mais si les réflexions s’appliquent à des territoires tronqués, que ce soit à l’échelle du grand Nantes ou à l’échelle du réseau des villes de l’Ouest, on risque de fausser le diagnostic qui devrait conduire à une prospective cohérente fondée sur des scénarios prenant en compte ambitions, craintes et mutations.

N’est pas métropole qui veut, mais qui peut

Nantes a changé de nature

Nombre de réflexions et de propositions quant au puzzle territorial dans l’Ouest tiennent à des schémas hérités du passé.

Les plus patentes sont celles défendues par les partisans du retour à une Bretagne à cinq départements de « Bretagne réunie », afin de retrouver les limites de la province de l’Ancien Régime, ce au nom de l’identité et de l’Histoire.

D’autres, soutenues en leur temps par André Siegfried dans son tableau politique en 1913, puis par Julien Gracq dans la forme d’une ville, et enfin par le géographe Alain Chauvet qui en font une « porte océane », sont de décrire Nantes comme un kyste urbain tourné vers le grand large mais indifférent à ses campagnes, c’est-à-dire une ville de type hanséatique à l’instar d’Hambourg ou de Brême. La comparaison avec cette dernière offre de nombreux arguments, Hambourg jouant à une autre échelle. Ce point de vue correspond très justement à ce qu’était la ville tout au long du XIXème siècle et jusqu’au lendemain de la Seconde guerre mondiale. Mais cela n’est plus.  Non seulement la ville a changé de  nature du fait des nouvelles relations entretenues avec son environnement, mais aussi de statut avec les fonctions et les équipements que l’Etat mais aussi les collectivités locales lui ont reconnus.

Rappelons qu’en 1960 Nantes n’a aucun des organes prestigieux qui font en France une grande cité provinciale. Elle ne possède ni université, ni cour d’appel, ni académie, ni archevêché, à la différence de ses rivales, Bordeaux ou Rennes.

Sa reconnaissance comme métropole d’équilibre à l’aube des années 1960, suite au rapport Hautreux/Rochefort, et les nouvelles fonctions qui lui sont attribuées par l’Etat, notamment comme capitale de la région des Pays de la Loire, dont le périmètre a souvent été critiqué, a été le premier pas indispensable d’un nouveau statut. C’est le début du grand renversement des relations entre Nantes et son environnement. Le retour de son université en 1962, l’essor des grandes écoles en place (Centrale et Commerce) et l’implantation  de nouvelles écoles ( Vétérinaire, Mines, ENITIA, école du Bois, etc), mais aussi les équipements dits structurants sur l’estuaire industriel, comme le développement d’un pôle énergétique ( raffinerie de Donges, terminal méthanier, centrale de Cordemais) ont été décisifs dans la reconnaissance métropolitaine. L’essor des fonctions tertiaires de haut niveau rayonnant sur un vaste espace dans l’ouest de la France (CHU, services bancaires, localisation des sièges régionaux des grandes entreprises du bâtiment et des assurances) a confirmé son rôle. L’achèvement de l’autoroute vers Paris (A11) et de la quatre voies vers Rennes, puis l’autoroute vers Niort et Bordeaux (A83), l’arrivée du TGV en 1989, l’ouverture de nouvelles lignes aériennes vers les capitales européennes, ont désenclavé et participé à l’affirmation de la métropole en construction. Tout ceci a modifié en l’espace d’une quarantaine d’années la nature de la ville et son rôle vis-à-vis de son environnement géographique.

Certes la « quête métropolitaine » n’est pas achevée. Pour devenir une métropole pouvant se positionner dans le cadre européen il lui manque encore un certain nombre d’ingrédients. Mais l’effet de rattrapage vis-à-vis de ses concurrentes est réel. Les études le démontrent. Ainsi le classement effectué par le GIP Reclus à la demande de la DATAR, mettait Nantes en 1989 au-delà de la soixantième place des villes européennes. En 1999 une étude identique plaçait Nantes à la quarante septième place. Les analyses récentes, notamment celles portant sur la dynamique des emplois dits stratégiques dans les métropoles en France, montrent la progression nantaise. En 1999 Nantes rassemble 23 400 cadres dans les fonctions stratégiques., soit 7,5% des emplois. La ville se classe alors au dixième rang des métropoles françaises. En 2011 le nombre d’emplois stratégiques est de 46 600. Un quasi doublement, soit 11,6% des emplois de la métropole. La ville passe au cinquième rang des métropoles.

Autre preuve de la dynamique nantaise, alors qu’entre 2008 et 2012 la France a perdu 200 000 emplois, la métropole nantaise en gagne 11 500, juste derrière Toulouse (+ 21 000) et Lyon (+ 13 000).  Nantes n’est plus la ville industrielle des chantiers navals, des biscuiteries et des conserveries.

C’est ce changement de nature de la ville qui en fait progressivement une métropole rayonnant sur l’Ouest et qui constitue le fait majeur qui explique le nouveau rôle exercé par Nantes.

En outre au plan culturel et touristique l’image de Nantes a également profondément changé. Des manifestations comme les Folles Journées de la musique ou les déambulations en ville des créatures imaginées par la troupe Royal de luxe, l’ouverture du musée du château des ducs, les rendez vous des Allumées, le festival cinématographique des Trois continents, les floralies, la réalisation du mémorial de l’esclavage, et bien d’autre initiatives ont modifié l’image nantaise à l’extérieur. Il suffit de lire les enquêtes des grands hebdomadaires classant les raisons de l’attractivité des métropoles en France.

Il faut partir de ces postulats pour envisager et comprendre la fonction de Nantes dans le grand Ouest de la France

 

Nantes, métropole inachevée ?

La dynamique récente de la métropole ne doit pas masquer cependant ses faiblesses pour en faire une ville à dimension européenne à part entière.

Si la métropole conserve un tissu industriel important, le premier dans l’Ouest, et possède désormais des fonctions tertiaires diversifiées et une incontestable  vitalité culturelle, il lui manque encore dans le domaine de l’enseignement supérieur et de la recherche et dans l’ouverture à l’international une réelle reconnaissance. Les chiffres sont sans appel. Avec 6% d’étudiants dans la population et  5,5 % d’étudiants étrangers, Nantes se place respectivement au septième et onzième rang des métropoles. Même constat en nombre de consulats (19), soit le neuvième rang. Certes nous assistons à un rattrapage, mais le retour de l’université dans la ville est encore trop récent (1962) pour avoir produit tous ses effets.

A l’échelle de l’estuaire les grands donneurs d’ordre que sont les chantiers navals et Airbus sont les locomotives et  organisent une aire de sous-traitance, aux contours et contenu mal définis, et surtout jusqu’ici peu analysée, et qui mériterait une solide étude.

Enfin la présence du littoral balnéaire et de retraite contribue à diversifier les activités et sert de terrain de jeu  aux habitants de la métropole. On ne saurait l’en dissocier.

C’est l’addition de ces sous-ensembles de la métropole : communauté urbaine, estuaire industriel et Saint-Nazaire, ainsi que les stations balnéaires de La Baule et Pornic et le vignoble, que l’on doit considérer pour définir le territoire métropolitain. Cette approche donne un poids démographique de près d’un million d’habitants à la métropole nantaise.

Est ce à dire que la métropole nantaise est la seule dans l’Ouest ?

Jean Renard, Professeur émérite des Universités, UMR ESO

9782753505858FS

22 octobre 2015 ~ 0 Commentaire

Pierre-Antoine Landel | Que disent les réformes territoriales de la démocratie locale ?

Depuis 2010, la France connait une impressionnante succession de lois visant à réformer son organisation territoriale. De grands changements étaient annoncés : La fin du mille feuilles, le renforcement de grandes régions visibles à l’échelle européenne, l’affirmation de métropoles créatives et solidaires, la suppression des départements, des intercommunalités efficaces, des communes renouvelées. Au final, peu de choses sont modifiées. Pire, comme cela a été le cas lors de chacune des grandes étapes de la décentralisation, la démocratie locale reste la grande oubliée.

Pourtant, la crise politique est là, et ce à toutes les échelles. La baisse constante de la participation aux élections locales est un signal fort. Alors que la décentralisation devait réduire la distance entre le citoyen et les élus, comment expliquer cette désaffection ? Notre hypothèse est que le fonctionnement des démocraties locales repose sur un modèle issu du passé, inscrit dans une forme de souveraineté répliquée à toutes les échelles. Il ne permet plus l’exercice de la délibération, comme fondement d’un mode de gouvernement démocratique. Après un bref retour sur le passé, nous proposerons un examen de l’impact des 4 lois portant sur la réforme territoriale de 2010 à 2013 en terme de démocratie locale. Enfin, nous proposerons quelques pistes de réflexion pour l’avenir.

 

Un modèle issu du passé

La révolution française peut être résumée en une phrase : « la loi remplace le roi ». En résulte un principe fondateur de la République : chacun est égal devant cette loi. Cette égalité résulte d’un processus de délibération publique et contradictoire, qui fait qu’au final, le résultat du débat va s’imposer à tous. Cette capacité à délibérer aurait dû être le moteur de l’organisation de la collectivité et être organisée à chaque étape de la constitution des pouvoirs locaux.

L’histoire des communes souligne la difficulté à mettre en œuvre ce mode de gouvernement. Il faut attendre 1884 pour voir les maires élus. C’est à cette date que la république naissante, à la recherche de l’appui de la France rurale, accorde aux communes la clause de compétence générale, qui fait que « le conseil municipal règle, par ses délibérations, les affaires de la commune ». A côté de la souveraineté de l’Etat, « en l’absence de réforme de la carte communale ce modèle revient à créer plus de 30.000 copropriétés autogérées par les paysans propriétaires » (Estèbe, 2015). Se forme un modèle dans lequel les affaires locales restent éloignées de la délibération, à laquelle se substitue une souveraineté issue de la propriété, qui va longtemps perdurer.

Cent ans plus tard, en 1982 et 1983, la décentralisation a été faite par « l’Etat vers les grands notables locaux. [...] Elle s’est arrêtée en route. » (Thoenig, 1992). Loin de la pensée autogestionnaire, Gaston Deferre s’est appuyé sur ses pairs, grands élus locaux, pour concevoir une réforme qui concentre les pouvoirs aux mains des Présidents d’exécutifs. La loi élude la question clé de la démocratie locale. Il faut attendre 1992 pour la voir affirmée au travers du droit à l’information et l’engagement de dispositifs de consultation. La loi Voynet de 2000 institue les Conseils de Développement. Ils sont un premier cadre d’organisation de la participation, en particulier dans les champs de l’aménagement du territoire et du développement économique. La loi de 2002 confirme ces orientations et crée les conseils de quartier. Enfin la réforme constitutionnelle de 2003 crée un droit de pétition en même temps qu’il ouvre à la possibilité de référendum. Toutefois, ces dispositifs restent largement sous employés, et quand ils le sont, c’est sous contrôle strict des exécutifs locaux quand ils ne sont pas voués à la marginalisation.

 

4 réformes territoriales successives : tout ça pour ça?

La succession des 4 lois consacrées à cette réforme territoriale aboutit à une impressionnante continuité, quand il ne s’agit pas de régressions démocratiques. La loi portant sur la réorganisation territoriale de décembre 2010, supprimait les pays, comme espaces de projets et de contractualisation. Le volet intercommunal de cette loi transférait la capacité de proposition des périmètres des futures intercommunalités des élus vers les Préfets. Pour contrer ces derniers, il fallait réunir les voix des 2/3 des membres d’une commission d’élus, et en cas de désaccord, le Préfet disposait d’un pouvoir de passer outre l’avis des communes. En outre, la loi introduisait un dispositif original pour réduire le mille feuilles territorial : le conseiller territorial avait vocation à siéger à la fois au niveau régional et départemental. Son mode d’élection à un seul tour risquait encore de réduire la diversité des assemblées.

En 2013, l’alternance politique supprimait le conseiller territorial. Elle redéfinissait le mode d’élection des conseillers généraux, devenus départementaux en même temps qu’elle procédait à un profond redécoupage cantonal. Chaque canton compte aujourd’hui 2 élus, désignés en parité. Sous l’apparence d’un progrès démocratique, le canton est confirmé comme fief d’élus le plus souvent professionnels. L’hypothèse d’une substitution des cantons par les intercommunalités n’a pas été soumise au débat. Le volet intercommunal de la loi de 2010 a été maintenu et plusieurs Préfets ont pu utiliser, avec l’appui discret de grands élus locaux, leur droit de passer outre, pour intégrer des communes dans des intercommunalités auxquelles elles ne souhaitaient pas être rattachées.

La loi MAPTAM (2014) affirme les métropoles, sans beaucoup de changements pour les départements, sauf pour celui du Rhône, qui voit la partie métropolitaine reprendre ses compétences. La même loi rétablit les pays, au travers des Pôles d’Equilibre Territoriaux, conçus pour faire le pendant aux pôles métropolitains constitués en 2010, sans insister sur les Conseils de Développement. La loi NOTRe (2015) confirme les compétences des départements. Les régions sont plus grandes, mais restent des « nains » politiques. Elles pourront certes produire des schémas intéressants, mais ne disposeront que de peu de moyens pour assurer leur prise en considération par d’autres échelles.

 

Vers de nouveaux espaces de délibération

Au final, la recomposition intercommunale mise en œuvre au 1° janvier 2014 aboutit à la constitution de plus grosses communautés à la recherche affichée d’une plus grande efficacité des services (qui restera à démontrer), sans que soit jamais posée la question de la citoyenneté. Elles restent des monstres d’opacité et de gouvernance hiérarchisée (Desage § Guéranger, 2011). La montée en puissance des métropoles, « affirmée » par la loi, laisse à penser un renforcement des polarités à l’intérieur duquel se reproduirait le modèle des relations centre-périphérie. La diversité des dynamiques rurales qui renouvelle profondément les rapports villes -campagnes, n’est pas prise en considération.

On assiste toujours à la même confusion d’intérêts : la loi est faite par ceux dont la carrière en dépend. Elle évite de poser la question du statut de l’élu, en particulier du cumul des mandats dans le temps, et celle des modes de scrutins. La crise de la représentation s’étend cette fois aux élus « non professionnels » qui s’étonnent de voir leur capacité à délibérer devenir l’apanage des seuls exécutifs. Il y a une déconnexion entre le temps d’une démocratie authentiquement délibérative, qui implique celui du débat et de la gestion des conflits, et le temps de la gestion locale qui s’est considérablement accéléré. Cette accélération est liée notamment à la diffusion des préceptes du « New Public Management » qui propose de régler et délibérer les affaires publiques selon les standards de la performance des organisations à but lucratif.

Pourtant, ca et là, des formes d’innovations occupent de façon croissante les modes d’organisation. Elles touchent à tous les secteurs de la vie locale et des services associés : se loger, travailler, se déplacer, se rencontrer, produire de l’énergie etc. Elles s’appuient sur la construction de nouveaux espaces de délibération, placés au cœur de la construction des projets. Ceux-ci mobilisent fortement les réseaux sociaux, tant pour constituer des groupes que pour les mettre en réseau avec d’autres groupes, facilitant ainsi la circulation de l’information à de multiples échelles. S’affirme là une réelle capacité d’émancipation vis à vis des formes de représentations classiques.

Cette capacité d’innovation pénètre l’espace public. Dans la vallée de la Drôme, les habitants de Saillans[1] ont élu en 2014 une liste dont le fonctionnement repose sur les principes de collégialité, de participation des habitants et d’information. Cette dynamique rejoint celle d’autres réseaux (ex : UNADEL, Mairie Conseils..), pour lesquels le mode d’élaboration de la délibération est au cœur du processus de changement. Il accompagne la montée en puissance d’une ingénierie de la participation, mobilisée dans le montage de projets. Dans d’autres pays, certains mettent en avant la possibilité d’un profond renouvellement de la démocratie locale au travers du recours au tirage au sort (Van Reybrouck, 2014).

La question posée reste celle de l’institutionnalisation de ces mutations. Au delà des démocraties représentatives et participatives, s’affirme la nécessité d’une « démocratie délibérative », dont les contours dépendront de la loi, mais aussi de l’implication citoyenne.

Pierre-Antoine Landel, UMR PACTE, Université Grenoble Alpes

 


[1] http://www.mairiedesaillans26.fr/gouvernance-collegiale-et-participative/

 

Références

Desage, F., Guéranger D., 2011, « La politique confisquée, sociologie des réformes et des institutions intercommunales », Editions du croquant, collection savoir/agir de l’association Raisons d’agir, 243 p.

Estèbe, P., 2015, « L’égalité des territoires, une passion française« , Paris, PUF, 88 p.

Van Reybrouck, D., 2014, « Contre les élections », Editions Actes Sud, Babel essai, 219 p.

20 octobre 2015 ~ 1 Commentaire

Matthieu Noucher | La réforme territoriale est (aussi) un big bang informationnel : enjeux autour de la gouvernance informationnelle des territoires

L’information, facteur décisif de renouvellement des formes de gouvernance des territoires.

La notion de « gouvernance informationnelle » désigne deux évolutions majeures marquant les formes de gestion des questions territoriales depuis les dernières décennies du XXe siècle. D’une part, la constitution de l’information en un nouveau pilier des politiques publiques, aux côtés des instruments réglementaires et économiques. De l’autre, la conviction pour un nombre croissant d’acteurs que l’information n’est pas qu’un simple matériau nécessaire à la formulation de politiques, mais une ressource possédant un potentiel de transformation des formes de gouvernance qui « restructure les processus, les institutions et les pratiques » (Mol, 2009). Le renouvellement des formes de gouvernance des territoires passe, dès lors aussi, par la mise en place de dispositifs numériques structurés autour du partage et de la diffusion de données, en particulier de données géographiques.

En Europe, la directive 2007/2/CE INSPIRE[1] vise explicitement à appuyer la politique environnementale européenne par une Infrastructure de Données Géographiques (IDG) qui repose sur les IDG des Etats membres. En France, le Conseil National de l’Information Géographique (CNIG) assure la coordination entre les infrastructures nationales généralistes[2] ou thématiques (comme le Système d’Information sur l’Eau[3] de l’ONEMA ou CARTOMER[4], le portail cartographique de l’Agence des Aires Marines Protégées), les infrastructures régionales (comme GéoBretagne[5]) et les infrastructures infra-régionales (comme GéoJura[6]).

Du point de vue de l’utilisateur, ces dispositifs peuvent être assimilés à des sites web composés de géoportail (pour visualiser les données), de géocatalogue (pour consultation la documentation sur les données) et de services web (pour accéder aux données). Leur mise en réseau, du fait de l’interopérabilité de ces systèmes d’information, facilite la circulation de contenus grâce, par exemple, à des techniques dites de « moissonnage »[7]. Ainsi, par l’application des normes imposées, les IDG sont au cœur de structures qui rassemblent et diffusent l’information publique et visent prioritairement à en faciliter l’accès. En plus de la mise à disposition de données, les communautés de pratique qui se développent au sein des IDG cherchent à en coproduire (par exemple pour créer de nouvelles cartographies de l’occupation des sols). Les IDG apparaissent dès lors non seulement comme des points de passage qui facilitent la circulation de l’information mais aussi comme des points d’ancrage où les acteurs territoriaux se réunissent pour produire collectivement de nouvelles représentations des territoires (Noucher, 2013).

Loi NOTRe : l’affirmation de l’échelon régional comme maillon central de la gouvernance informationnelle

Selon l’inventaire 2014 de l’AFIGEO[8], la France compte 65 IDG. Parmi ces différentes plateformes, l’échelon régional constitue l’un des maillons essentiels dans la production et la diffusion d’informations publiques (tableau 1).

CaptureTableau 1. Répartition des infrastructures de données géographiques
et des données documentées par échelon territorial (inventaire 2014).

A travers la loi NOTRe, l’amendement proposé et adopté le 30 juin 2015 à l’Assemblée Nationale conforte l’importance des régions. Proposé par M. Jean-David CIOT, député des Bouches-du-Rhône, et soutenu par Alain ROUSSET, président de l’Association des Régions de France (ARF) et député du département de la Gironde, cet amendement vise à légitimer le rôle de la région dans la mise en place et le fonctionnement des « plateformes de services numériques » (Amendement n°394, 2015). En effet, l’échelon régional est jugé pertinent pour « assurer une mutualisation et une redistribution efficace de l’information géographique ». Il a préalablement à son adoption été jugé inutile par la Ministre en charge de la décentralisation et de la fonction publique, Mme Marylise LEBRANCHU, qui a rappelé l’intérêt d’utiliser la plateforme d’Etalab[10] pour avoir accès à l’information géographique. Malgré l’avis de la ministre, qui déclare que si « l’intention est excellente », le risque est de créer une « norme supplémentaire pour les régions »[11], l’amendement sera finalement adopté.

Les recompositions informationnelles face aux fusions à venir

Deux principaux enjeux peuvent alors être soulignés dès lors qu’il s’agit d’imaginer les recompositions informationnelles à venir. Tout d’abord, on peut s’interroger sur les conditions de rapprochement des infrastructures régionales qui se sont démultipliées ces dernières années. Certaines futures grandes régions en compteront plusieurs. C’est le cas dans le Sud-Ouest où existent déjà la Plateforme d’Information Géographique Mutualisée d’Aquitaine (PIGMA)[12] administrée par un groupement d’intérêt public (GIP), l’infrastructure GéoLimousin[13] animée par les services de l’Etat et du conseil régional et la plateforme PEGASE[14] pilotée par les services de l’Etat en Poitou-Charentes. Bien que s’appuyant sur une même Directive européenne et sur des systèmes informatiques normés, nos analyses tendent à mettre en évidence que ces dispositifs sont loin d’être homogènes. Leur mise en place est le fruit de trajectoires historiques différenciées et leur structuration depuis une dizaine d’années s’est bâtie autour de thématiques, d’acteurs et de stratégies de gouvernance fortement différenciées (Priat, 2015). Ainsi, la comparaison entre les contributeurs des Infrastructures de Données Géographiques d’Aquitaine, du Limousin et de Poitou-Charentes montre des profils différents (figure 1).

Capture

Figure 1. Comparaison des contributeurs des trois infrastructures régionales de données géographiques de la future grande région du Sud-Ouest à partir de l’analyse de leur géocatalogue (Priat, 2015).

Par ailleurs, les IDG sont désormais complétées, contournées voire concurrencées par une multitude d’autres initiatives qui produisent et/ou diffusent elles-aussi des données géographiques et qui émanent aussi bien de la sphère institutionnelle (portail open data, observatoires territoriaux) que des sphères commerciales ou citoyennes (de Google Maps à OpenStreetMap). La massification des outils de géolocalisation et le développement d’Internet rendent aujourd’hui possible la lecture et l’écriture de la carte par une multitude d’acteurs. Face à cet éparpillement, la réaction de la Ministre de la décentralisation, qui s’oppose à l’amendement du 30 juin en renvoyant vers la plateforme nationale d’Etalab, est révélatrice des enjeux organisationnels liés à la gestion de ces flux de données. La légitimité institutionnelle conjuguée à la compétence technique n’est aujourd’hui plus seule à fonder la capacité à dire le territoire. L’accélération de la circulation de l’information géographique, la généralisation de son utilisation et la diversification de ses usages modifient les paramètres qui assuraient aux acteurs de l’information autorité et légitimité dans le champ de la production de connaissance territoriale. Alors que cette autorité était fondée sur le contrôle de l’information (restriction de l’accès, imposition de standards), elle se déplace désormais vers la capacité à organiser des flux de données hétérogènes (Gautreau et Noucher, 2013). La construction de représentations communes sur les nouvelles régions de la réforme territoriale passe désormais aussi par de vastes chantiers d’agencement des flux informationnels issus de sources diverses.

La gouvernance informationnelle : outil et enjeu stratégique des recompositions territoriales

Ni vraiment un sujet technique ou méthodologique, ni vraiment une problématique thématique ou de science politique, la question de l’évolution de l’offre en matière de données géographiques constitue en quelque sorte un angle mort de la réflexion sur la production et la mobilisation des connaissances territoriales au service de la décision (Feyt et Noucher, 2014). Compte tenu des mutations précédemment évoquées, l’analyse de la place et du rôle effectif de ces données et sources de données, multiples, hétérogènes, hétéroclites et parfois hétérodoxes, procède plus globalement d’une réflexion sur ce qu’on peut qualifier de gouvernance informationnelle des territoires. Dans le contexte actuel d’émergence de nouveaux découpages administratifs, cette contribution souhaite souligner l’importance de mener (aussi) une réflexion sur les (nouvelles) données visant à « dire le territoire ».

Matthieu Noucher, UMR ADESS (CNRS, Université Bordeaux Montaigne, Université de Bordeaux)


[9] dont plus de 45 000 pour le seul géocatalogue national IGN/BRGM.

[10] Etalab est une mission placée sous l’autorité du Premier Ministre qui vise à promouvoir le partage de données publiques (opendata) à travers son portail : https://www.data.gouv.fr/fr/

[14] http://www.pegase-poitou-charentes.fr

 

Références

Chignard S. (2012). Open data. Comprendre l’ouverture des données publiques, Edition FYP.

Feyt G. et Noucher M. (2014). La gouvernance informationnelle, outil et enjeu stratégiques des recompositions territoriales : vers l’émergence de nouveaux référentiels géographiques ? 2e colloque du GIS CIST « Fronts et frontières des sciences du territoire », Paris, France. pp.191-196,

Gautreau P. et Noucher M. (2013). Gouvernance informationnelle de l’environnement et partage en ligne des données publiques. Politiques et pratiques de l’Open Data environnemental (Amérique du sud – France), In NETCOM, réseaux, communication et territoires, (26/4).

Mol A.P.J. (2009). Environmental governance through information: China and Vietnam. Singapore Journal of Tropical Geography (30) 114–129.

Noucher M. (2013). Infrastructures de données géographiques et flux d’information environnementale : de l’outil à l’objet de recherche. In NETCOM, réseaux, communication et territoires, (26/4).

Priat I. (2015). Mise en partage de l’information géographique institutionnelle sur l’environnement : le cas des infrastructures de données géographiques en Aquitaine, Limousin et Poitou-Charentes. Mémoire de Master Géographie « Gestion territoriale du développement durable », Université Bordeaux Montaigne, 78 p.

 

13 octobre 2015 ~ 1 Commentaire

Antoine BEYER | Le fait métropolitain et les limites d’un principe d’organisation territoriale

La France a engagé une profonde réforme administrative et entend renouveler les cadres territoriaux et politiques qui l’ont jusque-là organisée. Trois grands objectifs ont été mis en avant : la réduction des coûts de fonctionnement de l’administration territoriale, la clarification des compétences des différents échelons d’encadrement et l’ajustement de leur fonctionnement  aux réalités métropolitaines. Ce dernier point mérite en particulier d’être discuté, car c’est assurément le principal levier théorique qui permet d’éclairer les logiques de la réforme mais aussi ses limites.

Peut-être autant de permanences que de changements

Evoquons sans trop nous y attarder les deux premiers points, les économies et les compétences. D’abord estimée de 12 à 25 Md€ annuels (annonce gouvernementale de mai 2014), puis à 10 Md€ seulement, (Sénat, séance du 3 juillet 2014), la réforme devrait finalement se solder par un surcoût budgétaire d’1Md€, du fait des charges afférant au déplacement des services, à leur intégration et à l’alignement des grilles salariales des fonctionnaires territoriaux (alors même que leur nombre variera peu). Pour les Régions, l’agence Standard & Poor’s (sept. 2015) souligne la bonne gestion des entités régionales existantes et la stabilité de leur notation. Elle indique que les économies ne sont envisageables que dans le cadre de la révision des contrats SNCF (souvent plus d’un tiers des budgets régionaux, mais ces gains potentiels seront vite grevés par l’augmentation des péages ferroviaires) ou dans l’entretien des lycées, les deux principaux postes de dépense actuels. Finalement, d’un point de vue financier, la réforme serait plutôt neutre. Aujourd’hui, l’argument n’est plus évoqué et ne fait curieusement plus guère débat. Il souligne néanmoins l’absence préalable d’évaluation sérieuse sur le sujet.

Le second enjeu visait à réduire le mille-feuille territorial et le croisement des responsabilités entre collectivités. La suppression de la clause de compétence générale permet de clarifier l’attribution  des fonctions : l’action sociale et des solidarités aux départements, la planification et l’action économique aux grandes régions, les communes et leurs regroupements ont en charge l’urbanisme et l’organisation les services publics du quotidien. Ce phénomène de spécialisation tend cependant à instrumentaliser les collectivités, en les cloisonnant à un domaine d’action défini. La dynamique territoriale supposerait au contraire une action multidimensionnelle et non une approche en silo. Il eut mieux valu laisser à chaque échelon territorial une liberté d’interprétation dans un cadre défini au niveau supérieur. Seules les nouvelles entités territoriales que sont les métropoles ont été potentiellement dotées de ces fonctions intégrées. La liberté d’action des collectivités, demain encore plus qu’hier, sera de plus en plus financièrement contrainte par les obligations qu’elles auront à remplir avec un budget alloué par le Parlement. Si l’Etat décentralisé ne dispose que de faibles marges de manœuvre, les fonctions de l’Etat déconcentrées elles restent largement inchangées et constituent une chaîne de commandement parallèle qu’il aurait été utile de rapprocher sinon de fusionner avec les premières dans un souci de transfert de compétences et de  responsabilités budgétaires. Ainsi, aucun échelon n’est supprimé, l’empilement continue avec une entité nouvelle, celle des métropoles. L’élargissement des mailles joue comme un effet de domino qui n’est pas achevé puisque l’on évoque la fusion probable de certains départements. On peut dès lors parler d’upscaling des mailles territoriales dont il reste parfois à redéfinir le fonctionnement démocratique. Bref, l’Etat français reste foncièrement centralisé. Comme on l’a vu pour l’adoption de la réforme, le pouvoir unique revient à l’Assemblée Nationale, c’est-à-dire, dans la Vème République, au gouvernement. Là encore, pas de changement fondamental.

Le tournant métropolitain et les solidarités territoriales

Les spécialistes l’ont tous souligné, la grande innovation de la réforme est la reconnaissance de l’entité métropolitaine dans l’organisation du territoire. Pour la France, cette approche marque en effet une triple évolution :

a)      Une rupture historique dans la question de l’encadrement politique des territoires, qui affiche une volonté du pouvoir central de réhabiliter et de promouvoir la très grande ville à l’opposé de ce qui avait guidé historiquement les gouvernants de la monarchie ou de la République (Damette, 1994). En d’autres termes, les métropoles ne sont plus soutenues contre la capitale et même Paris est devenue « une chance pour la France » (Veltz, 2014).

b)      La métropole c’est aussi l’acceptation d’une singularité territoriale. La gestion politico-administrative particulière des métropoles rompt avec un cadre territorial uniforme. Elle met en jeu une gestion spécifique des espaces métropolitains avec des pouvoirs renforcés qui contredit le principe républicain d’uniformité des territoires.

c)      L’objectif de la recomposition entreprise se fonde sur l’idée d’une France aux métriques désormais métropolitaines. Au-delà des modes de vie des Français, l’aire métropolitaine impose ses échelles, fixant le cadre des régions agrandies, imposant l’effacement relatif des départements et l’affaiblissement des communes au profit de leurs regroupements.

A notre sens, la réforme essaie fondamentalement de répondre au processus de métropolisation. Celle-ci se définit classiquement comme l’accroissement de la concentration des hommes et des richesses sur les centres urbains majeurs. Elle conduit à l’étalement des activités, qui fait passer des portions de plus en plus larges du territoire sous l’influence d’un pôle unique. Simultanément, la métropolisation se traduit par l’accroissement de la fragmentation socio-spatiale. Il y a là un formidable défi pour l’Etat républicain, soucieux plus que tout autre du maintien de l’idéal égalitaire alors même que les tensions engendrées par le phénomène de métropolisation et les effets complexes de la recomposition des systèmes productifs qui l’accompagnent poussent à l’hétérogénéité croissante des territoires et des populations qui y résident. La crainte de la montée des inégalités territoriales et le spectre de l’éclatement et du délitement de la Nation resurgissent, alors même que le principe de redistribution étatique direct touche à ses limites (Davezies, 2015). Sans doute, du fait de son histoire longue d’unification volontaire et d’une transition moins heureuse vers la mondialisation, les gouvernements français sont particulièrement sensibles à un risque qui, pour être grossi, n’en n’est pas moins réel.

A ce titre le texte de France Stratégie (Lajudie, 2014) qui lie le projet des nouvelles régions et la dynamique métropolitaine est particulièrement éclairant. Le redécoupage régional défini dans le cadre de la réforme cherche ainsi tout à la fois à accentuer les retombées positives de la métropolisation (croissance, création de richesse) et à en atténuer les effets négatifs (inégalités socio-territoriales). Pour ce faire, le principe de solidarité nationale, déjà très puissant à l’échelle nationale mais qui tend à se déliter, se voit repris aux échelles métropolitaines et régionales. Les ségrégations entre riches et pauvres, qui avaient tendance à se nicher dans le partage territorial existant, sont remises à plat (dans le Grand Paris, les Hauts de Seine seront plus solidaires de la Seine Saint-Denis). Il y a bien dans les redécoupages et les fusions un principe de solidarité et de redistribution avec sa traduction financière et fiscale, au détriment des identités historiques (Alsace, Bretagne et Nord) ou en émergence (Français de l’immigration). Lorsqu’on parle pour les grandes régions de France, au-delà du risque de macrocéphalie urbaine, un modèle socio-territorial redistributif et intégratif est réaffirmé.

Quels effets pour une métropolisation forcée ?

La réforme régionale comme réponse aux effets de la métropolisation soulève néanmoins deux problèmes majeurs :

  1. Sur quelle base va fonctionner le couple métropole/région (et l’on peut comprendre ici le couple au sens mécanique de transfert entre le moteur métropolitain et le système régional) ? Comment l’unité qui est postulée peut-elle trouver une expression concrète, alors même qu’institutionnellement, on l’a vu, une plus large autonomie a été accordée aux ensembles métropolitains ? Par ailleurs les conflits des majorités politiques sont inscrits dans la géographie électorale, entre les cœurs métropolisés portés par le centre-gauche et les périphéries plus contestataires (Lévy, 2013). Comment s’assurer que les flux économiques de ces entités ne privilégient pas les liens horizontaux entre pôles majeurs au détriment des liens verticaux avec les territoires que la métropole est censée irriguer ? Aucun élément ne peut garantir à ce stade la répartition spatiale postulée du dynamisme métropolitain.

 

  1. Par ailleurs, si l’avenir des territoires passe par le dynamisme métropolitain, comment comprendre que certaines régions centrales (Bourgogne-Franche-Comté, Centre) n’en soient pas pourvues ? Faut-il faire émerger un pôle métropolitain de manière volontariste ou procéder à des regroupements pour atteindre la masse critique, comme en son temps le bipôle Metz-Nancy ? Dans cette nouvelle grammaire, de telles régions sont-elles viables ? Comment organiser les régions qui disposent au contraire de deux pôles ? Il y aussi les métropoles qui n’ont de toute évidence pas la puissance pour jouer leur rôle de locomotive pour l’ensemble territorial dont elles sont à la tête (Strasbourg ou Lille). Enfin pourquoi refuser à Paris son rôle de métropole d’entrainement pour un large bassin parisien, alors même que son poids relatif comme ville mondiale l’appelait à jouer un rôle singulier et que le nouveau découpage du Grand Paris assigne à la Région Ile-de France un rôle secondaire ? Bref, le principe postulé de métropolisation n’a pas été appliqué avec rigueur, surtout dans les errements et les hésitations des découpages régionaux dans la moitié Nord de la France. Pour le justifier, on est obligé de s’appuyer sur d’autres considérations très hétérogènes, d’équilibre de surfaces et de poids démographique, de contrepoids à l’Ile-de-France, approche dont les considérations politiques n’ont pas été absentes…

Les limites d’un projet profondément jacobin

Finalement, l’accompagnement volontariste de la recomposition territoriale n’aurait-il pas comme conséquence involontaire d’approfondir les logiques de différenciations spatiales liées à la métropolisation ? Certains indices peuvent déjà le laisser penser, avec la concentration symbolique et effective de l’encadrement politique et administratif dans les futures capitales régionales. Le sentiment de perte de pouvoir et d’éloignement des décisions dans ce qui sera alors la périphérie des principaux centres urbains se traduit par le fatalisme ou la révolte, mais le plus souvent par l’indifférence. Une prophétie auto-réalisatrice qui, loin d’atténuer les inconvénients de la métropolisation, en précipite les effets qui risquent d’être mal maîtrisés.

Plus qu’une décentralisation, la réforme est bien un instrument politique de fabrication de petites France pour renforcer la grande. Le modèle territorial français qui est dupliqué n’est pas explicitement questionné dans son efficacité démocratique et économique, car aux yeux de l’élite gouvernementale, il relève d’une évidence qualifiée de républicaine alors qu’il porte avant tout l’héritage jacobin, aussi bien dans sa méthode que dans ses objectifs. Peut-être serait-il enfin temps d’envisager la voie girondine d’une autonomie véritable des composantes territoriales sur un modèle fédéral où l’on part d’arrangement pris à la base pour remonter au sommet de l’Etat, de possibilité de négociation et de compromis à la place d’un caporalisme réformateur. Mais pour cela, il faudrait que la classe administrativo-politique considère le citoyen comme souverain c’est-à-dire pleinement responsable et digne de confiance.

 

Antoine BEYER, géographe, enseignant-chercheur, Paris-Sorbonne/IFSTTAR

 

 

Ascher F. (1998), La République contre la ville. Essai sur l’avenir de la France urbaine. L’Aube, 1998, 200 p.

Brennetot A., de Ruffray S. (2014), Découper la France en régions. L’imaginaire régionaliste à l’épreuve du territoire, en ligne https://cybergeo.revues.org/26376

Brennetot A., de Ruffray S. (2015), Une nouvelle carte des régions françaises, Géoconfluences, juillet,  2015 en ligne

Damette F. (1994), La France en villes, La Documentation française.

Davezies L. (2012). La crise qui vient: la nouvelle fracture territoriale. Édition : Seuil.

Davezies L. (2015). Le Nouvel Égoïsme territorial. Le grand malaise des nations. Seuil.Davezies L., La République et ses territoires : la circulation invisible des richesses. Édition : Seuil, 2008.

Lajudie B. (2014), Réforme régionale : un enjeu pour la croissance ? France Stratégie, juillet 2014, en ligne.

Lévy J. (2013), Réinventer la France : Trente cartes pour une nouvelle géographie, Paris, Fayard.

Revue d’Economie régionale et urbaine : http://bigbangterritorial.unblog.fr/le-debat-est-lance/

Veltz P. (1998), Mondialisation, villes et territoires : Une économie d’archipel, Paris, PUF, coll. « Quadrige »,‎ 2014, 2e éd. (1re éd. 1996), 288 p.

11 octobre 2015 ~ 0 Commentaire

Djemil CHAFAÏ | Réforme administrative de la France et méthodologie

Un chantier techniquement délicat, politiquement risqué et méthodologiquement fragile

Dans le Public comme dans le Privé, une fusion d’organisations est toujours un traumatisme dont on met des années à se remettre, compte tenu des changements culturels et des déplacements de personnes et de matériel qu’elle implique. Il s’agit à cette occasion de perdre le moins possible de compétences, de connaissances, de données, de matériel, de réseau relationnel et donc, de continuité de service et d’efficience.

C’est un défi pour les régions appelées à fusionner et les services appelés à se regrouper dans le cadre de la réforme territoriale en cours. Les objectifs affichés étaient, outre de simplifier le « millefeuille administratif » et de répondre mieux aux besoins des usagers, de réaliser des économies d’échelle et de donner aux régions françaises une taille européenne. Nombre d’observateurs ont noté que ce dernier objectif sera atteint sur le plan de la population, mais pas sur celui de la capacité financière. Des doutes ont été émis sur la possibilité d’obtenir des économies d’échelle. Quant à la simplification du millefeuille, l’exclusion du niveau départemental du champ de la remise en cause la compromet fortement.

Or si ces finalités sont perdues de vue pendant la phase de mise en œuvre, la réforme perdra de sa légitimité, le gouvernement de sa crédibilité et les citoyens de leur confiance. Atteindre les objectifs premiers de la réforme dans un délai contraint, sans mésestimer les points de vue hostiles ou simplement contradictoires, tout en favorisant l’innovation : tel est l’enjeu.

Des méthodes, pas toujours assez globales, ont été mises en œuvre pour conduire ce changement, mais la prévalence des luttes d’influence sur le raisonnement a brouillé les messages et jeté le doute sur le bien-fondé des décisions. L’accompagnement des équipes pour faire face à ce traumatisme est aussi un point central de la conduite du changement. Seule une démarche méthodologique rigoureuse permettrait de remettre de la transparence et du consensus dans le débat.

L’analyse de la valeur : pourquoi ?

L’Analyse de la Valeur est une méthode de bon sens qui commence par identifier les besoins réels correspondant aux finalités d’un projet. Un ordre évident, mais rarement respecté dans la conduite des projets publics ou privés. Appliquons ce principe : une fois posée la décision de passer de 22 à 13 régions et choisies les régions à fusionner, la seule finalité admissible par le citoyen de tout projet de fusion est d’obtenir rapidement une administration unique, avec des ressources regroupées (personnel, établissements, matériel et immatériel) qui fonctionne aussi bien, et de préférence mieux, que les administrations distinctes précédentes.

Ceci implique que :

  1. le service rendu aux différentes catégories d’administrés/ usagers/ clients (citoyens-électeurs, entreprises, associations, administrations centrales) par la nouvelle administration soit reconnu satisfaisant par les parties intéressées
  2. le nouveau coût de fonctionnement soit réduit dans des proportions permettant d’amortir rapidement les surcoûts liés à la fusion (car il y en a…) et d’améliorer l’efficience globale à terme
  3. la nouvelle répartition géographique soit perçue comme a minima acceptable (et toujours explicable) par les administrés
  4. les activités proposées aux différentes catégories de personnel soient a minima aussi intéressantes (et perçues comme telles) que celles de leurs postes actuels
  5. les déplacements proposés, ou imposés, aux personnels soient a minima acceptables et toujours justifiables
  6. l’ensemble des parties prenantes ait adhéré à la nécessité du projet global de restructuration administrative et aux choix de fusion, grâce à une information convaincante sur la rationalité du projet dans ses différentes dimensions

Sur tous ces prérequis, on définira les modalités du passage de l’organisation actuelle à la future en termes de formation, embauche, mutations inter-administrations, mises à la retraite, déménagements (transfert physique des matériels et accompagnement des personnels), mise en place des nouveaux processus….

Ainsi pourra être conduit le changement proprement dit, avec à chaque étape la pédagogie participative nécessaire pour éviter les résistances, retards, rejets, immédiats ou pas.

Chemin faisant devront être collectées ou constituées les informations nécessaires :

  • sur les besoins à satisfaire par mission, leur niveau de satisfaction actuel, notamment sur le besoin réel de proximité des administrés de chaque activité
  • sur les processus existants, différents d’une région à l’autre et d’un service à l’autre

Restera à imaginer des processus cible avec une affectation optimisée des ressources humaines qui prenne en compte les potentiels comme les souhaits en termes de compétences et de mobilité géographique et fonctionnelle, la nature et les capacités d’évolution des locaux existants, etc…. Parallèlement, les coûts actuels de fonctionnement et les coûts potentiels de chacun des scénarios envisagés devront être estimés, investissements compris, au niveau du juste nécessaire, c’est-à-dire à un niveau de performance opérationnelle évitant les insuffisances comme les gaspillages par sur-qualité.

L’analyse de la valeur : comment ?

Face à ce besoin méthodologique, quelles modalités propose l’Analyse de la Valeur (AV) ?

L’AV attire l’attention sur la complexité systémique de la fusion de deux régions. On ne simplifie pas la complexité en la découpant en rondelles. L’optimisation du tout n’est pas la somme des optimisations partielles et des mesures locales peuvent avoir des répercussions globales. Ainsi, la dématérialisation numériques de certaines activités peut transformer la relation client, la charge de travail, le besoin de proximité… comme peuvent aussi le faire la mutualisation d’activités entre plusieurs processus de la nouvelle organisation ou encore le télétravail.

L’AV insiste sur le fait que le diable se cache toujours dans des détails. Seuls les acteurs de terrain, les cadres de proximité sont à même d’identifier ce qui risque de gripper les belles mécaniques imaginées en chambre. Les méfaits à moyen-terme des opérations de cost killing, avec leur cortège de fausses bonnes idées sont connus. Le capotage du projet Louvois (fusion des logiciels de paie des Armées) est encore plus parlant. La disparition progressive de ressources humaines clef et de connaissances fines de l’existant était passée inaperçue jusqu’au jour où  le besoin de compréhension de logiciels existants mal documentés a mis en évidence leurs criticité. Le projet a finalement été abandonné, après toutefois plusieurs centaines de millions d’euros de dépenses inutiles, et quelques dégâts…

Les parties prenantes de la préfiguration comprennent les différentes directions, mais également les différentes catégories de personnel, avec leurs représentations syndicales sans oublier les administrés. Pour une efficacité maximale, l’implication de ces parties prenantes doit commencer dès l’analyse de la problématique et inclure la recherche et l’évaluation de la pertinence des solutions, la décision restant bien entendu au niveau du maître d’ouvrage.

Pensée problématiques versus pensée solutions

L’homme pense spontanément « solution », au risque de s’enfermer dans des voies qui ne sont ni innovantes ni pertinentes. Les commerciaux et les concepteurs disent souvent que leur le client ne sait pas ce qu’il veut. En réalité, le client sait ce qu’il veut, mais ça ressemble généralement à une solution aperçue ici ou là. En revanche, ce qu’il sait rarement, c’est expliciter son besoin réel et ses attentes latentes,  auxquelles  cette solution-là ne répond pas forcément. Il est donc vital pour la réussite des projets d’avoir assez d’empathie pour comprendre les parties prenantes et ce qui va les satisfaire. C’est pour sortir les groupes de la pensée « solution » que l’AV impose une formulation initiale la plus objective possible du besoin.

L’AV a mis au point pour cela un outil puissant de formalisation des exigences au niveau du juste nécessaire (critères d’appréciation de la satisfaction du besoin, niveaux de performances attendus, flexibilité sur l’exigence). L’analyse se pratique en groupes transverses pluridisciplinaires pour valoriser la créativité et les expériences complémentaires. C’est ainsi que se construit, par échanges de points de vue et discussion, une vision objective partagée des besoins à satisfaire par l’organisation future, ce qui conduira tout naturellement le groupe à imaginer des solutions de consensus. La transparence et l’objectivation des critères de choix renforcent aussi la confiance en interne (agents) et en externe (citoyens).

Dès sa naissance, l’AV a mis en balance les coûts immédiats et l’utilité à long terme. Elle met en place systématiquement un processus d’analyse des coûts de départ (savoir d’où l’on part) et d’estimation continue du coût global des différents scénarios envisagés (savoir où l’on va). Les estimations des coûts de fonctionnement de l’existant, comme les évaluations des coûts futurs (investissement + fonctionnement + maintenance) par activités et missions, qui sont de nature à orienter précocement les décisions, seront effectuées à un niveau macroscopique pour commencer.

L’AV insiste sur l’organisation de la décision, le seul moyen pour éviter batailles d’égos et conflits émotionnels étant d’objectiver très tôt les critères de la décision et les compétences des instances décisionnelles. Cette clarification de la gouvernance des projets facilite les arbitrages qui incomberont à l’autorité légitime. Elle se pratique en groupes fédérés autour d’un décideur ou d’une instance décisionnelle.

L’Analyse de la Valeur met ainsi en place une dynamique de l’efficience[1] Elle établit une dynamique d’analyse économique et fonctionnelle au sein de groupes représentatifs de l’ensemble des parties prenantes. Elle met en synergie l’ensemble des compétences, stimule la créativité des équipes pour imaginer des solutions pertinentes. Elle prépare aussi les arbitrages essentiels qui seront le fait de la Direction, qui garde tout son rôle décisionnel. En conduite du changement, c’est la démarche la plus économe en temps, et qui sécurise le projet. Si elle impose au départ un temps de réflexion plus long, la mise en œuvre des solutions identifiées collectivement est bien plus rapide et généralement exempte des mauvaises découvertes qui tuent les solutions imaginées en chambre par des experts éloignés du terrain.

 

Djemil CHAFAÏ, consultant, Secrétaire général de l’AFAV (association française pour le management par la valeur)


[1] Le président Barak OBAMA, par un décret en date du 26 décembre 2013, impose l’usage de l’Analyse de la Valeur à toute l’administration américaine pour réussir à satisfaire les besoins plus sûrement et plus économiquement (des milliards de $ économisés, et 40 $ gagnés en moyenne par $ dépensé, affirme-t-il) :

 https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/assets/OMB/circulars/a131/a131-122013.pdf

En Angleterre, le Cabinet de la Reine comporte un département « Value Management ». De même, le gouvernement écossais, depuis plusieurs années, ne prend aucune décision d’investissement public de quelque envergure sans mettre en œuvre les principes de ce Value Management

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