La réforme territoriale en débat

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17 juin 2014 ~ 2 Commentaires

Antoine Bailly | Une réforme territoriale peu démocratique !

Une procédure baclée

Un découpage territorial est, en général, sauf en période de guerre, un processus long et délicat, qui doit tenir compte des hommes, de leurs histoires, de leurs cultures, de leurs pratiques sociales et économiques, de leurs qualités de vie, avec comme objectif d’améliorer leurs conditions de vie[1]. Lors de la 1ère régionalisation en France (s’il est possible de parler de régionalisation tant les régions ont peu de moyens et de compétences), les études préalables avaient été multiples pour confronter les découpages à fondements historiques, géographiques et économiques : le choix fut intermédiaire entre les régions historiques, proches des départements; et les cinq grandes régions économiques. Un choix fondé essentiellement sur une organisation à partir des aires d’influence de villes majeures.

Certes, depuis plusieurs années, les critiques pleuvaient sur le trop grand nombre de communes et de départements, traces d’un maillage dépassé ! Certes également les régions françaises étaient comparées aux « länders » allemands pour souligner leurs faiblesses ! Mais aucune préparation sérieuse n’était lancée pour une réforme territoriale majeure.

L’oubli de la démocratie

Pour nombre d’entre nous, soudain la décision  est prise… depuis Paris ! Pas de consultation des municipalités ou des Conseils Généraux pour connaître leurs souhaits d’appartenance territoriale ! Pas d’étude sérieuse pour étudier les diverses possibilités en taille, en mode de gouvernance ! Quelques énarques, appuyés par un petit groupe de scientifiques arrogants, composent un puzzle étrange, organisé (ou désorganisé) à partir des villes-métropoles… Pas un regard sur les campagnes ou les périphéries de régions hétérogènes sur le plan culturel, social et économique. Un assemblage surprenant qui ne tient pas compte des souhaits des habitants des régions périphériques, qui seront encore plus loin des centres, et qui méprise les cultures régionales en les combinant.

Régions et démocratie

Dans la précipitation, la composition perd son sens, s’il y en avait un… on s’interroge sur les logiques de la réforme autres que politiques, car on n’attend pas beaucoup d’économies de fonctionnement.

Quelle aurait été notre procédure pour tenir compte des habitants ?

- Faire voter, au niveau des départements, les Conseils Généraux, sur leurs appartenances régionales et mieux encore tenir des référendum départementaux pour connaître les avis des populations
- Préparer par des études sérieuses, une réforme territoriale, proposant de nouvelles régions, à partir des résultats des votes des départements
-Faire voter les municipalités pour une vérification démocratique de la pertinence du découpage, et finaliser les régions
- Enfin supprimer les départements pour éviter les doublons dans le fonctionnement territorial.

Ainsi la France retrouverait-elle ses fondements démocratiques ! Et pourrait sortir de l’ornière où la poussent les « élites » parisiennes, qui ont perdu le sens des territoires et du vécu des hommes et des femmes qui les vivent.

Antoine Bailly,  Prix Vautin Lud « Nobel » de Géographie 2011, Professeur Émérite à l’université de Genève

 


[1] Antoine Bailly, Géographie du bien-être. 2014, Paris : Anthropos-Economica, 152 pages

 

 

16 juin 2014 ~ 1 Commentaire

Jean Renard | Proposition pour une nouvelle configuration régionale

Lors de sa déclaration de politique générale du 8 avril devant l’Assemblée nationale Manuel Valls a évoqué une réforme territoriale de grande ampleur. Ce serpent de mer d’une révolution de notre mille-feuille territorial revient donc sur le devant de la scène. On sait ici, dans l’Ouest, combien cette question de redécoupage à différentes échelles fait l’objet de projets différents et conflictuels.

Cependant, en dépit d’inévitables blocages et inerties, les choses avancent, doucement mais sûrement.  Le 19 décembre 2013 le projet de loi de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles a accordé un nouveau statut à l’agglomération nantaise, ce dans le cadre, on le sait, et une fois encore, de la mise en chantier d’une vaste réforme des collectivités locales, ensemble de lois d’une troisième génération de la décentralisation, dit Acte III. La première mouture, préparée par Madame Lebranchu ayant été rejetée, le chantier est remis sur l’ouvrage. La reconnaissance des métropoles étant le premier acte.

La loi du 16 décembre 2010 avait déjà envisagé ce statut de métropole ou de communauté métropolitaine. Depuis les discussions ont porté sur le seuil démographique de leur reconnaissance (400 000 ou 500 000 habitants) plus que sur les fonctions exercées.

In fine, outre les trois agglomérations de Paris, Lyon et Marseille, bénéficiant d’un statut particulier, on reconnaît 9 autres pôles de droit commun : Bordeaux, Grenoble, Lille, Nantes, Nice, Rennes, Rouen, Strasbourg et Toulouse. On y ajoute Montpellier en tant que chef-lieu de région, et Brest ( ?) qui posséderait une zone d’emplois de plus de 400 000 habitants.

On peut s’interroger sur cette liste. Le seuil de 500 000 habitants de l’aire urbaine aurait éliminé Rennes, et bien entendu Brest. Pourquoi a-t-on opéré ce choix et pas un autre ? Vis-à-vis des anciennes métropoles d’équilibre, lesquelles avaient été choisies suite à des études sérieuses et argumentés (cf le rapport dit d’Hautreux-Rochefort), on ne retrouve pas Nancy-Metz.  Mais on a ajouté Rennes et Brest. Est-ce le poids du lobby breton au sein du gouvernement ? Et pourquoi pas Tours, Clermont-Ferrand ou Dijon ?

Il y a dans ce choix, non validé par une batterie de critères, un mystère. Comment pourrait s’articuler cette reconnaissance des métropoles avec un regroupement des régions et à terme la suppression des départements évoqués par le nouveau premier ministre le 8 avril 2014 ?

Le choix des métropoles

J’ai  évoqué naguère le fait que n’est pas métropole qui veut mais qui peut[1]. Il faut pour obtenir légitimement ce type de statut, outre un seuil démographique suffisant, posséder une série de fonctions faisant de l’agglomération un réel centre d’attractivité pour un vaste territoire plus ou moins sous la dépendance de la grande ville. Ce qui conduit à reconnaître au sein de l’agglomération un certain nombre d’indicateurs de métropolisation, notamment des emplois dit du tertiaire supérieur en nombre et en pourcentage suffisant parmi les actifs.

Nantes possède les ingrédients nécessaires. Les analyses récentes de l’agence d’urbanisme le confirment. C’est déjà moins vrai pour Rennes qui certes bénéficie de son statut de ville d’Etat sous l’Ancien Régime mais qui est sous le seuil démographique de 500 000 habitants. Cela l’est encore moins pour Brest.

Certes une construction, plus ou moins artificielle, tend désormais à associer ces villes dans un ensemble, avec Angers et Saint-Nazaire, pour en faire une sorte de métropole en réseau, construction censée résoudre les conflits et concurrences entre elles, ceci vu de Paris. On peut rester sceptique devant ce projet. Cet ensemble de villes a été baptisé pôle métropolitain, source de confusion avec le véritable pôle métropolitain de Nantes/Saint-Nazaire.

Cette reconnaissance des métropoles au sein du système urbain français s’accompagne, ce n’est pas la première fois, rappelons pour mémoire les propositions du comité Balladur, de deux idées concomitantes : une simplification du fameux mille-feuille administratif et un redécoupage des régions afin, dit-on, de leur donner une dimension européenne. En oubliant au passage que le véritable problème est celui des fonctions et compétences accordées aux régions et un transfert financier des ressources plus que leur périmètre et leur superficie.

Toutefois le projet prévoit que les métropoles se verront bénéficier de nouveaux transferts depuis les communes (la protection de l’environnement), de l’Etat (logement) et des départements. Cette reconnaissance du fait urbain est importante.

Mais les métropoles ne seront pas d’authentiques collectivités territoriales.  En outre les élections à l’échelon de la métropole ne se feront pas au suffrage direct. L’hypothèse est reportée à 2020 ! Ainsi le choix des futurs conseillers communautaires reste aux mains des faiseurs de listes, si ce n’est que la parité s’exercera dans le choix des conseillers.

Quelle réforme territoriale pour l’Ouest ?

Cette agitation autour des métropoles et des projets de redécoupage des régions incite à revenir sur l’idée exprimée naguère par le géographe nantais Alain Chauvet, d’une construction territoriale reconnaissant à Nantes, et plus largement à l’ensemble estuarien, un statut particulier. C’est-à-dire de traduire dans les faits le double visage de Nantes, à la fois bretonne et ligérienne, ainsi que l’avait évoqué jadis Julien Gracq, mais aussi Vidal de la Blache. Ce en donnant à Nantes, ou mieux au département tout entier, un statut du type länder, au même titre que Brême en Allemagne, en reconnaissant son rôle de pivot du grand Ouest.  Et en faisant de la grande région ouest, trois sous-ensembles, avec Rennes, Angers et Poitiers comme villes relais.

Certes une telle proposition ne manquera pas de susciter des oppositions. Mais n’est-ce pas le moment d’innover et d’imaginer des constructions territoriales variées en fonction des réalités d’aujourd’hui plutôt que des mythes d’hier à jamais obsolètes ? Ce projet suppose l’existence d’une seule véritable métropole dans l’Ouest, l’ensemble estuarien de la Loire aval. Il prend acte également du fait que « la présence départementale est promise au retrait là où la métropolisation avance »[2]. Les exemples et les débats autour des territoires de Lyon et de Marseille vont dans ce sens. Or ce n’est pas en regroupant les cantons deux par deux pour asseoir la parité que l’on va procéder à la nécessaire révolution des territoires !

Imaginer une reconnaissance de territoires différenciés dans un pays jusqu’ici marqué par l’uniformité est-ce possible ? Il serait sans doute utile voire nécessaire que la société civile s’empare de cette question.

Les grands problèmes de la métropole nantaise

Les débats actuels sur les métropoles remettent aussi en question, outre le problème récurrent du suffrage universel direct à l’échelle du territoire de la métropole, trois autres questions, celle du rôle que pourrait jouer Nantes sur l’ensemble de l’Ouest, celle du rapport entre la ville centre et les communes de banlieue, celle aussi du périmètre adéquat pour poser si ce n’est pour résoudre les problèmes.

Nantes  peut-elle devenir la grande et seule métropole à échelle européenne pour l’Ouest, ou bien faut-il accepter l’idée d’une structuration de l’espace polycéphale ? C’est là, n’en doutons pas, le problème central d’une recomposition des territoires du grand ouest. L’avantage de la proposition d’un statut particulier pour le grand Nantes, élargi pourquoi pas, au département de la Loire-Atlantique, un peu comme ce qui vient d’être acté pour Lyon et le Rhône, est de traduire l’originalité nantaise, à la fois bretonne et ligérienne, et emporium ouvert sur le grand large. Pour dire autrement reconnaître sa  fonction de type hanséatique qui a fait jadis la fortune de la ville. La comparaison avec Brème s’impose d’elle-même[3]. Hambourg ne joue pas dans la même catégorie et l’Elbe est navigable et naviguée jusqu’en Tchéquie. Ce n’est pas le cas de la Loire ! Est-ce là une utopie et Nantes est-elle digne de la fonction qui lui serait assignée dans ce type de nouvelle configuration territoriale ?

Le deuxième questionnement repose sur le type de gouvernance de la métropole nantaise qui accompagnerait son rôle au service de l’ensemble de l’ouest. Jusqu’ici la gouvernance de la métropole reposait sur une armée de type mexicain, avec autant de vices présidents que de communes, chaque maire bénéficiant de ce statut et des émoluments afférents. Une telle structuration conduisait à un pouvoir des maires que l’on peut estimer exorbitant, à des blocages et la recherche d’un consensus mou pour ne blesser personne. Y aura-t-il demain, après les dernières élections municipales, une autre configuration à l’échelle de la métropole ? La question est d’autant plus importante que le problème des relations et des aménagements entre la ville centre et les autres communes sera essentiel pour aboutir à des aménagements réalistes. La question des franchissements, mais aussi des lieux d’implantation des futurs équipements, et encore plus du réseau des transports en commun en jouant sur la complémentarité des modes de déplacement (étoile ferroviaire à valoriser enfin !), sont du ressort de la métropole. Or rien ne pourra se faire sans l’accompagnement d’une élection directe des conseillers communautaires au suffrage universel direct. Il faut démocratiser l’intercommunalité.

Quant au périmètre, se limiter à une métropole à 24 communes, refuser l’entrée de nouvelles communes dans la structure, dessiner une frontière intangible, c’est nier les dynamiques démographiques à l’œuvre et oublier  ce qui se passe au-delà de la frontière artificielle dessinée il y a plus de deux décennies. C’est aussi  une erreur qui favorise l’étalement urbain. Il suffit d’examiner ce qui se passe au niveau des documents d’urbanisme ou des effets des nouvelles lignes de transport en commun (hier vers Clisson, demain vers Châteaubriant) sur l’aire urbaine et même au-delà.

A vouloir jouer petit bras on peut craindre des lendemains difficiles. C’est pourquoi il faudrait voir le futur de notre métropole à d’autres échelles que celle de la communauté urbaine, celle du département tout entier et celle de l’inter région. Nos élus sont-ils prêts à ces remises en cause, eux qui clament qu’il faut changer de modèle, et entrer en transition, tout en verrouillant et en rejetant les initiatives citoyennes ?

 

Jean Renard, Professeur émérite des Universités, UMR ESO


[1] Renard Jean, 2008, Nantes à la croisée des chemins, PUR, Rennes, 224 p.

[2] Frinault Thomas, revue Métropolitiques : « Avancées et verrouillages : la métropolisation au milieu du gué ». 27 janvier 2014

[3]  Le länder de Brême c’est 404 km2, et 661 000 habitants, avec autour une vaste région, le länder de la Basse-Saxe, forte de près de 8 millions d’habitants et de 47 624 km2.
Les 12 départements du Grand Ouest, non compris la Loire-Atlantique, c’est 7,3 millions d’habitants et 78 200 km2. On le voit la comparaison se tient.

 

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16 juin 2014 ~ 0 Commentaire

Maurice Baslé | Enfin, l’Etat girondin : 2014-2021 en France

La décentralisation est la question de la vie de tous les jours, du rapport avec la politique, du besoin de biens publics locaux des « communautés de base ». Les voisinages historiques, les frontières naturelles, géographiques, humaines aussi, les proximités ont formé et déformé les communautés, les ont divisé aussi car il y a eu des conflits entre voisins, des concurrences entre Paris et les « provinces » ou entre les « régions ». C’est donc encore aujourd’hui au politique de faire vivre non seulement l’idée et le projet de « nation » ou de République » mais aussi l’idée de lieu de proximité pour les biens publics « locaux ». Les modes de vie ont changé depuis 50 ans (activités, familles, transports collectifs, internet, changement climatique…) : il faut donc repenser aujourd’hui l’organisation territoriale. Sans doute pour la rendre moins bureaucratique et plus adaptée aux nouvelles générations, tant dans les premières proximités des communes non rattachées aux unités urbaines que dans les unités urbaines et plus généralement dans les « régions » ou « grandes régions ».

La vraie vie des gens est d’abord dépendante du niveau 1 du voisinage. C’est le lieu des relations  courantes des populations et des entreprises et des utilisations d’actifs naturels. Le niveau 1 peut être « en ville » ou « à la campagne ». Pour les ménages, les proximités ou polarisations (en petits pôles, moyens pôles ou pôles urbains) sont au bourg ou en ville, à l’école, aux commerces, aux bases de loisirs, de services d’éducation, de santé et culture… aux équipements de « bassins de services » recensés dans la base permanente des équipements de l’INSEE. L’idée républicaine est qu’on peut vivre également en ville ou à la campagne. Il y en a 1900 aujourd’hui.  Beaucoup sont des bourgs et des petites villes (1700 mais pour seulement environ 20% des gens). Environ 200 sont des pôles « organisés en ville ».  Pour être appelée « pôle urbain», une commune ou ville doit posséder au moins 50% des 31 équipements collectifs possibles. Près de 180 pôles d’action territoriale sont donc déjà des bassins de vie urbains (avec plus de 1500 habitants au km2 et 80% des gens). Notons que ces bassins de vie urbains recoupent souvent des bassins d’emploi. Pour les ménages avec actifs, les fréquentations passent en effet aussi par le lieu de travail, le trajet domicile-travail, les lieux de réunion, les connexions de moyens de transports (gares), bref par des caractéristiques des « bassins d’emploi ». Tout compris, pour le noyau dur des « pôles » de proximité, 500 pôles auraient dans le futur réellement pour fonctions d’assurer la vie commune en ville (pour deux cent décideurs) et en milieu rural (avec 300 décideurs). Une vie qui serait encore une fois « également » aidée et encouragée en ville et à la campagne avec le respect du principe national d’assurer la cohésion sociale et territoriale en procédant à des péréquations territoriales et en jouant l’accessibilité aux équipements. Ceci pourrait donner quatre, cinq, six, sept ou huit périmètres pour remplacer chaque département (conseil général et préfecture) actuel avec des services publics locaux attachés à ces pôles territoriaux. Ajoutons sans développer que si certains évoquent l’idée qu’il faudrait un niveau d’élections correspondant à ce niveau, il est possible de faire déléguer directement les sénateurs de ces 500 pôles et de supprimer les cantons actuels. La lisibilité des élections locales y gagnerait énormément.

Rappelons qu’il y a déjà eu des essais de contournement des départements. Pensons à la création des « pays » qui ont fait leurs preuves comme territoires de projets depuis les lois Pasqua de 1995 et Voynet de 1999 (il y a 21 pays en Bretagne avec plus d’une dizaine à plus de 100 000 habitants, 24 en pays de Loire, 28 en Normandie, 27 en Poitou-Charentes), au redécoupage des cantons ou des intercommunalités souhaitées récemment par l’Etat (gros travail des sous-préfets et des préfets), ou encore à des expérimentations comme l’expérimentation des 7 agences départementales de territoires de l’Ille et Vilaine qui, depuis 2010, a été dans le sens de la création d’ « équipes de proximité pour proposer aux élus locaux services et conseils en ingénierie ». Il semble possible de concentrer les problèmes de niveau 1 sur environ 500 « périmètres d’action territoriale » (de ville ou de campagne, des métropoles et des intercommunalités, certaines rassemblant des portions de départements) de premier niveau et ré-organiser les services des communes, intercommunalités, agglos et départements actuels autour des missions de ces 500 pôles de proximité et de solidarité, que l’on pourrait appeler « nouvelles communes ». Pourquoi ne pas réfléchir par exemple à faire des pays les nouvelles communes ?

Quant au niveau 2, avant d’en parler sérieusement, il y a une question préalable à ne pas occulter : que veut l’Etat ? Qui veut-il être ? Fédéral comme en Allemagne, girondin, jacobin ? La question des administrations régionales que nous traitons est inséparable de l’organisation de l’administration centrale déconcentrée. Elle dépend de la clause des compétences attribuées aux cinq niveaux. La nouvelle Région peut prendre deux visages.

Si l’Etat central veut rester jacobin avec de multiples attributions et de nombreux grands ministères déployés par des préfets et des services déconcentrés en Région, les Régions peuvent rester nombreuses et spécialisées en compétences de niveau 2. On peut même en accroître le nombre pour que les relais du centre soient bien adaptés aux diversités (par exemple la spécificité de la Basse-Bretagne avec une quinzaine de pôles d’action territoriale par rapport aux Marches de Bretagne qui auraient à peu près le même nombre de pôles mais seraient moins aidées par l’Etat central car moins « périphériques »). Ce n’est pas l’option choisie dans le projet d’avril 2014 soumis au Conseil d’Etat.

Si l’Etat accepte d’être « girondinisé », il restera régalien au centre : il gardera les lois, les priorités pour les grandes infrastructures publiques et le développement durable, les Affaires européennes, les Affaires étrangères, la Défense, la Police, la Justice, les Finances publiques, la Sécurité Sociale, la Santé dans ses aspects stratégiques, la Recherche et l’enseignement supérieur de master et de doctorat, les grandes orientations stratégiques de la République et les mécanismes financiers de péréquation financière territoriale, les principes de l’organisation territoriale de l’enseignement supérieur post-bac, l’organisation et la supervision des agences régionales de Santé… Mais, l’Etat girondinisé demandera davantage à de grandes Régions plus émancipées qui vont se substituer à lui et à ses services de préfecture pour intervenir ou même adapter les règlementations :  sont particulièrement visés en l’état actuel du projet, les services d’aides aux entreprises et au développement économique : infrastructures des réseaux, développement économique, formation professionnelle et apprentissage, jeunesse, sport, spectacle vivant, organisation des lycées et des collèges, schéma régional du développement durable, protection et gestion des ressources naturelles (eau, nature, littoral…), tourisme… Ce qui constitue une forme de démembrement de Bercy (pour les « aides d’Etat ») et du Ministère du développement durable. Quant aux frontières entre les 15 grandes régions, il y a bien entendu l’histoire, la culture et la géographie des lieux et certains diront que des raisonnements purement théoriques sur les besoins futurs de services publics de niveau 2 ne suffisent pas à dessiner la carte des grandes régions nouvelles. Mais résister à la grande Région n’est pas non plus une bonne option, même pour gagner du temps (Bretagne, Pays de Loire). Avec des grandes régions, Bercy laisserait plus facilement se transférer les ressources fiscales et on pourrait mieux mutualiser en confiance avec l’Etat central (rapport Lambert-Malvy du 16 avril 2014 organisant la formalisation financière des dotations aux collectivités territoriales). Nous ne pouvons oublier que les assiettes et les taux des taxes foncières (bâti et non bâti), des taxes d’habitation, des contributions entreprises devront être sources légitimes de financement au service de politiques publiques de proximités de niveau 1 et 2 et pas de simple concurrence territoriale et de doublons sources de gaspillages. Trop de concurrence entre les régions par exemple à l’Ouest pourrait stopper l’inter-régionalité déjà agissante (groupement métropolitain Loire-Bretagne par exemple avec Angers-Nantes-St-Nazaire-Rennes-Brest).

Evidemment, les transitions sont toujours la pierre d’achoppement des réformes ! Tous les « intérêts » installés (dont ceux du personnel politique, nombre d’élus, localisation des sièges sociaux des collectivités) peuvent se liguer contre la réforme. Une vision (elle manque !), un appel aux idées nouvelles, la pédagogie, les délibérations successives avec les bonnes réunions d’acteurs, la contribution de tous les médias et l’esprit constructif et créatif (non rentier) de tous les innovateurs sont donc nécessaires.

Maurice Baslé[1], Chaire Connaissance et action territoriale. Université de Bretagne-Sud. CREM-CNRS-Université Rennes 1


[1] Maurice Baslé a succédé à l’Université de Rennes au professeur Henri Krier qui a défendu en 1956-1957 le premier programme d’action régionale pour la Bretagne prévu au décret du 30 juin 1955 en vue de stimuler le développement économique des régions à faible revenu. Voir Bulletin de conjoncture régionale. Numéro spécial « le Plan breton ». CREFE. Janvier-mars 1957. Depuis, il a été rédacteur en chef des Cahiers économiques de Bretagne, 1989-2004 et a en particulier présidé l’instance scientifique (DATAR et ARF) du FEDER et est membre de l’instance scientifique du fonds social en France.

11 juin 2014 ~ 0 Commentaire

Philippe Souaille | Réformer le millefeuille ou décapiter la pyramide ?

 

Vu de Genève, le millefeuille français semble aussi pittoresque qu’inefficace. Pittoresque parce qu’illisible et cumulant les chevauchements. Inefficace parce qu’en fin de compte, l’essentiel des décisions se prend à Paris. L’indicatif budgétaire est limpide : le budget des régions françaises est ridicule et largement inférieur à celui de leurs homologues européennes : la Catalogne et le Bade-Wurtemberg sont comparables à Rhône-Alpes en superficie, PIB et nombre d’habitants… Sauf que le budget de la Generalitat est de 40 milliards d’euros, celui du Land de 35 et celui de la Région de 2,4. Pas besoin de chercher l’erreur.

En comparant avec les minuscules cantons suisses, qui ont plus d’autonomie qu’une région, l’évidence éclabousse les yeux : c’est moins la taille du territoire qui compte que ce qu’il dépense par habitant, révélateur de l’échelon auquel se prennent les décisions conditionnant la vie des gens. Réformer le millefeuille est donc une nécessité, mais pour donner aux territoires le pouvoir décisionnel et l’impact budgétaire qui manquent cruellement aux régions françaises. Pas pour faire des économies mais comme un investissement. Les économies, c’est sur le fonctionnement de l’Etat central qu’il faut les faire.

Si l’on accepte que la Suisse fonctionne mieux que la France – ce que les centaines de milliers de travailleurs transfrontaliers confirment, en sus des indicateurs économiques – elle le doit à plusieurs facteurs dont la non-centralisation est la clé. La plupart sont liés à la non-centralisation et à la concurrence qu’elle insuffle entre les collectivités, dans un respect policé – mais jamais complètement acquis – de l’autorité de l’échelon supérieur.
Le désormais défunt secret bancaire, le droit d’initiative et de référendum, le gouvernement de consensus, la législation sur le travail privilégiant l’entreprise, tous découlent du refus viscéral helvétique de déléguer plus qu’il ne faut.  Grâce à ces conditions cadres, l’économie bat des records à l’exportation mondiale. La Suisse est même plus étroitement intégrée à l’économie de l’UE et échange davantage avec ses voisins que n’importe quel pays de l’Union… Sans en être membre. Quitte à reprendre l’essentiel de l’acquis législatif européen, mais par décision autonome.

La Suisse n’a jamais été centralisée. Elle se centralise parcimonieusement depuis deux siècles, avec une immense circonspection. Small n’est donc pas forcément beautifull. Il est des domaines où la taille critique nécessaire implique de grossir, ou d’unifier les procédures, pour réduire les coûts. Le choix des uniformes de police d’un canton à l’autre, par exemple, centralisé depuis dix ans seulement. Par ailleurs, les villes se développent sur leur arrière-pays. Qui dans le cas de Genève, se trouve être en France. D’où la mise en place du Grand Genève, seule communauté urbaine française (plus de 400 000 habitants pour sa seule partie française) dont le centre est situé à l’étranger.

La réponse helvétique à ces besoins contradictoires centrifuges et centripètes, c’est un état de réforme permanent, basé sur une étude fine et dialectique de la subsidiarité. A quel niveau prendre la meilleure décision selon la nature du problème ? En Suisse, on s’adapte au jour le jour, dans un rapport de forces évolutif entre le centre et les périphéries, gage au final d’une grande stabilité. Bien loin des décisions tombées d’en haut à la Française.
Après 46 ans d’immersion consciente au confluent des deux cultures (j’ai commencé à m’y intéresser à 13 ans, en 1968…), il est frappant de constater combien les deux sociétés évoluent en parallèle le long du même axe. Sauf que les mouvements latéraux, de part et d’autre sont nettement plus amples et saccadés côté français, là où ils paraissent plus harmonieux (et économes en énergie) côté suisse.

Capture

Chacun connait ou devine les disparités franco-suisses de richesse et de niveau de vie: le PIB/h suisse est quasi le double du français et localement c’est encore pire : celui du Canton de Genève est trois fois et demi celui de la Région Rhône-Alpes qui l’entoure, pourtant 2ème région économique hexagonale. Et encore, celui du Genevois Français, partie française de l’agglo du Grand Genève, et ses cent mille frontaliers très bien payés relève nettement le PIB/h de Rhône Alpes…

Le PIB/h de l’Ìle de France souligne la centralité française : certes, on y est mieux payé qu’à Lyon ou Bordeaux, mais pas deux fois plus. Si le PIB de la région parisienne est si élevé, c’est parce qu’il concentre les sièges de la plupart des grandes entreprises et des activités financières. En Suisse, entre Zurich, Genève, Bâle, Berne ou Lausanne, les éléments de richesse sont beaucoup mieux répartis et ce n’est jamais Berne qui décide de qui fait quoi. Berne, capitale politique n’est d’ailleurs, en tant que ville, que la 4ème ou 5ème puissance économique. Contrairement à Paris, qui vu de province, avantage outrageusement l’Ile de France.

La centralité française devient flagrante lorsqu’on ausculte la dépense publique par habitant.  Au niveau national, la riche Suisse fédérale semble presque pingre, dépassant à peine la « Grande Nation » chère à Napoléon. Par contre au niveau des collectivités locales, en additionnant commune et canton en Suisse, commune, département et région en France, on arrive à 18 200 euros à Genève,  contre moins de 3 700 euros en moyenne en Rhône-Alpes. Soit 5 fois moins !

La dépense locale et régionale représente un peu plus du tiers de la dépense publique en France, contre les trois quarts en Suisse, où l’Etat central n’assume qu’un quart. Ce qui signifie par exemple, qu’un prof n’est pas payé pareil à Lausanne qu’à Genève et que l’enseignement également est différent, même s’il est harmonisé. Idem du prix des assurances maladies, de la fiscalité ou des lois sur la protection des locataires ou sur la construction.

La Confédération repose fondamentalement sur la fameuse subsidiarité helvétique. Qui implique de bouger le curseur du niveau de traitement en fonction du problème, mais aussi d’émettre la réglementation la plus légère possible, même si la tendance inverse existe et s’exprime. Des niveaux il y en a officiellement trois : la commune, le canton et la Confédération. En pratique, il y en a quatre, même si l’échelon supranational n’est pas encore vraiment entré dans les cœurs et suscite des réactions épidermiques virulentes. Dans les faits, les normes européennes et mondiales sont religieusement appliquées, d’autant que les normes mondiales sont généralement produites à Genève, par les ministères du Monde que forment les agences onusiennes et non onusiennes qui y siègent : OMC, OMS, BIT, UIT, OMPI, ISO, OMM etc.

A l’inverse, les organismes internationaux sont astreints à se soumettre aux décisions locales qui les concernent. Pascal Lamy raconte, dans la préface de mon dernier livre, « Ces Romands qui ont fait l’Histoire de France », comment – à son corps défendant au début – il a du se mêler de politique locale lorsqu’un référendum communal a remis en cause l’extension prévue des bâtiments de l’OMC. La votation fut brillamment gagnée et permit à l’organisation d’expliquer son vrai rôle de fabriquant de règles égalitaires.
En s’ouvrant aux populations locales, jusqu’alors sensibles à des préjugés largement infondés, en dévoilant ses fonctionnements et sa démocratie interne, en permettant aux citoyens d’émettre un avis sur ses besoins, l’organisme intergouvernemental a gagné plus qu’une bataille. Les gens se sont enfin sentis concernés par ces « machins » cosmopolites, essentiels à l’économie de la cité. Ils ont appris à connaître ces hauts fonctionnaires jugés jusqu’alors arrogants, inutiles et trop payés. Obtenir 62% de « oui » dans ces conditions fut une victoire de l’intelligence, sur un sujet qui susciterait les ricanements de n’importe quel responsable territorial français, politique ou fonctionnaire.

Les plus gros cantons ont la taille d’un département français, mais tous sont de taille très inégale, en superficie comme en nombre d’habitants ou en poids économique. En fait, aucun de ces éléments n’est un critère, pas plus que la distance parcourue à cheval en une journée en 1789… Comme à l’ONU, certains petits pays peuvent être nettement plus prospères que des géants, et vice- versa. Berne est 100 fois plus vaste que Bâle-Ville et 60 fois plus peuplé que Rhodes Intérieures  mais tous ont une voix égale au Conseil de Etats (le Sénat) tandis que leur représentation au Conseil National (Chambre des Députés) est proportionnelle.
Le poids de l’Histoire est le seul vrai critère ayant forgé la diversité cantonale. Un Canton peut être une ville, une vallée ou un idiome, notamment dans la partie alémanique, voire un accent dans la partie romande. Un Genevois reconnaîtra immédiatement un Valaisan d’un Neuchâtelois et réciproquement, rien qu’en l’entendant parler. Les gens sont attachés à ces atavismes délicieusement obsolètes, comme en France malgré les efforts séculaires de l’Etat jacobin pour les gommer.

On peut se demander si la corruption, qui a nettement augmenté localement en France sous Mitterrand avec la décentralisation, ne découle pas directement du manque de moyens réels des pouvoirs publics, et du déficit démocratique. Typiquement, les maires français ont davantage de pouvoir que leurs homologues suisses (qui de plus sont des exécutifs collégiaux dès 2500 habitants), en termes de permis de construire, mais ils ont beaucoup moins de budget à leur disposition. Ce qui n’est pas sain. Par ailleurs ils restent souvent maires « à vie » ou presque, ce qui serait impensable en Suisse où le tournus est effectif.

L’impact d’une réelle démocratie locale, telle qu’elle existe en Suisse, peut s’apparenter à du clientélisme, sans ses scories : l’élu est au service de ses électeurs et doit agir pour les contenter. La direction collégiale complique la corruption et diversifie les clientèles. La possibilité d’initiative populaire et de référendum permet au peuple de proposer de nouvelles règles ou de refuser les décisions de l’autorité. Ce qui ralentit considérablement la prise de décision, mais contraint aussi à l’excellence et au compromis intelligent.

La capacité de concentrer en un point la prise de décision peut avoir du bon, comme du moins bon. Hyperconcentrée, la Chine se modernise à grands pas, en écrasant le citoyen de base. La Suisse n’aurait jamais pu construire le Concorde, encore moins l’Airbus et elle a du renoncer au SwissMetro révolutionnaire (repris aujourd’hui par la Chine) alors que Paris a pu s’offrir le TGV. Centralisation ou autonomie locale, il n’est pas de solution parfaite. La seule manière de s’approcher de la vérité, c’est de varier les plaisirs : ramener au plus près du citoyen tout ce qui peut l’être et déléguer sans état d’âme à l’échelon supérieur tout ce qui doit l’être, qui à la vérité, n’est pas tant que cela. Echelon supérieur dont la pertinence est de plus en plus souvent supranationale, européenne ou globale.

Vu de la prospère et décentralisée Genève, le diagnostic est donc clair : redécouper le nombre ou la taille des territoires ne servira à rien, si l’on n’en profite pas pour redonner aux collectivités locales les moyens de leurs ambitions. Ce qui ne peut être pris qu’à l’Etat central. Là on frise l’utopie…

Philippe Souaille, journaliste, essayiste, politologue et producteur de documentaires. Il est l’auteur de « l’Utopie Urgente, traité sarcastique de savoir vivre sans nations » (éd. Slatkine 2007) et de « Ces Romands qui ont fait l’Histoire… de France » (éd Ad Libris 2013).

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11 juin 2014 ~ 1 Commentaire

Alexandre Grondeau | Une réforme territoriale qui manque de sens

La réforme territoriale annoncée par le Président de la République part d’un bon sentiment et d’un constat juste : il faut améliorer l’organisation administrative du pays. Imposer une telle réforme est un challenge considérable que plusieurs gouvernements ont tenté sans jamais y parvenir. Les lois Chevènement et Voynet de 1999, par exemple, dite de simplification intercommunale, avait l’ambition de supprimer un échelon territorial du mille-feuille administratif français. Elles ont abouti après des centaines d’heures de débats et sous le poids des lobbys d’élus locaux de droite comme de gauche (on oublie souvent que la base militante des grands partis politiques est constitué pour bonne partie par des élus locaux) à la création d’un nouvel échelon territorial (les groupements intercommunaux tels que les communautés de communes, d’agglomération, urbaines et les pays) plutôt qu’à la disparition d’un ancien (les départements). La décentralisation est un processus long et difficile à conduire et l’actualité en apporte une nouvelle preuve car, au-delà du « Hollande bashing » très en vogue actuellement, l’annonce du redécoupage régional s’est accompagnée d’un certain nombre d’erreurs auxquelles il risque de ne pas survivre. Les justifications ne manquaient pourtant pas pour légitimer un nouveau découpage territorial. On peut en citer au moins trois :

-          faire des économies et mutualiser les forces territoriales. En temps de crise, l’argument économique est le premier avancé et le plus compréhensible pour les Français.

-          inscrire au mieux les régions françaises dans la mondialisation et la concurrence hyper agressive que les territoires se livrent. Là encore la thèse est séduisante pour une population particulièrement sensible à tout ce qui permettra de lutter contre les délocalisations, la désindustrialisation du pays et le développement du chômage.

-          rendre plus lisible l’organisation territoriale de la France qui est une superposition de d’échelons territoriaux qui vont de la commune à la région, en passant par les départements et les intercommunalités. C’est peut-être le point le plus problématique car il se heurte à l’attachement des citoyens à certains échelons territoriaux de proximité.

La réforme se devait donc d’être à la hauteur de ces enjeux et de son ambition : créer de nouveaux territoires régionaux. Ce type d’action n’est pas une chose anecdotique. Un territoire n’est pas un simple espace accueillant des habitants lambda, ni une variable d’ajustement économique pour une société cherchant à se localiser, ni un support permettant à des réseaux d’individus de se mouvoir. Le territoire est un espace approprié par une communauté de gens. Cette appropriation renvoie à des éléments socio-économiques évidemment mais également historiques, culturels, physiques qui s’ajoutent et se superposent. L’ensemble ainsi constitué est supérieur à la somme des parties en présence.

Le découpage administratif est donc loin d’être anodin : il crée ou recrée du territoire. La constitution de ce dernier, sa population, son organisation, ses acteurs et leur capacité à interagir, leurs différentes proximités, leur coopération, leur concurrence, leur ancrage et leur rayonnement se façonnent avec le temps et déterminent leur capacité à « perdre ou à gagner » selon les époques. Les Français savent d’où ils viennent, ils sont férus d’histoire, friands de traditions et de particularismes locaux, ils ont conscience de la maturation nécessaire pour qu’un espace devienne territoire, ils y sont attachés. Aujourd’hui, le changement proposé manque de consistance et ne constituent pas un espoir pour une population qui, le résultat des dernières élections européennes le montre, a peur de l’avenir et de la direction où les politiques les emmènent. Créer ou redessiner un territoire, ici une région, est un challenge essentiel qui va plus loin que les simples économies ou une simplification administrative aussi évidente soit-elle. Il s’agit de donner du sens au quotidien des citoyens de ces régions, de les rassurer quand à leur futur individuel et collectif. La constitution de ces régions nécessite donc l’écriture d’un projet, la formalisation  d’un horizon commun, d’une direction claire et compréhensible pour tous afin que les Français s’approprient ces nouveaux espaces pour en faire un territoire, a fortiori un territoire qui gagne en ces périodes de crises.

Or cet horizon commun, ce socle constitutif n’apparaît pas, ou pas assez, dans  la réforme territoriale proposée. C’est un grand problème, le principal à mon sens, mais qui s’est accompagné d’un certain nombre d’autres questionnements et d’erreurs. Les premiers sont multiples et on laisse le soin au législateur d’y répondre. Comment et quand  va-t-on faire des économies ? Le transfert des compétences s’accompagnera-t-il d’une diminution du nombre des agents territoriaux ? Le regroupement en « super régions » va-t-il amener à une homogénéisation des salaires des employés qu’on voit mal se faire par le bas ? Les départements disparaîtront-ils et quand ?

Les secondes sont problématiques car elles ont des impacts politiques qui peuvent inquiéter. Le premier est d’ordre stratégique. Imposer un découpage par le haut, c’est-à-dire par la voie que beaucoup décrivent comme technocratique même si elle reste de fait politique, ne risque pas de faire remonter la courbe de satisfaction vis-à-vis du pouvoir en place. Au contraire, elle risque de fragiliser encore plus ce dernier. Le chef de l’Etat et le gouvernement sont évidemment légitimes pour proposer une nouvelle organisation régionale de la France mais l’absence de concertation des populations laisse un goût amer aux partisans de la décentralisation. Ainsi, même s’ils ont raison sur le fond, le président et le gouvernement sont attaquables sur la forme et vont devoir se préparer à une salve de questions pertinentes, et parfois de mauvaise foi, des Français : pourquoi regrouper Toulouse et Montpellier ? Pourquoi ne pas marier la Picardie à l’Ile de France et refuser à Nantes son intégration à la Bretagne ? Oui pourquoi ?

Le manque de justification précise des nouveaux périmètres est également désastreux. L’absence de travaux préparatoires est criant à une époque où la forme du message politique vaut autant que le fond. Laisser planer l’incertitude sur les motifs de regroupement de tel territoire avec tel autre ou l’absence d’intégration de certains stimule les fantasmes de l’existence de petits arrangements entre amis ou de grand complot. On se rappelle que les groupements intercommunaux décidés à la suite de la loi de simplification intercommunale avaient fait suite à la réalisation de longs et ambitieux diagnostics territoriaux sur lesquels ils avaient pu se reposer. Cela n’avait pas empêché les critiques, mais au moins cela avait permis d’y répondre et de justifier les configurations territoriales proposées.

Tout n’est pas une question de taille. Optimiser n’est pas synonyme d’agrandir. Et quand on parle de taille et de poids, s’évaluent-ils en habitants, en euros, en km² ? Il faut des justifications claires, précises ; elles manquent ici. Il existe en Europe de nombreuses régions différentes en fonction des pays, des histoires, des contextes. Ainsi la Catalogne compte plus de 7,5 millions d’habitants pour 32 000 km², la Bavière en compte 12 millions pour 70 000 km², la Hollande septentrionale (à laquelle appartient  Amsterdam), 2,6 millions d’habitants pour 4000 km². Que devons-nous en conclure ? Doit-on calibrer nos régions pour obtenir un plan en damier parfait et uniforme ? Existent-ils des seuils critiques au-delà et en-deçà desquels un périmètre régional n’est pas acceptable -on souhaite bien du courage aux experts pour les définir- ? La réponse est évidemment non, et serait-elle positive, elle ne supplanterait pas la nécessité et la capacité des territoires à travailler ensemble avec un objectif et un projet communs.

Il semblait que l’actualisation du slogan « Small is beautiful » illustrait le besoin de proximité grandissant des Français et insistait sur l’importance de plus en plus importante de l’échelon local face à la globalisation. On a l’impression avec cette réforme que c’est l’inverse qui est à l’œuvre. La tentation de faire des poids lourds territoriaux risque d’éloigner un peu plus les citoyens de leurs représentants et d’accroitre leur sentiment d’être les laissés-pour-compte de la mondialisation. En période de crise, les démocrates doivent se méfier de ce type de sentiments. Ils sont la porte ouverte à toutes les dérives populistes.

Plus grave sans doute, l’annonce du découpage administratif a manqué de perspectives générales. On nous a présenté une réorganisation sans nous donner les moyens de la comprendre ou de l’analyser, car les questions fondamentales concernant cette nouvelle étape de la décentralisation sont multiples et cruciales : que vont faire ces nouvelles régions, quelles compétences vont-elles avoir, quelles seront les nouvelles prérogatives que l’Etat va leur abandonner, de quels moyens (économiques et réglementaires) vont-elles disposer pour agir et transformer de manière positive la vie des Français ? Ce sont ces questions et leurs réponses qui auraient dû apparaître avant même de proposer tel ou tel découpage cartographique. Elles auraient permis de clarifier un débat qui aussitôt lancé est devenu aussi flou qu’inaudible.

On ne peut pas continuer à transformer le pays, ses territoires, sa souveraineté, ses partenariats, sans impliquer les populations. Ou plutôt, on peut continuer à le faire, mais on ne s’étonnera plus de la montée des extrêmes et de leurs slogans simplistes et fallacieux mais percutants. Il est temps de considérer les Français comme des adultes capables de comprendre et de s’approprier des décisions fondamentales auxquelles ils sont soumis et non comme des enfants dont on sollicite les voix avec la régularité des élections.

 

Alexandre Grondeau, Maitre de Conférences AMU, UMR TELEMME 7303

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