La réforme territoriale en débat

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11 juin 2014 ~ 0 Commentaire

Philippe Souaille | Réformer le millefeuille ou décapiter la pyramide ?

 

Vu de Genève, le millefeuille français semble aussi pittoresque qu’inefficace. Pittoresque parce qu’illisible et cumulant les chevauchements. Inefficace parce qu’en fin de compte, l’essentiel des décisions se prend à Paris. L’indicatif budgétaire est limpide : le budget des régions françaises est ridicule et largement inférieur à celui de leurs homologues européennes : la Catalogne et le Bade-Wurtemberg sont comparables à Rhône-Alpes en superficie, PIB et nombre d’habitants… Sauf que le budget de la Generalitat est de 40 milliards d’euros, celui du Land de 35 et celui de la Région de 2,4. Pas besoin de chercher l’erreur.

En comparant avec les minuscules cantons suisses, qui ont plus d’autonomie qu’une région, l’évidence éclabousse les yeux : c’est moins la taille du territoire qui compte que ce qu’il dépense par habitant, révélateur de l’échelon auquel se prennent les décisions conditionnant la vie des gens. Réformer le millefeuille est donc une nécessité, mais pour donner aux territoires le pouvoir décisionnel et l’impact budgétaire qui manquent cruellement aux régions françaises. Pas pour faire des économies mais comme un investissement. Les économies, c’est sur le fonctionnement de l’Etat central qu’il faut les faire.

Si l’on accepte que la Suisse fonctionne mieux que la France – ce que les centaines de milliers de travailleurs transfrontaliers confirment, en sus des indicateurs économiques – elle le doit à plusieurs facteurs dont la non-centralisation est la clé. La plupart sont liés à la non-centralisation et à la concurrence qu’elle insuffle entre les collectivités, dans un respect policé – mais jamais complètement acquis – de l’autorité de l’échelon supérieur.
Le désormais défunt secret bancaire, le droit d’initiative et de référendum, le gouvernement de consensus, la législation sur le travail privilégiant l’entreprise, tous découlent du refus viscéral helvétique de déléguer plus qu’il ne faut.  Grâce à ces conditions cadres, l’économie bat des records à l’exportation mondiale. La Suisse est même plus étroitement intégrée à l’économie de l’UE et échange davantage avec ses voisins que n’importe quel pays de l’Union… Sans en être membre. Quitte à reprendre l’essentiel de l’acquis législatif européen, mais par décision autonome.

La Suisse n’a jamais été centralisée. Elle se centralise parcimonieusement depuis deux siècles, avec une immense circonspection. Small n’est donc pas forcément beautifull. Il est des domaines où la taille critique nécessaire implique de grossir, ou d’unifier les procédures, pour réduire les coûts. Le choix des uniformes de police d’un canton à l’autre, par exemple, centralisé depuis dix ans seulement. Par ailleurs, les villes se développent sur leur arrière-pays. Qui dans le cas de Genève, se trouve être en France. D’où la mise en place du Grand Genève, seule communauté urbaine française (plus de 400 000 habitants pour sa seule partie française) dont le centre est situé à l’étranger.

La réponse helvétique à ces besoins contradictoires centrifuges et centripètes, c’est un état de réforme permanent, basé sur une étude fine et dialectique de la subsidiarité. A quel niveau prendre la meilleure décision selon la nature du problème ? En Suisse, on s’adapte au jour le jour, dans un rapport de forces évolutif entre le centre et les périphéries, gage au final d’une grande stabilité. Bien loin des décisions tombées d’en haut à la Française.
Après 46 ans d’immersion consciente au confluent des deux cultures (j’ai commencé à m’y intéresser à 13 ans, en 1968…), il est frappant de constater combien les deux sociétés évoluent en parallèle le long du même axe. Sauf que les mouvements latéraux, de part et d’autre sont nettement plus amples et saccadés côté français, là où ils paraissent plus harmonieux (et économes en énergie) côté suisse.

Capture

Chacun connait ou devine les disparités franco-suisses de richesse et de niveau de vie: le PIB/h suisse est quasi le double du français et localement c’est encore pire : celui du Canton de Genève est trois fois et demi celui de la Région Rhône-Alpes qui l’entoure, pourtant 2ème région économique hexagonale. Et encore, celui du Genevois Français, partie française de l’agglo du Grand Genève, et ses cent mille frontaliers très bien payés relève nettement le PIB/h de Rhône Alpes…

Le PIB/h de l’Ìle de France souligne la centralité française : certes, on y est mieux payé qu’à Lyon ou Bordeaux, mais pas deux fois plus. Si le PIB de la région parisienne est si élevé, c’est parce qu’il concentre les sièges de la plupart des grandes entreprises et des activités financières. En Suisse, entre Zurich, Genève, Bâle, Berne ou Lausanne, les éléments de richesse sont beaucoup mieux répartis et ce n’est jamais Berne qui décide de qui fait quoi. Berne, capitale politique n’est d’ailleurs, en tant que ville, que la 4ème ou 5ème puissance économique. Contrairement à Paris, qui vu de province, avantage outrageusement l’Ile de France.

La centralité française devient flagrante lorsqu’on ausculte la dépense publique par habitant.  Au niveau national, la riche Suisse fédérale semble presque pingre, dépassant à peine la « Grande Nation » chère à Napoléon. Par contre au niveau des collectivités locales, en additionnant commune et canton en Suisse, commune, département et région en France, on arrive à 18 200 euros à Genève,  contre moins de 3 700 euros en moyenne en Rhône-Alpes. Soit 5 fois moins !

La dépense locale et régionale représente un peu plus du tiers de la dépense publique en France, contre les trois quarts en Suisse, où l’Etat central n’assume qu’un quart. Ce qui signifie par exemple, qu’un prof n’est pas payé pareil à Lausanne qu’à Genève et que l’enseignement également est différent, même s’il est harmonisé. Idem du prix des assurances maladies, de la fiscalité ou des lois sur la protection des locataires ou sur la construction.

La Confédération repose fondamentalement sur la fameuse subsidiarité helvétique. Qui implique de bouger le curseur du niveau de traitement en fonction du problème, mais aussi d’émettre la réglementation la plus légère possible, même si la tendance inverse existe et s’exprime. Des niveaux il y en a officiellement trois : la commune, le canton et la Confédération. En pratique, il y en a quatre, même si l’échelon supranational n’est pas encore vraiment entré dans les cœurs et suscite des réactions épidermiques virulentes. Dans les faits, les normes européennes et mondiales sont religieusement appliquées, d’autant que les normes mondiales sont généralement produites à Genève, par les ministères du Monde que forment les agences onusiennes et non onusiennes qui y siègent : OMC, OMS, BIT, UIT, OMPI, ISO, OMM etc.

A l’inverse, les organismes internationaux sont astreints à se soumettre aux décisions locales qui les concernent. Pascal Lamy raconte, dans la préface de mon dernier livre, « Ces Romands qui ont fait l’Histoire de France », comment – à son corps défendant au début – il a du se mêler de politique locale lorsqu’un référendum communal a remis en cause l’extension prévue des bâtiments de l’OMC. La votation fut brillamment gagnée et permit à l’organisation d’expliquer son vrai rôle de fabriquant de règles égalitaires.
En s’ouvrant aux populations locales, jusqu’alors sensibles à des préjugés largement infondés, en dévoilant ses fonctionnements et sa démocratie interne, en permettant aux citoyens d’émettre un avis sur ses besoins, l’organisme intergouvernemental a gagné plus qu’une bataille. Les gens se sont enfin sentis concernés par ces « machins » cosmopolites, essentiels à l’économie de la cité. Ils ont appris à connaître ces hauts fonctionnaires jugés jusqu’alors arrogants, inutiles et trop payés. Obtenir 62% de « oui » dans ces conditions fut une victoire de l’intelligence, sur un sujet qui susciterait les ricanements de n’importe quel responsable territorial français, politique ou fonctionnaire.

Les plus gros cantons ont la taille d’un département français, mais tous sont de taille très inégale, en superficie comme en nombre d’habitants ou en poids économique. En fait, aucun de ces éléments n’est un critère, pas plus que la distance parcourue à cheval en une journée en 1789… Comme à l’ONU, certains petits pays peuvent être nettement plus prospères que des géants, et vice- versa. Berne est 100 fois plus vaste que Bâle-Ville et 60 fois plus peuplé que Rhodes Intérieures  mais tous ont une voix égale au Conseil de Etats (le Sénat) tandis que leur représentation au Conseil National (Chambre des Députés) est proportionnelle.
Le poids de l’Histoire est le seul vrai critère ayant forgé la diversité cantonale. Un Canton peut être une ville, une vallée ou un idiome, notamment dans la partie alémanique, voire un accent dans la partie romande. Un Genevois reconnaîtra immédiatement un Valaisan d’un Neuchâtelois et réciproquement, rien qu’en l’entendant parler. Les gens sont attachés à ces atavismes délicieusement obsolètes, comme en France malgré les efforts séculaires de l’Etat jacobin pour les gommer.

On peut se demander si la corruption, qui a nettement augmenté localement en France sous Mitterrand avec la décentralisation, ne découle pas directement du manque de moyens réels des pouvoirs publics, et du déficit démocratique. Typiquement, les maires français ont davantage de pouvoir que leurs homologues suisses (qui de plus sont des exécutifs collégiaux dès 2500 habitants), en termes de permis de construire, mais ils ont beaucoup moins de budget à leur disposition. Ce qui n’est pas sain. Par ailleurs ils restent souvent maires « à vie » ou presque, ce qui serait impensable en Suisse où le tournus est effectif.

L’impact d’une réelle démocratie locale, telle qu’elle existe en Suisse, peut s’apparenter à du clientélisme, sans ses scories : l’élu est au service de ses électeurs et doit agir pour les contenter. La direction collégiale complique la corruption et diversifie les clientèles. La possibilité d’initiative populaire et de référendum permet au peuple de proposer de nouvelles règles ou de refuser les décisions de l’autorité. Ce qui ralentit considérablement la prise de décision, mais contraint aussi à l’excellence et au compromis intelligent.

La capacité de concentrer en un point la prise de décision peut avoir du bon, comme du moins bon. Hyperconcentrée, la Chine se modernise à grands pas, en écrasant le citoyen de base. La Suisse n’aurait jamais pu construire le Concorde, encore moins l’Airbus et elle a du renoncer au SwissMetro révolutionnaire (repris aujourd’hui par la Chine) alors que Paris a pu s’offrir le TGV. Centralisation ou autonomie locale, il n’est pas de solution parfaite. La seule manière de s’approcher de la vérité, c’est de varier les plaisirs : ramener au plus près du citoyen tout ce qui peut l’être et déléguer sans état d’âme à l’échelon supérieur tout ce qui doit l’être, qui à la vérité, n’est pas tant que cela. Echelon supérieur dont la pertinence est de plus en plus souvent supranationale, européenne ou globale.

Vu de la prospère et décentralisée Genève, le diagnostic est donc clair : redécouper le nombre ou la taille des territoires ne servira à rien, si l’on n’en profite pas pour redonner aux collectivités locales les moyens de leurs ambitions. Ce qui ne peut être pris qu’à l’Etat central. Là on frise l’utopie…

Philippe Souaille, journaliste, essayiste, politologue et producteur de documentaires. Il est l’auteur de « l’Utopie Urgente, traité sarcastique de savoir vivre sans nations » (éd. Slatkine 2007) et de « Ces Romands qui ont fait l’Histoire… de France » (éd Ad Libris 2013).

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11 juin 2014 ~ 1 Commentaire

Alexandre Grondeau | Une réforme territoriale qui manque de sens

La réforme territoriale annoncée par le Président de la République part d’un bon sentiment et d’un constat juste : il faut améliorer l’organisation administrative du pays. Imposer une telle réforme est un challenge considérable que plusieurs gouvernements ont tenté sans jamais y parvenir. Les lois Chevènement et Voynet de 1999, par exemple, dite de simplification intercommunale, avait l’ambition de supprimer un échelon territorial du mille-feuille administratif français. Elles ont abouti après des centaines d’heures de débats et sous le poids des lobbys d’élus locaux de droite comme de gauche (on oublie souvent que la base militante des grands partis politiques est constitué pour bonne partie par des élus locaux) à la création d’un nouvel échelon territorial (les groupements intercommunaux tels que les communautés de communes, d’agglomération, urbaines et les pays) plutôt qu’à la disparition d’un ancien (les départements). La décentralisation est un processus long et difficile à conduire et l’actualité en apporte une nouvelle preuve car, au-delà du « Hollande bashing » très en vogue actuellement, l’annonce du redécoupage régional s’est accompagnée d’un certain nombre d’erreurs auxquelles il risque de ne pas survivre. Les justifications ne manquaient pourtant pas pour légitimer un nouveau découpage territorial. On peut en citer au moins trois :

-          faire des économies et mutualiser les forces territoriales. En temps de crise, l’argument économique est le premier avancé et le plus compréhensible pour les Français.

-          inscrire au mieux les régions françaises dans la mondialisation et la concurrence hyper agressive que les territoires se livrent. Là encore la thèse est séduisante pour une population particulièrement sensible à tout ce qui permettra de lutter contre les délocalisations, la désindustrialisation du pays et le développement du chômage.

-          rendre plus lisible l’organisation territoriale de la France qui est une superposition de d’échelons territoriaux qui vont de la commune à la région, en passant par les départements et les intercommunalités. C’est peut-être le point le plus problématique car il se heurte à l’attachement des citoyens à certains échelons territoriaux de proximité.

La réforme se devait donc d’être à la hauteur de ces enjeux et de son ambition : créer de nouveaux territoires régionaux. Ce type d’action n’est pas une chose anecdotique. Un territoire n’est pas un simple espace accueillant des habitants lambda, ni une variable d’ajustement économique pour une société cherchant à se localiser, ni un support permettant à des réseaux d’individus de se mouvoir. Le territoire est un espace approprié par une communauté de gens. Cette appropriation renvoie à des éléments socio-économiques évidemment mais également historiques, culturels, physiques qui s’ajoutent et se superposent. L’ensemble ainsi constitué est supérieur à la somme des parties en présence.

Le découpage administratif est donc loin d’être anodin : il crée ou recrée du territoire. La constitution de ce dernier, sa population, son organisation, ses acteurs et leur capacité à interagir, leurs différentes proximités, leur coopération, leur concurrence, leur ancrage et leur rayonnement se façonnent avec le temps et déterminent leur capacité à « perdre ou à gagner » selon les époques. Les Français savent d’où ils viennent, ils sont férus d’histoire, friands de traditions et de particularismes locaux, ils ont conscience de la maturation nécessaire pour qu’un espace devienne territoire, ils y sont attachés. Aujourd’hui, le changement proposé manque de consistance et ne constituent pas un espoir pour une population qui, le résultat des dernières élections européennes le montre, a peur de l’avenir et de la direction où les politiques les emmènent. Créer ou redessiner un territoire, ici une région, est un challenge essentiel qui va plus loin que les simples économies ou une simplification administrative aussi évidente soit-elle. Il s’agit de donner du sens au quotidien des citoyens de ces régions, de les rassurer quand à leur futur individuel et collectif. La constitution de ces régions nécessite donc l’écriture d’un projet, la formalisation  d’un horizon commun, d’une direction claire et compréhensible pour tous afin que les Français s’approprient ces nouveaux espaces pour en faire un territoire, a fortiori un territoire qui gagne en ces périodes de crises.

Or cet horizon commun, ce socle constitutif n’apparaît pas, ou pas assez, dans  la réforme territoriale proposée. C’est un grand problème, le principal à mon sens, mais qui s’est accompagné d’un certain nombre d’autres questionnements et d’erreurs. Les premiers sont multiples et on laisse le soin au législateur d’y répondre. Comment et quand  va-t-on faire des économies ? Le transfert des compétences s’accompagnera-t-il d’une diminution du nombre des agents territoriaux ? Le regroupement en « super régions » va-t-il amener à une homogénéisation des salaires des employés qu’on voit mal se faire par le bas ? Les départements disparaîtront-ils et quand ?

Les secondes sont problématiques car elles ont des impacts politiques qui peuvent inquiéter. Le premier est d’ordre stratégique. Imposer un découpage par le haut, c’est-à-dire par la voie que beaucoup décrivent comme technocratique même si elle reste de fait politique, ne risque pas de faire remonter la courbe de satisfaction vis-à-vis du pouvoir en place. Au contraire, elle risque de fragiliser encore plus ce dernier. Le chef de l’Etat et le gouvernement sont évidemment légitimes pour proposer une nouvelle organisation régionale de la France mais l’absence de concertation des populations laisse un goût amer aux partisans de la décentralisation. Ainsi, même s’ils ont raison sur le fond, le président et le gouvernement sont attaquables sur la forme et vont devoir se préparer à une salve de questions pertinentes, et parfois de mauvaise foi, des Français : pourquoi regrouper Toulouse et Montpellier ? Pourquoi ne pas marier la Picardie à l’Ile de France et refuser à Nantes son intégration à la Bretagne ? Oui pourquoi ?

Le manque de justification précise des nouveaux périmètres est également désastreux. L’absence de travaux préparatoires est criant à une époque où la forme du message politique vaut autant que le fond. Laisser planer l’incertitude sur les motifs de regroupement de tel territoire avec tel autre ou l’absence d’intégration de certains stimule les fantasmes de l’existence de petits arrangements entre amis ou de grand complot. On se rappelle que les groupements intercommunaux décidés à la suite de la loi de simplification intercommunale avaient fait suite à la réalisation de longs et ambitieux diagnostics territoriaux sur lesquels ils avaient pu se reposer. Cela n’avait pas empêché les critiques, mais au moins cela avait permis d’y répondre et de justifier les configurations territoriales proposées.

Tout n’est pas une question de taille. Optimiser n’est pas synonyme d’agrandir. Et quand on parle de taille et de poids, s’évaluent-ils en habitants, en euros, en km² ? Il faut des justifications claires, précises ; elles manquent ici. Il existe en Europe de nombreuses régions différentes en fonction des pays, des histoires, des contextes. Ainsi la Catalogne compte plus de 7,5 millions d’habitants pour 32 000 km², la Bavière en compte 12 millions pour 70 000 km², la Hollande septentrionale (à laquelle appartient  Amsterdam), 2,6 millions d’habitants pour 4000 km². Que devons-nous en conclure ? Doit-on calibrer nos régions pour obtenir un plan en damier parfait et uniforme ? Existent-ils des seuils critiques au-delà et en-deçà desquels un périmètre régional n’est pas acceptable -on souhaite bien du courage aux experts pour les définir- ? La réponse est évidemment non, et serait-elle positive, elle ne supplanterait pas la nécessité et la capacité des territoires à travailler ensemble avec un objectif et un projet communs.

Il semblait que l’actualisation du slogan « Small is beautiful » illustrait le besoin de proximité grandissant des Français et insistait sur l’importance de plus en plus importante de l’échelon local face à la globalisation. On a l’impression avec cette réforme que c’est l’inverse qui est à l’œuvre. La tentation de faire des poids lourds territoriaux risque d’éloigner un peu plus les citoyens de leurs représentants et d’accroitre leur sentiment d’être les laissés-pour-compte de la mondialisation. En période de crise, les démocrates doivent se méfier de ce type de sentiments. Ils sont la porte ouverte à toutes les dérives populistes.

Plus grave sans doute, l’annonce du découpage administratif a manqué de perspectives générales. On nous a présenté une réorganisation sans nous donner les moyens de la comprendre ou de l’analyser, car les questions fondamentales concernant cette nouvelle étape de la décentralisation sont multiples et cruciales : que vont faire ces nouvelles régions, quelles compétences vont-elles avoir, quelles seront les nouvelles prérogatives que l’Etat va leur abandonner, de quels moyens (économiques et réglementaires) vont-elles disposer pour agir et transformer de manière positive la vie des Français ? Ce sont ces questions et leurs réponses qui auraient dû apparaître avant même de proposer tel ou tel découpage cartographique. Elles auraient permis de clarifier un débat qui aussitôt lancé est devenu aussi flou qu’inaudible.

On ne peut pas continuer à transformer le pays, ses territoires, sa souveraineté, ses partenariats, sans impliquer les populations. Ou plutôt, on peut continuer à le faire, mais on ne s’étonnera plus de la montée des extrêmes et de leurs slogans simplistes et fallacieux mais percutants. Il est temps de considérer les Français comme des adultes capables de comprendre et de s’approprier des décisions fondamentales auxquelles ils sont soumis et non comme des enfants dont on sollicite les voix avec la régularité des élections.

 

Alexandre Grondeau, Maitre de Conférences AMU, UMR TELEMME 7303

08 juin 2014 ~ 6 Commentaires

André Torre | A vos contributions !

Autonomie des régions, économies budgétaires, renouvellement de l’organisation territoriale, décentralisation, recompositions régionales … La réforme territoriale présentée par la Présidence de la République et les Pouvoirs publics propose une réorganisation des territoires s’appuyant sur une réduction et un remaniement du périmètre des régions, qui serait le prélude à des changements encore plus importants en matière d’attributions des compétences et d’affaiblissement de la place des départements.

Les avis divergent sur cette opération. Big bang territorial, simplification administrative ou Acte I de la recentralisation ?

A la RERU, nous pensons que l’occasion est belle pour lancer une discussion sur les questions d’organisation des territoires. C’est pourquoi nous ouvrons une consultation scientifique nationale sur la question de la réforme territoriale. http://bigbangterritorial.unblog.fr/

Un blog est mis à votre disposition pour y poster vos avis et vos commentaires sur la question. Les billets doivent être envoyés à l’adresse : RERU@asrdlf.org

Par ailleurs, des contributions plus denses seront reçues sur notre site et feront l’objet d’un référencement rapide, pour être éventuellement publiées dans les prochains numéros de la revue, sous forme de notes de recherche.

André TORRE, Rédacteur en chef de la Revue d’Economie Régionale et Urbaine

 

Administrateurs et modérateurs : André TORRE et Sébastien BOURDIN

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