La réforme territoriale en débat

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20 juin 2014 ~ 1 Commentaire

Rémy Prud’homme | Supprimer les régions

 

Réduire d’une vingtaine de milliards d’euros les dépenses des collectivités territoriales sans toucher aux départements est un problème difficile. La solution la plus simple et la moins dommageable est sans doute la suppression des régions.

Les régions françaises n’ont en général pas de justification historique. Ni géographique. Ni économique. Ni culturelle. Ni sociale. La preuve en est que l’on envisage des regroupements et des redécoupages. Les Français, qui aiment leur commune, et leur département, sont peu attachés à leur région. Le coût affectif de sa disparition serait modeste. Le coût économique aussi. Les 27 milliards de dépenses des régions sont concentrées sur quatre postes : transports, enseignement, formation professionnelle, et développement. Dans chacun de ces domaines le rôle des régions n’est ni efficace ni indispensable.

Dans les transports (5 milliards), les régions prennent l’argent que leur donne à cet effet l’Etat, et le donnent à la SNCF pour faire fonctionner les TER (Trains Express Régionaux) qui sont ainsi subventionnés à hauteur d’environ 75%. Les régions  se vantent d’en avoir beaucoup augmenté la fréquentation. Mais oublient de dire que cette fréquentation, 800.000 voyageurs par jour, est à peine supérieure à celle de la seule  ligne 1 du métro parisien. L’essentiel de la responsabilité des régions dans ce domaine pourrait être transféré à l’Etat, ou aux départements qui gèrent notamment les transports scolaires en finançant des autobus qui fonctionnent moins de 400 heures par an.

Dans l’enseignement (5 milliards), les régions assurent surtout l’entretien, et éventuellement la construction, des lycées, là encore avec l’argent que leur donne l’Etat. Les départements font la même chose pour les collèges. En quoi des politiciens sont-ils indispensables pour résoudre des problèmes de chauffage et de toiture ? La dichotomie entre contenant (bâtiments) et contenu (cours) est-elle sage ? Les rectorats des académies, dont le découpage ne coïncide pas avec celui des régions, ne pourraient-ils pas assurer l’intendance ? De toutes façons, le chauffage d’un lycée doit beaucoup ressembler au chauffage d’un collège, et les départements pourraient facilement ici se substituer aux régions.

Le troisième poste de dépense des régions concerne la formation professionnelle (4 milliards). Peu de gens savent à quoi correspond exactement cette dépense, mais tout le monde sait que la formation professionnelle et permanente est en France un coûteux et inefficace maquis (34 milliards, dit-on), où abondent rentes et gaspillages. Le gouvernement a annoncé son intention de le débroussailler. La disparition des régions obligerait à examiner d’un œil critique leurs dépenses dans ce domaine.

La quatrième dépense des régions vise l’action économique (3 milliards). Ce rôle de planification du développement régional est généralement présenté comme la la principale justification de l’existence des régions. C’est une illusion du passé. Les régions sont nées dans les années 1960 d’un effort de régionalisation du plan français ; le plan a disparu ; la régionalisation est restée. Ce ne sont pas les administrations mais bien les entreprises qui font le développement économique. Même François Hollande le dit. L’idée que, dans chaque région, ce sont des fonctionnaires et des politiciens locaux (dont la plupart n’ont jamais mis les pieds dans une entreprise) qui vont inspirer, éclairer, organiser, les entreprises de la région, définir leurs stratégies et promouvoir leurs exportations, cette idée est irréaliste, pour ne pas dire surréaliste.

Les tenants de cette vision dépassée appellent à la rescousse les expériences étrangères. Jusqu’au début des années 2000, les performances de l’Allemagne, avec ses grosses régions, étaient plutôt inférieures à celles de la France. Si la situation a changé radicalement, on ne le doit pas à un bond de l’efficacité des länder, mais aux réformes du chancelier Schröder. En Italie, le pouvoir des régions n’a pas empêché la débâcle des finances publiques et la perte de compétitivité du pays ; il y a contribué. En Espagne, les « autonomies » (c’est le nom significatif que l’on donne aux régions) ont multiplié les dépenses inutiles – des aéroports jamais utilisés ou des TGV à 20 voyageurs par jour – qui sont l’une des causes des difficultés du pays Quand au Royaume-Uni, il vit sans régions et ne s’en porte pas plus mal.

Bien entendu, les entreprises ont besoin d’investissements publics. Mais peut-on compter sur les régions pour les construire ? Prenons le cas de la région Ile-de-France, la plus peuplée et la plus riche des régions d’Europe. Tous les équipements importants qui lui permettent de fonctionner (le RER, la Défense, le périphérique, Rungis, Roissy, les universités nouvelles, etc.) ont été édifiés l’Etat. En trente ans, la région n’en a pas décidé un seul.

L’efficacité des régions laisse souvent à désirer. On y trouve évidemment des politiciens et des fonctionnaires dévoués et compétents. Mais pas toujours. En 2011, une employée territoriale publie sous le pseudonyme de Zoe Shepard une satire intitulée Absolument débor-dée. Les scènes sont présentées comme se passant dans une municipalité fictive, pas dans une région. On y passe en revue une jolie collection de sous-emploi chronique, de népotisme, de promotions-canapés, de doublons, et de gaspillages divers. Preuve que le tableau était ressemblant : la région qui avait servi de modèle s’est spontanément reconnue ; et elle a puni la portraitiste.

Supprimer les régions obligerait à faire le tri entre ce qui n’est pas nécessaire, et ce qui peut être fait par l’Etat ou par les départements. Une bonne dizaine de milliards d’économies pourraient ainsi être obtenues. Hélas, ces milliards ne sont pas perdus pour tout le monde. Tout ceux dont les carrières, et les fortunes, reposent sur l’existence des régions sauront empêcher la mesure ici proposée.

 

Remy Prud’homme, Professeur émérite des Universités à Paris XII.

 

Ce texte a été publié par ailleurs dans Les Echos sous le titre « Supprimer les régions pour ‘mieux’ d’État et de département », 18.2.2014

20 juin 2014 ~ 0 Commentaire

Philippe Audic | Décentralisation : secouer les territoires de l’Ouest

 

La carte administrative du XXIème siècle est annoncée par le big bang territorial du gouvernement.

La logique voudrait qu’on définisse d’abord compétences et ressources de ces nouvelles entités avant les périmètres. Et qu’on le fasse pour tous les niveaux de collectivités. Il faudrait aussi que l’Etat réorganise ses services et démontre sa capacité à se réformer lui-même, ce qui n’a pas été fait depuis des années, faute de ligne directrice sur la décentralisation. Il faudrait également réduire le nombre de communes car c’est là que résident les économies les plus importantes.

Mais on ne peut se contenter de la seule observation critique. Il faut aussi que les citoyens s’expriment, à distance de l’approche politicienne.

En matière de réforme, l’expérience montre que les débats d’élus conduisent à la multiplication des résistances, à l’immobilisme, voire à de nouvelles couches dans l’empilement des niveaux, l’imbrication des compétences et des fiscalités locales. L’expérience montre aussi que les citoyens sont souvent réduits au rôle de spectateurs ou de supplétifs pour des  » manoeuvres » diverses. Les annonces gouvernementales, « à la hussarde », sur la diminution des régions et la fin des départements, ont au moins le mérite de bouger les lignes. Cet électrochoc peut avoir des vertus, s’il s’accompagne d’un débat entre des citoyens qui ont leurs propres attachements et dessinent des territoires d’habitants parfois différents de ceux des décideurs.

Pour les Pays de la Loire, une mobilisation s’est créée sur le thème « touche pas à ma Région », pour empêcher la Bretagne de « récupérer » la Loire-Atlantique et démontrer qu’une région « sans Histoire » peut réussir. Cet argument défensif a sa contre-lecture. Puisqu’une région, sans ciment historique, a démontré sa capacité de réussite, qu’est-ce qui empêcherait des régions « recomposées » sur d’autres périmètres de réussir le même challenge ? Par ailleurs, une Bretagne « reconstituée » n’aurait-elle pas aussi du sens du point de vue de son poids économique et de ses cohésions ?

Face à des choix de long terme, il faut dépasser l’approche classique et s’interroger sur la région pertinente pour l’Ouest, quitte à s’affranchir des périmètres actuels

La métropole nantaise : cœur de la construction territoriale

La question est d’abord celle de Nantes et de la Loire-Atlantique, dont le poids économique  change le profil du territoire qui les accueille. Cet ensemble pèse entre 35 et 40 % des Pays de la Loire tant du point de vue démographique (36,3 %) qu’économique (39,5 % du PIB). Il contribue à situer la région, du point de vue du PIB, au 5e rang national, au niveau du Nord-Pas-de-Calais. Dans l’hypothèse d’une intégration à la Bretagne, la Loire-Atlantique pèserait 41,4 % du PIB de cette « nouvelle » région et la ferait passer du 7e au 4e rang national. Seule, la Loire-Atlantique se situerait au 18e rang des régions, devant la Basse Normandie.

Ces indicateurs révèlent que la métropole nantaise assure un leadership que ne peuvent pas lui contester Rennes, Angers, Brest, Poitiers… Cette place est due à la puissance économique mais aussi… à une image globale qui, depuis 20 ans, a rendu Nantes de plus en plus attractive.

La question n’est donc pas de savoir qui gardera ou « reprendra » la Loire-Atlantique, mais quelle région peut se constituer autour de la métropole Nantes-Saint-Nazaire.

Bretagne – Pays de la Loire – Poitou, un ensemble pertinent ?

Du point de vue économique ?

Les régions excentrées ont besoin d’une organisation qui compense la périphéricité par des masses critiques nécessaires pour traiter d’égal à égal avec d’autres régions européennes. Sur ce point, l’Eurorégion regroupant la Bretagne, les Pays de la Loire et le Poitou-Charentes, hinterland premier de la métropole nantaise et de son Port, mérite d’être étudiée sans a priori. De nombreux enjeux sont partagés :

- la mer et les activités liées : pêche, commerce, énergie, nautisme, tourisme, mais aussi sécurité maritime et protection des littoraux,

- l’agriculture et les activités agroalimentaires, le végétal

- les industries mécaniques et du transport : automobile, construction navale, ferroviaire, aéronautique,

- les technologies de l’information avec un secteur numérique en expansion.

Les pôles de compétitivité existants complétés par les IRT, le pôle mer Bretagne-Pays de la Loire, associés aux Universités et Ecoles en voie de regroupement, sont des gages d’activités nouvelles. Une telle région, avec des compétences renforcées, agirait directement dans le domaine des infrastructures pour un grand ouest parfois ignoré à Bruxelles et à Paris. S’agissant du rail, des projets comme ceux des LGV nouvelles pourraient être initiés. Pour les routes, les cohérences seraient meilleures pour réaliser des liaisons inachevées à cause de politiques non concertées des départements. On pourrait imaginer une autorité portuaire régionale, sans tutelle nationale, fédérant les ports de la façade atlantique. Peut-être même qu’un grand aéroport au sein de ce grand ensemble pourrait être mieux accepté ?

Ce territoire compterait plus de 8,6 millions d’habitants sur 13 % du territoire français et occuperait, en termes de PIB, le second rang derrière l’Ile de France. Il préserverait un aménagement du territoire équilibré en s’appuyant sur le pôle métropolitain Loire-Bretagne, élargi à Poitiers.

Du point de vue des réalités humaines ?

Au-delà du seul regard économique, il y a des réalités humaines à prendre en compte. D’abord, celles de Nantes, à la fois bretonne, ligérienne et poitevine. Mais aussi celles des Charentes qui tournent plus volontiers leur regard vers Bordeaux, celles de la Vienne, plus proche du Limousin et de l’Auvergne que… de la mer. Celles des  Pays de la Loire eux-mêmes qui connaissent de grands écarts que les chiffres du PIB ne suffisent pas à combler. Ces réalités sont celles des modes de vie, des comportements sociaux.

Il faut donc envisager cette réforme sans a priori  ni dogmes, notamment celui qui voudrait que tout « démantèlement » soit proscrit. Les Régions actuelles ne sont pas des blocs intangibles et leurs responsables doivent accepter un débat serein, évitant le vocabulaire « charcutier » à base de dépeçage et autres démembrements. La réforme ne se fera pas sans mise en cause des limites actuelles. C’est la conclusion à laquelle était arrivée en 2008 le Comité Balladur dont la composition était pluraliste. Si l’on accepte l’idée d’un nouveau paysage territorial, pourquoi certaines frontières seraient-elles intouchables ? Le monde qui s’ouvre a besoin de réseaux plus que de frontières.

En prenant en compte les réalités vécues, le territoire associant la Bretagne, les Pays de la Loire et le Poitou apparait pertinent, mais sans logique de blocs et en acceptant certains « démantèlements » à débattre (Vienne, Charentes, voire Indre-et-Loire, Sarthe…) au-delà de la sphère politique.

Le conservatisme est d’autant plus surprenant que, dans le même temps, on évoque la fin des départements. On veut redessiner des Régions, sans toucher à leurs limites ni à celles de départements que l’on veut par ailleurs… supprimer. Accepter le « démantèlement » serait au contraire le moyen de lever les blocages et de faire preuve d’un peu d’imagination.

Du point de vue de la proximité et des services publics ?

La taille de cet ensemble doit donner davantage de moyens au service des habitants. Une nouvelle organisation infra-régionale sera à construire, prenant en compte les bassins de vie. Pourquoi ne pas s’appuyer sur les acquis du premier volet de la décentralisation et sur la création des pôles d’équilibre territorial, succédant aux actuels Pays, pour imaginer une construction fondée sur les réalités d’aujourd’hui ?

Pourquoi ne pas s’appuyer sur les travaux de nombreux géographes, notamment ceux de Jean Renard qui, alliés aux cultures territoriales existantes (celle des Pays est vivace en Bretagne), seraient très utiles pour nourrir les réflexions ?

Si la réforme n’aboutit, dans l’Ouest comme ailleurs, qu’à des additions de « statu quo » et des mariages arrangés entre « Grands », elle ne servira à rien sinon à démontrer la faiblesse de la pensée politique territoriale. Et surtout, elle ne servira pas l’objectif affiché de faire des économies.

Philippe Audic, Président du Conseil de développement de Nantes métropole

 

 

 

19 juin 2014 ~ 2 Commentaires

Alain Rallet | Le Big Bang territorial a déjà eu lieu ! Le prochain est mal parti

 

Le vrai Big Bang territorial, celui qui a initié la fragmentation des pouvoirs locaux et leur mise en orbite  dans la France contemporaine est celui de 1789. On en connaît le principe : dessiner une géographie égalitaire pour empêcher la restauration de pouvoirs régionaux susceptibles de contester le pouvoir national identifié à la formation et à l’expression de la volonté générale. Les pouvoirs locaux ont, pour cette raison, toujours été faibles, la IIIème République construisant son infrastructure politico-administrative sur la dialectique d’un pouvoir central fort et de « libertés républicaines » (suffrage universel, autonomie sous strict contrôle du préfet), dévolues à des pouvoirs locaux (communes et départements, lois de 1871-1874), juste assez grands pour exister et juste assez petits pour ne pas menacer le pouvoir central. D’où la pléthore de communes et la prégnance historique des départements.

Dans ce paysage, les régions ont été longtemps bannies, rejetées sous l’accusation de fédéralisme lors des lois de 1871-1874, émergeant timidement avec le regroupement régional des Chambres de Commerce en 1919, enterrées à nouveau par l’Assemblée constituante de 1946, Pétain ayant eu la fâcheuse idée de les restaurer, se développant ensuite dans une clandestinité constitutionnelle avec le développement de structures administratives régionales ad hoc (54 différentes en 1957 : judiciaire, militaire, éducation nationale, INSEE… !), introduites en 1964 sous la forme de circonscriptions d’action régionale, timidement consacrées par les lois sur la décentralisation de 1981-83 jusqu’à leur entrée dans la Constitution en 2004. Pour ces raisons historiques, la région est restée le maillon faible de la décentralisation.

Millefeuille ou Mille pattes ?

Cet édifice historique craque de toutes parts. Pour 3 raisons.

Tout d’abord chaque niveau (commune, département, région) n’a pas les moyens de financer et d’exercer la politique qui lui est demandée dans un contexte où l’Etat central est contraint de décentraliser non pas tant le pouvoir, car il y est toujours très attaché, que les financements.

Ensuite, chaque niveau est de facto en rivalité avec les autres, le bel ordonnancement de la répartition des compétences issu des lois sur la décentralisation ayant volé en éclats sous cette poussée, jusqu’à ce que soit introduite une clause de compétence générale, traduction d’un « droit » : celui de se mêler de tout. Ce droit est très lié à la faiblesse des pouvoirs locaux : comme aucun d’eux n’a les moyens, tous peuvent prétendre à se faire plus gros que la grenouille. Les ressources se trouvent ainsi dispersées entre des pouvoirs qui tirent à hue et à dia.

Enfin, pour répondre à la nécessité de passer à un niveau de gestion supérieur tout en ne sortant pas des clous historiques (communes, départements), on a multiplié les niveaux intermédiaires sans supprimer les anciens. Ce n’est plus un millefeuille mais un mille pattes, métaphore plus juste d’une dynamique territoriale enchevêtrée, microscopique et dérisoire face aux enjeux.

Peut-il y avoir un second big bang territorial ?

Quel est le programme « rationnel » présenté ? Regrouper les communes de façon à leur donner une taille leur permettant de gérer des problèmes (transport, équipements), qui, avec l’étalement urbain, débordent leur périmètre actuel. Supprimer les départements qui ne sont plus pertinents, notamment dans les grandes zones urbaines, au profit de régions dont le nombre devrait être divisé par 2 ou par 3. Tout cela est supposé économiser quelques milliards d’euros tout en gagnant de l’efficacité.

Bien qu’ayant cet objectif, la voie hollandaise emprunte des chemins de traverse. Elle invente un nouveau type de Big Bang, le Big Bang ex post. Elle commence par le maillon faible, la région. Puis compte vider progressivement les départements de leur substance par transfert progressif de ressources et de compétences aux régions et aux intercommunalités, ces dernières bénéficiant d’un transfert de même type en provenance des communes. Au bout d’une petite dizaine d’années, viendra le temps de faire un toilettage administratif simplifiant l’enchevêtrement territorial. Le Big Bang aura eu lieu.

On ne saurait reprocher à cette voie ni sa prudence visant à diviser la difficulté ni son autoritarisme de façade car il n’en a jamais été autrement en France en matière de découpage. La France ne compte certes pas autant de colorieurs de cartes administratives que de sélectionneurs de foot, mais écouter les uns et les autres, c’est la paralysie assurée, sans compter le conservatisme atavique des citoyens (rappelons le récent vote contre la réunion des 2 départements alsaciens !).

On lui reprochera son inefficacité programmée et un mauvais diagnostic de ce par quoi il fallait commencer.

L’inefficacité programmée d’un Big Bang ex post

La méthode adoptée s’expose au risque de s’ensabler dans les méandres du système politico-administratif, ajoutant quelque pattes de plus au millepattes, fort à l’aise comme on sait dans les sables. C’est d’autant plus probable que, menée à son terme radical, la réforme impliquerait un vaste plan social pour les élus qui sont par ailleurs les décideurs. Le gradualisme de la réforme risque ainsi de se retourner contre elle, surtout que son terme se situe au delà de l’actuel mandat présidentiel.

Ceci nous invite à réfléchir sur l’invariance de la situation territoriale (je ne parle pas des découpages) en France depuis un siècle et demi. En relisant les discussions parlementaires lors des lois fondatrices de 1871-1874, on est frappé de la similarité des débats avec ceux d’aujourd’hui. Deux guerres mondiales et de vastes mouvements politiques, autrement plus puissants en matière de Big Bang que la nécessité tactique pour Hollande de retrouver un terrain d’exercice pour son autorité, n’y ont rien changé. On trouvera bien des arguments pour expliquer cette invariance, mais les possibilités de la dépasser n’en demeurent pas moins obscures.

Un Big Bang à l’envers

La méthode suivie par Hollande a pour résultat de centrer la discussion sur les périmètres, en l’occurrence ceux des régions puisque c’est le maillon faible. Mais le problème n’est pas tant celui des périmètres que celui des contenus. Et si on l’aborde par ce biais, alors la région n’est plus le maillon faible, c’est au contraire l’élément de plus difficile à traiter.

La discussion sur les périmètres présente l’intérêt médiatique de traiter le Big Bang sous la forme d’un jeu de construction. Chacun y va de son coloriage, pour de nobles raisons. Par nature, la discussion est infinie, finissant par introduire dans l’enthousiasme initial d’âpres relents de dépeçage. Mais le problème est celui du contenu : une fusion de deux régions aux budgets faméliques et aux compétences limitées ne donnera jamais qu’une région au budget famélique et aux compétences limitées. Ce dont il devrait être question au niveau régional, c’est de transformer (ou non) la nature des régions actuelles et d’en faire (ou pas) des acteurs territoriaux à une échelle non pas nationale mais européenne et internationale. Or visiblement, le pouvoir étatique n’entend pas changer la donne actuelle sur ce point.

On peut faire l’analogie avec l’autonomie des universités qui s’avère être une centralisation continuée par des moyens plus efficaces. La polarisation sur le  découpage territorial, c’est le moyen d’agiter une réforme supposée de grande ampleur sur fond d’une distribution inchangée des pouvoirs. La carte géographique devrait être non le point d’amorçage du Big Bang mais son point d’aboutissement. Commençons par réfléchir la distribution des pouvoirs pour lui donner ensuite une traduction géographique adéquate. Or ce débat n’a pas eu lieu. Il est difficile, car il touche à l’invariance historique du modèle français dont nous parlions. Sous son dehors de maillon faible, le niveau régional est en fait celui qui concentre le plus de difficultés car il met en question la distribution du pouvoir sur lequel s’est construit l’Etat en France. Je n’aurais donc pas, sans débat préalable, commencer par ce point et je ne suis pas sûr que la technostructure opaque qui nous abreuve de ses réformes veuille engager un quelconque débat sur ce sujet. D’où les activités de coloriage auxquelles nous sommes invités.

Ce qui semble possible en revanche à court terme, c’est le Big Bang communal. Il est du reste très avancé. On n’arrive plus à trouver des maires pour les petites communes, les transports et les équipements sont déjà pris en main par des structures intercommunales, créant un écart entre niveau de gestion et niveau de légitimité qui ne demande qu’à être comblé par le transfert de la légitimité à l’échelon supérieur. De surcroît, des communes élargies permettent de satisfaire bien mieux l’argument de proximité que l’anonymat désincarné du département. Le Big Bang communal était à portée de main. Il aurait fallu commencer par là, et dans la foulée, supprimer les départements dont la figure exténuée aurait été immédiatement relayée par de grandes communes urbaines ou rurales. Il n’aurait pas fallu beaucoup pousser les choses pour qu’un nouveau cadrage communal enfin simplifié s’appuyant sur des réalités existantes ou fortement projetées soit imposé, contrairement aux régions dont les fondements n’ont pas été rediscutés et pour lesquelles il n’existe aucun accord.

Autrement dit, on chamboule un paysage régional sans se poser la question de la redistribution des pouvoirs qu’il implique tandis qu’on diffère des ajustements communaux certes radicaux mais aux contenus largement préparés par des évolutions antérieures. Un Big Bang à l’envers. Le territoire a de drôles d’artificiers.

Alain Rallet, Professeur émérite à l’Université Paris-Sud

 

18 juin 2014 ~ 0 Commentaire

Gwénaël Doré | Les impensés de la réforme territoriale

 

Passons sur les raisons discutables de la réforme territoriale annoncée par le Président de la République :

-          les économies budgétaires, qui sont « remises en question de toutes parts » (Localtis, 16.06.2014) et à propos desquelles l’agence Moody a souligné que les mesures envisagées « ne font que redistribuer les coûts » et « sans de sérieuses réductions dans les coûts en pleine expansion de la masse salariale » (Le Monde du 09.06.2014),

-          la taille et le poids démographique des régions[1], dont certains ont montré que plusieurs Lander allemands –modèle de référence – n’étaient pas plus importants que de nombreuses régions françaises (ainsi le petit Land de Hambourg est l’une des régions les plus riches de l’Union),

-          la simplification du millefeuille administratif, contradictoire en partie avec le besoin de proximité,

-          pour ne rien dire des retournements des responsables gouvernementaux : retour de la clause de compétence générale dans la loi MAPTAM de janvier 2014 pour revenir à sa suppression quelques mois après, défense des conseils départementaux par le Président de la République (ancien président de conseil général, tout comme A. Vallini, secrétaire d’Etat à la Réforme territoriale) puis annonce de la suppression de ceux-ci…

Tentons de mieux cerner la spécificité de chaque niveau territorial visé : fusion des Régions, suppression des Départements, nouvel élargissement des intercommunalités (s’ajoutant à l’institutionnalisation des métropoles par la loi MAPTAM de janvier 2014). Comment trouver un équilibre entre la recherche de masse critique et de la simplification pour la gestion, l’intérêt d’affirmer des fonctions stratégiques et le besoin de proximité et de lisibilité exigé par les citoyens, étant entendu que la décentralisation, ce doit être avant tout le rapprochement du pouvoir du citoyen ? Nous procédons à cette analyse en nous appuyant sur le récent projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (juin 2014) ainsi que sur un certain nombre de déclarations de responsables politiques. Dans un premier article, nous abordons la question du devenir des Régions, entre un positionnement stratégique et des fonctions gestionnaires. Dans un second article, nous examinerons l’avenir des Départements et des Intercommunalités, entre le besoin de proximité et l’exigence de masse critique nécessaires à la gestion.

Régions stratèges ou régions gestionnaires ?

La question du redécoupage ne semble réellement contestée que dans 3 cas : Champagne-Ardenne et Picardie (du côté picard), Languedoc-Roussillon et Midi Pyrénées (du côté languedocien), Centre, Limousin et Poitou-Charentes (en particulier du côté de la Charente). Les non redécoupages laissent également quelques frustrations, en particulier en Bretagne et Pays de la Loire. Mais n’était-il pas envisagé au départ que ces redécoupages procéderaient d’un exercice volontaire de rapprochement mené initialement par les Régions, quitte à ce que le pouvoir central propose une carte en cas d’absence d’avancée sur le terrain. Or c’est tout le contraire qui a été choisi par le Président de la République, préférant à la concertation une méthode peu démocratique.

Cependant la question la plus importante semble être celle du positionnement des Régions : stratèges ou gestionnaires. Après avoir récupéré la gestion des personnels d’entretien des lycées en 2004, elles seraient désormais en charge, en lieu et place des Départements, des routes et des collèges (et des agents correspondants, soit au total environ 75.000 personnes, venant pratiquement doubler les effectifs régionaux). Ceci va renforcer le tropisme gestionnaire des Régions, initialement davantage positionnés sur des fonctions d’anticipation (développement économique et innovation, aménagement du territoire, formation professionnelle), dans la foulée des « Missions régionales » constituées avant la décentralisation de 1982 autour des préfets de région.

Les schémas de développement économique et d’aménagement du territoire deviendraient prescriptifs selon l’exposé du projet de loi, mais en réalité, cette « prescriptivité » s’exercerait au travers non de la notion de conformité mais de compatibilité, dont on reconnaît le caractère flou et susceptible d’interprétations juridiques[2].

En matière de développement économique, il est difficile de voir la véritable nouveauté des Schémas Régionaux de Développement Economique, d’Innovation et d’Internationalisation (SRDEII) par rapport à la loi de 2004 introduisant les SRDE (Schémas Régionaux de Développement Economique) et un chef de filat de la Région en la matière. Sauf que la principale nouveauté réside dans  la suppression de la clause de compétence générale et des compétence de plein droit des Départements pour accorder des aides aux entreprises en difficulté et pour assurer de façon directe une intervention en faveur du maintien des services économiques nécessaires à la satisfaction des besoins de la population en milieu rural (toutefois, de nouvelles modalités d’intervention du département sur ce dernier thème sont prévues par le titre II du projet de loi, en lien avec leur compétence de solidarité territoriale).

La part du budget des Régions consacré à l’action économique et à l’innovation  oscille entre moins de 4% et 13%. Ainsi en matière d’effort pour l’innovation et la recherche-développement, le contexte socio-économique régional est bien plus important que l’effort budgétaire de l’institution régionale, dans la mesure où le tissu productif des régions à présence d’entreprises de haute technologie entraîne un fort poids des Dépenses Intérieures de Recherche et Développement des Entreprises (DIRDE) et par conséquent la faiblesse relative des Dépenses Intérieures de Recherche et Développement des Administrations (DIRDA) ainsi que des dépenses de RT ((Recherche et Technologie) du conseil régional (Doré, 2014a). Par conséquent, la capacité d’intervention de la Région repose sur le fait que « la capacité politique est variable selon les régions. Elle est une affaire d’institutions et de compétences juridiques, mais aussi de leadership politique, de répertoires d’action collective, de synergies associatives, d’effets de réseaux » (Cole, 2011), et « les politiques régionales prennent sens au carrefour entre les normes d’action portées par les acteurs régionaux et celles définies par les autres acteurs du secteur « (Barone, 2011, p. 20). Du point de vue de l’innovation, apparaît en particulier la nécessité pour les Régions de bénéficier d’un système institutionnel efficient basé sur la promotion de pratiques coopératives (Capron, Cincera, 2000). La fonction d’animation et de coordination des Régions s’avère donc essentielle.

En matière d’aménagement du territoire, le SRADDT (Schéma Régional d’Aménagement et de Développement Durable du Territoire) regroupera désormais le schéma régional de l’intermodalité, le schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie, ainsi que le plan régional de prévention et de gestion des déchets. Le SRADDT sera doté d’effets prescriptifs à l’égard des documents d’urbanisme (schémas de cohérence territoriale – SCoT, plans locaux d’urbanisme – PLU) élaborés par les communes ou leurs groupements compétents. Ces documents devront être compatibles avec le fascicule comprenant les règles du schéma et devront prendre en compte ses orientations stratégiques et ses objectifs régionaux. La mise en oeuvre de ce SRADDT renforcé au travers de son caractère « prescriptif » devrait conduire à accentuer le dialogue avec les niveaux locaux, notamment au travers des contrats infra-régionaux passés avec les territoires de projets (Doré, 2014c) dans la plupart des Régions (à l’exception de Languedoc Roussillon qui a abandonné ce système en 2011) et qui devraient trouver une nouvelle fonction d’aménagement et d’équilibre du territoire dans des Régions élargies. Il conviendra toutefois de s’assurer que la délimitation stricte des compétences de la Région (en remplacement de la clause de compétence générale) ne vienne pas limiter la possibilité d’une contractualisation sur des thèmes larges avec les territoires comme c’est le cas actuellement (Doré, 2014c).

(à suivre)

Gwénaël Doré, Directeur de Projets, INDL (Institut National du Développement Local)

 

Références

Barone S. (dir.), 2011, Les politiques régionales en France, La Découverte

Capron H., Cincera M., 2000, Les politiques régionales en science et technologie, in Beine M., Docquier F., 2000, Croissance et convergence économique des régions. Théorie, faits et déterminants, De Boeck Université

Cole A., 2011, Logiques de territorialité et de régionalisation en Europe de l’Ouest, in Barone S. (dir.), 2011, Les politiques régionales en France, La Découverte

http://www.lagazettedescommunes.com/237239/avec-la-suppression-du-departement-les-maires-ruraux-vont-perdreun-partenaire-essentiel-vanik-berberian/

Doré G., 2014a, Les capacités des Régions en matière économique et d’innovation, Revue Innovations, Cahiers d’économie et de management de l’innovation, n° spécial «Les territoires de l’entrepreneuriat innovant», n°44 (2014/2)

Doré G., 2014c, La contractualisation infra-régionale des régions françaises, RERU (Revue d’Economie Régionale et Urbaine), à paraître

Localtis, 14/06/2014, « Réforme territoriale : les économies affichées remises en question de toutes parts »

« Projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République », juin 2014

http://www.maire-info.com/upload/files/projetloiorganisationterritorialerepublique.pdf


[2] « La notion de compatibilité n’est pas définie juridiquement. Cependant la doctrine et la jurisprudence nous permettent de la distinguer de celle de conformité, beaucoup plus exigeante. Le rapport de compatibilité exige que les dispositions d’un document ne fassent pas obstacle à l’application des dispositions du document de rang supérieur (Fiche méthode du Ministère de l’Environnement et du Développement Durable, « Les Plans et programmes que les documents d’urbanisme doivent prendre en compte », décembre 2011).

18 juin 2014 ~ 0 Commentaire

Luc Gwiazdzinski | Construire la République avec les territoires

Le court terme hurlant ne peut occulter le long terme silencieux – Edgar Pisani

Il y a longtemps déjà que le géographe n’est plus le savant du Petit Prince « qui connait où se trouvent les mers, les fleuves, les villes, les montagnes et les déserts » et qui écrit « des choses éternelles ». Observateur désorienté, il sait que dans un système monde complexe en mutation rapide, ses cartes et ses géographies se démodent de plus en plus vite. Dans un contexte de recomposition des espaces, des temps et des organisations il doit désormais changer de regard pour aborder les nouveaux arrangements à l’œuvre. Pourtant, il arrive encore qu’on lui demande de dessiner les limites de “territoires pertinents” comme si tout cela avait encore un sens.

Mais les temps changent. Le redécoupage de la France s’est visiblement fait sans les géographes… et sans la population. D’autres critères que les réalités économiques, sociales ou culturelles semblent avoir prévalu. Le résultat est là : notre vieux pays de France devrait bientôt passer de 22 à 14 régions. Dans un dernier sursaut d’autorité, un Président épuisé tente d’imposer au pays ce que le général De Gaulle lui-même n’avait pas réussi à faire. Echouer serait sans conséquences personnelles. Réussir serait la plus belle des sorties. Dont acte. En attendant le grand soir et l’accomplissement des destins d’exception, les discussions peuvent et doivent se poursuivre. Les géographes, urbanistes, aménageurs et autres spécialistes des sciences régionales doivent y contribuer aux côtés des citoyens.

Projet. Depuis des décennies, le diagnostic est toujours le même : “notre organisation territoriale a vieilli et les strates se sont accumulées ». Dont acte ! Reconnaissons au gouvernement actuel le courage de s’attaquer à ce serpent de mer. L’essentiel de la réforme territoriale imagine tient en trois points : des intercommunalités plus importantes, moins de compétences pour les départements déshabillés au profit des métropoles et davantage d’efficacité économique pour des régions plus grandes. Si le sort des régions paraît réglé, celui des département semble finalement reporté à plus tard avec une disparition envisagée en 2020. La bonne nouvelle est la survie de la commune : « institution à laquelle chaque Français est le plus attaché ». Selon le Président de la République : « elle doit demeurer une petite République dans la grande ». On échappe au discours éculé sur la nécessaire suppression des 36000 communes inadaptées au monde d’aujourd’hui.

Découpage. Compte-tenu des enjeux, on peut d’abord s’étonner de la modestie des termes choisis. Après l’escalade sémantique des « Grenelle de l’environnement » ou « de la mer » et autres « chocs de croissance », « de compétitivité », « de simplification » ou de « transparence », le projet de loi « portant nouvelle organisation territoriale de la République » paraît tout à coup bien terne. Il s’agit pourtant de s’attaquer à l’organisation territoriale de la France et de « transformer pour plusieurs décennies l’architecture territoriale de la République ». On peut également s’interroger sur le vocabulaire attaché à cette réforme. On connaissait les “mamelles de la France” et on avait appris que “les Français étaient des veaux”. Désormais on “découpe” et on “re-découpe”. Les commentateurs parlent du pays comme s’il s’agissait d’un animal laissant au premier des Français le mauvais rôle du boucher. A l’occasion d’autres séquences de notre vie démocratique, les mêmes filent la métaphore et parlent du “charcutage” des circonscriptions électorales. On imagine des territoires “dépecés” et des territoires “remplumés”. On pense à l’artisan désossant la carcasse, otant la mauvaise graisse, gardant les meilleurs morceaux et transformant les restes en viande hachée. Face au choc des mots d’une mise en scène sanguinolente, on peut avancer deux hypothèses : soit notre pays est déjà mort et il est temps de se partager sa dépouille sur l’autel de la mondialisation et de la compétitivité  ; soit la métaphore sert à magnifier le caractère animal de la France ou le côté bestial de celles et ceux qui nous gouvernent. Dans les deux cas, on ne fait pas de quartiers. On n’ose pas évoquer le syndrome de la vache folle ou les risques de la remballe - “pratique de déconditionnement et reconditionnement d’aliments périssables”-  appliqués aux territoires atteignant la date de péremption.

Incarnation. Seule certitude : le pays et ses territoires sont des entités incarnées. L’animal territorial souffre mais la bête n’est pas morte. Depuis l’annonce présidentielle, les commentaires s’accumulent sur les réseaux sociaux et l’on s’inquiète dans les Provinces. Toujours au chevet du malade, les sondeurs nous expliquent que les Français sont majoritairement insatisfaits de cette réforme qui n’est encore qu’un projet. Les débats des prochaines semaines s’annoncent houleux bien au-delà des chapelles et des clivages politiques traditionnels. L’émotion suscitée dnans l’oponions par les annonces présidentielles, est une preuve supplémentaire de l’importance de la question territoriale. Le territoire national n’est pas un espace isotrope et homogène mais un ensemble vécu et habité. Dans un pays où l’Etat a créé la nation, le rapport au territoire est d’abord sensible comme aimait le rappeler l’ami Pierre Sansot : “Il y aura une France tant que ce mot suscitera chez les Français des rêveries, tant qu’il ne se confondra pas avec une réalité socio-économique déterminable avec exactitude mais qui déréalise son objet ou qui manque une part essentielle de ce qu’il est”.

Besoins. La France a sans doute besoin d’un big bang territorial dont les enjeux ne sont pas que comptables. La suppression de la clause générale de compétence des départements et des régions – afin de clarifier les compétences des collectivités et en renforcer l’efficacité – va sans doute dans le sens d’une meilleure lisibilité et de la fin des concurrences inutiles et dispendieuses. Elle devra cependant s’accompagner d’une remise à plat des “faux-nez”, agences et associations qui se sont développés dans l’ombre des collectivités à différentes échelles et sur différentes questions. Alors que la décentralisation n’est pas achevée, l’Etat donne l’impression de chercher à se reformer par le territoire, sans le territoire. Il ne faudrait pas brader une organisation territoriale dans l’urgence sous de faux prétextes de rentabilité. La question est moins celle des découpages et des limites que celle du développement d’une nouvelle intelligence territoriale mêlant une citoyenneté adaptée aux nouveaux modes de vie des Français et une organisation des acteurs locaux et des dynamiques collaboratives porteuses de développement.

Manques. On peut s’interroger sur certains manques du projet développé comme l’absence d’articulation avec la dimension européenne et la faible place accordée à la question centrale de la “démocratie territoriale”, comme si la France était une île sans citoyens. On peut également s’étonner de ne pas trouver un mot sur les DOM-TOM dans les annonces présidentielles comme si l’on avait tiré un trait sur la République une et indivisible. Plus grave encore par rapport à l’égalitarisme républicain, la loi confère aux régions la possibilité d’adapter les dispositions législatives ou réglementaires en vigueur. La transformation de l’organisation actuelle en “république à la carte” et le glissement progressif vers un certain fédéralisme ne sont pas anodins.

Arguments. Sur le fond, on peut toujours discuter de l’opportunité de certains choix. Ce n’est pas la première fois que la République se penche sur son organisation territoriale et depuis des années les rapports s’accumulent pour réclamer des réformes jamais mises en place faute de courage et de stratégie à long terme. Il s’agit cette fois de simplifier le fameux “millefeuille administratif” –autre métaphore récurrente – pour gagner en efficacité. Il s’agit surtout de trouver 11 milliards d’Euros d’économie en trois ans. Pourtant personne ne croit que les grandes régions coûteront moins cher. Les argument sont également démographiques, puisqu’il s’agit d’atteindre une masse critique. Soyons sérieux : la fusion de deux régions pauvres n’a jamais fait une région riche. Il faudrait passer à l’échelle, se mettre au niveau des autres régions européennes, sous-entendu chercher à se rapprocher de l’Allemagne. La simple lecture des budgets respectifs des Länders et des régions françaises permet de comprendre que ce n’est pas qu’une question de taille ou de poids démographique. La construction de la nation française n’a rien à voir avec celle de l’Allemagne et de ses Länders.

On peut avoir un doute sur la pertinence de ces nouveaux territoires qui pour l’instant seraient recomposés sur la base des entités régionales actuelles. Il est difficile de croire qu’il n’y ait pas besoin d’ajustements sur les marges. Sans ouvrir le débat sur la pertinence des découpages, on peut quand même penser que la Bretagne a laissé passer une belle occasion, que le nom “Alsace-lorraine” sonne bizarrement et que l’assemblage de trois régions du sud-ouest obéit à d’autres critères que ceux mis en avant. On peut s’interroger sur la réalité humaine et fonctionnelle de certains découpages mais l’existence de la Région Provence Alpes Côtes d’Azur, à laquelle on ne va pas toucher, devrait nous inciter à la retenue.

A une autre échelle, la suppression des départements est un leurre dans la mesure où le travail de terrain ne pourra  être réalisé depuis les bureaux de la capitale régionale. Pour des questions opérationnelles liées à la distance et à la nécessaire proximité des services et des compétences humaines, il faudra bien découper le territoire régional en entités gérables, appropriables par les techniciens, territorialiser le travail de la collectivité et redécouvrir un échelon proche de celui du département actuel. L’interrogation porte sur la légitimité politique de l’entité et son portage.

Le passage à des intercommunalités de 20 000 habitants – au lieu de 5000 habitants – pose la question des zones à faible densité qui n’atteignent pas cette taille. Enfin, on peut s’interroger sur le futur rôle du maire puisque la commune échappe à la réforme ainsi que sur la place de l’État aux côtés de ces différents échelons territoraux.

Dans tous les cas, une telle réforme mérite bien un large débat ouvert à toutes et à tous. On ne touche pas sans risques à l’organisation territoriale, pilier majeur de l’identité nationale. Un changement de méthode du gouvernement ne serait pas un signe d’autorité, ni une perte de temps, mais l’occasion d’entrer de plein pied dans le XXIème siècle et de repenser la République dans et avec ses territoires.

Luc Gwiazdzinski est géographe. Enseignant en aménagement et urbanisme à l’IGA, Université Joseph Fourier de Grenoble, responsable du master Innovation et territoire. Il est membre du laboratoire Pacte et associé au Motu (Milano) et à l’Ereist (Paris 1 Sorbonne). Il a notamment co-écrit “La fin des maires. Dernier inventaire avant disparition” et “Urbi et Orbi. Paris appartient à la ville et au monde.”

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