La réforme territoriale en débat

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27 juin 2014 ~ 0 Commentaire

Gwénaël Doré | L’avenir des départements et intercommunalités

Dans un précédent article (Les impensés de la réforme terroriale, Blog Big Bang territorial), nous avons abordé la question du devenir des Régions, entre un positionnement stratégique et des fonctions gestionnaires. Examinons maintenant l’avenir des Départements et des Intercommunalités, entre le besoin de proximité et l’exigence de masse critique nécessaires à la gestion.

Suppression des départements : quel avenir pour la proximité et la péréquation ?

Comme l’ont fait observer plusieurs commentateurs, il y a une contradiction entre la constitution de grandes Régions et la suppression des Départements, outil de gestion de proximité.

Les routes et les collèges seraient transférés aux Régions selon le projet de loi, mais que deviendront les compétences sociales des départements d’ici à 2020 ? L’hypothèse avancée par le Gouvernement est de les confier à l’Etat (RSA via les CAF, SDIS) ou aux métropoles ou aux intercommunalités si elles sont assez grandes

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En caractères standard, selon le projet de loi ; en italiques, selon l’interview d’A. Vallini, secrétaire d’Etat, le 10/06/2014 à La Gazette.

La suppression des Départements pourrait entraîner des problèmes d’aménagement du territoire, par le bas et par le haut. V. Berbérian, président de l’Association des Maires Ruraux fait remarquer que « les communes rurales perdront des partenaires essentiels au niveau infra-territorial pour la gestion des politiques de proximité, que les futures super-régions et les intercommunalités de 20 000 habitants et plus ne remplaceront pas ». Cependant que J-P. Chevènement, ancien ministre de l’intérieur et sénateur du Territoire de Belfort, craint le « renforcement qui va concentrer dans les villes chefs-lieux de région, les compétences, du fait de la suppression de la clause de compétence générale des Départements », et qui « va inévitablement creuser la fracture entre les métropoles et les chefs-lieux de région d’une part, les villes moyennes et petites et les espaces ruraux d’autre part ».

Intercommunalités : pas à la taille

Si l’idée de remplacer le Département par les Métropoles là où elles existeront[1] est défendable, compte-tenu des compétences et des moyens humains de celles-ci, il n’en va pas de même pour le reste de la France organisée autour de chefs-lieux de départements regroupant villes petites et moyennes et espaces ruraux.

Le projet repose sur l’idée plus ou moins exprimée de remplacer le conseil départemental par une assemblée de présidents d’intercommunalités et de transférer certaines compétences jusque-là exercées par le Département aux Communautés.

La difficulté de ce projet réside dans le poids très différent en population des représentants des intercommunalités pour remplacer les actuels conseillers départementaux, ceci s’ajoutant au déficit démocratique du fonctionnement des Communautés (Doré, 2014b) et à l’insuffisance de débats politiques (Desage, Guéranger, 2011).

Par ailleurs, la taille diverse des Communautés est problématique pour assurer de nouvelles compétences, pour lesquelles les intercommunalités – même au nouveau seuil visé de 20 000 habitants – seront insuffisamment fortes. Selon une étude de l’AdCF (AdCF Direct du 6/6/2014), le seuil prévu à 20 000 habitants pour les intercommunalités ne serait actuellement atteint que par plus d’un quart des communautés de communes. A ce jour, sur 1903 communautés, 1507 n’atteignent pas ce seuil soit plus des trois quarts d’entre elles. Dans les régions de faible densité (Limousin, Franche-Comté, Champagne-Ardenne, Corse) ou certains départements très ruraux (Lozère, Nièvre…), la quasi-totalité des communautés sont situées en dessous du nouveau seuil. Ajoutons que la difficulté de procéder à un nouveau agrandissement pour les communautés de communes ayant fusionné ou s’étant étendus avant le 1er janvier 2014 en application des SDCI (Schémas Départementaux de Coopération Intercommunale) adoptés en 2011-2012 est accentué par le travail déjà engagé pour harmoniser les compétences et la gouvernance, d’autant plus qu’il y a eu un renouvellement des équipes communautaires à l’issue des récentes élections municipales, dont la moitié des présidents (48% de nouveaux présidents de Communautés de communes, selon une estimation de l’AdCF de juin 2014, AdCF Direct du 13/06/2014). La gestion de trop grandes communautés de communes peut se heurter au trop grand nombre de communes fédérées, ce qui pose un problème de gouvernance et d’implication des conseillers communautaires.

Certains, notamment Alain Rousset, président de l’ARF, ont évoqué (sur BFM, Localtis,  jeudi 22 mai 2014) l’idée de «réanimer les Pays» pour fédérer les intercommunalités à l’échelle d’un bassin de vie. Toutefois, les Pays (remplacés désormais par des « Pôles d’Equilibre Territorial et Rural » ; loi MAPTAM de janvier 2014) restent des structures de mission organisés vers l’animation d’un projet stratégique de territoire à l’échelle de plusieurs Communautés et reposent sur de petites équipes ((4 à 5 «emplois temps plein» en moyenne dans les syndicats mixtes ou groupement d’intérêt public, et 2 à 3 «emplois temps plein» en moyenne dans les associations (Doré, 2013). Ceci ferait perdre aux Pays leur fonction stratégique pour en faire des outils de gestion.

Le remplacement des départements par les intercommunalités risque enfin d’entraîner des disparités et de creuser les inégalités entre les territoires, du fait de la différence de richesses fiscales entre les communautés.

En conclusion

Le préalable d’une réforme serait de mieux appréhender les fonctions des différents niveaux : stratèges (Régions, Pays), gestionnaires (Départements, Communautés), en résolvant la contradiction entre le besoin de proximité de gestion et la masse critique nécessaire à l’exercice efficace de celle-ci. A l’heure actuelle, il y a une contradiction frappante entre l’élargissement des Régions et la suppression annoncée des Conseils Départementaux, d’autant plus que les intercommunalités (en dehors des Métropoles et des grandes agglomérations) n’ont pas la capacité de porter les compétences éventuellement transférées du Département. L’élargissement des Régions – et leur positionnement sur des fonctions stratégiques – plaide en faveur du maintien des Départements (en dehors de leur absorption dans le cas des Métropoles), outil de gestion de proximité, quitte à regrouper certains.

Gwénaël Doré, Directeur de Projets, INDL (Institut National du Développement Local)

 

Références

AdCF Direct, 6/6/2014 et 13/06/2014

Berberian V., 2014, « Avec la suppression du département, « les maires ruraux vont perdre un partenaire essentiel «, La Gazette

Chevenement J.-P., 2014, « La réforme territoriale, une affaire trop sérieuse », La Gazette

Desage F., Guéranger D., Sociologie des réformes et des institutions intercommunales, Coll. Savoir/agir, éditions du Croquant, 2011

Doré G., 2014, « Démocratiser le fonctionnement de l’interco« , La Gazette

Doré G., 2013, Les territoires de projets entre intégration institutionnelle et démarches de développement durable, in Carrière JP., Demazière C., Petrea R., Filimon L. (ed.), La mise en oeuvre du développement territorial durable : déclinaisons franco-roumaines,  L’Harmattan

Localtis,  22/05/2014, « Le département supprimé… et remplacé par quoi ? »

« Projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République », juin 2014

Vallini A., 2014,  « 14 milliards de transferts des départements aux régions », La Gazette


[1] La loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) du 27 janvier 2014 impose 3 grandes métropoles : Paris Lyon Marseille, et crée des métropoles de droit commun. La loi rend automatique la transformation en métropole de neuf EPCI de 400 000 habitants contenus dans une aire urbaine de 650 000 habitants : Bordeaux, Grenoble, Lille, Nantes, Nice, Rennes, Rouen, Strasbourg et Toulouse. Deux autres hypothèses prévues par le texte pour la création de ces nouveaux établissements publics relèveront du volontariat : des EPCI à fiscalité propre qui forment, à la date de sa création, un ensemble de plus de 400 000 habitants et dans le périmètre desquels se trouve le chef-lieu de région (exemple : Montpellier), et d’autres EPCI, centres d’une zone d’emplois de plus de 400 000 habitants, au sens de l’INSEE, et qui exercent déjà, au lieu et place des communes qui les composent, les compétences énumérées au I de l’article L. 5217-2, c’est-à-dire les compétences prévues pour les métropoles (exemple : Brest). Ces métropoles se substitueront aux intercommunalités existantes et disposeront de compétences étendues dans plusieurs domaines (développement économique, tourisme, transports, habitat, environnement, eau…).

 

25 juin 2014 ~ 0 Commentaire

Luc Gwiazdzinski | D’une réforme imposée à un nouveau contrat territorial

 

Aménager le territoire, c’est atteindre son âme

François Mauriac

Le big bang des territoires annoncé met la France en émoi. On ne touche pas au territoire, à ses limites et à une organisation inscrite dans le temps long, sans susciter de réactions. C’est à la fois un problème de forme et de fond. C’est aussi la preuve que la France n’est pas encore le simple hôtel décrit par Michel Houellebecq mais un corps vivant.

Problème de méthode. Au-delà des réflexions sur la pertinence des découpages et sur la nouvelle architecture des territoires, l’énervement vient d’abord de la méthode employée au plus haut niveau de l’Etat. Une telle réforme mériterait de s’inscrire dans une dynamique générale de redéfinition systémique du paysage institutionnel, des régions aux communes, un projet global qui puisse être présenté aux Français, une plateforme de discussion globale, une feuille de route sur laquelle s’appuyer pour un large débat. Au lieu de cela, chaque jour apporte son lot de déclarations et d’improvisations. On s’attaque au nombre de régions et on se promet de régler la question des départements dans six ans comme si les choses étaient séparées. Pire. La nouvelle carte de France semble parfois redessinée au gré des alliances politiques. Le projet venu d’en haut, et imposé par le “château” ne prend pas en compte le besoin d’information, de clarté, de vision et la demande de participation de nos concitoyens. Il est à l’image de nos institutions qui n’ont toujours pas changé de paradigme et restent incapables d’imaginer un processus de co-design ouvert avec l’ensemble des parties prenantes et de s’engager dans des stratégies d’innovation ouverte. En France, la démarche descendante reste de mise et le dialogue sociétal semble encore un vœu pieux même pour une présidence normale.

Risques. Autre problème : le projet donne l’impression d’un retrait accru de l’Etat à un moment où la société française a besoin de repères. La réforme ajoute une insécurité institutionnelle et territoriale à une insécurité sociale et économique avec des conséquences que l’on mesure désormais dans les urnes. Dans un contexte d’incertitude, les territoires sont aussi des figures de réassurance, les lieux d’un ancrage symbolique essentiel qui ne répond pas seulement à des critères objectifs. L’épisode du maintien de la mention du département sur les plaques d’immatriculation de nos véhicules est une preuve parmi d’autres de cet attachement viscéral. On peut également s’inquiéter des risques de déconnections entre les nouvelles entités régionales et les citoyens. Paris est loin, l’Europe encore davantage, comme l’ont encore montré les consultations électorales. Le risque est désormais celui d’un éloignement progressif entre les citoyens et le pouvoir régional symbolisé par les hyper-régions. L’identité de la France, si chère à l’historien Fernand Braudel, pourrait se diluer par le haut dans la mondialisation et par le bas dans une réforme territoriale bâclée.

Pistes. Au-delà des constats sur la méthode et les risques, on peut prendre acte de la volonté de changement du pouvoir central et profiter de l’occasion pour imaginer une réforme territoriale ambitieuse. Le projet nécessite un vrai changement de regard et du courage. Il serait bon de passer d’une démarche technique à un nouveau “pacte territorial”, d’une logique de “contrôle territorial” à une logique de services, d’une logique de frontières à une logique de “collaboration inter-territoriale”. Quelques outils pourraient notamment être revisités dans le respect de la République et le souci de la démocratie :

-          Un contrat de plan/de projet repensé, qui permette la régulation et le débat entre les super-régions, un Etat visionnaire et stratège et les autres parties prenantes ;

-          Une ingénierie territoriale repensée avec la mise en place d’équipes mutualisées entre services de l’Etat, régions, départements, intercommunalités et communes passant sans doute par une fusion des fonctions publiques ;

-          Le maintien d’une intelligence territoriale étatique, à travers la DATAR – ou un équivalent – et des moyens déconcentrés d’étude et d’ingénierie mutualisés auprès des territoires, afin d’éviter la montée des disparités ;

-          Une logique de plateformes d’innovation territoriales, mobilisant localement les compétences des laboratoires de recherche et des acteurs privés aux côtés des acteurs de la puissance publique de l’Etat et des collectivités ;

-          Une extension de la loi PLM, qui permette d’éclater les grandes agglomérations urbaines en communes de 10 000 habitants, pendant urbain des communes rurales, échelons de base de la démocratie locale, avec des maires élus au suffrage universel direct. Ce serait notamment un moyen de revivifier la démocratie, de réduire la distance entre élus et citoyens, d’éviter les contournements démocratiques avec des élus représentatifs à l’échelon de quartiers et de construire en ville les politiques de développement local qui ont souvent bien réussi en milieu rural.

-          L’association renforcée des usagers temporaires des territoires (travailleurs, touristes…) – qui passent la majeure partie de leur temps éveillé loin de leur domicile et de la commune où ils dorment et où ils votent – à la vie locale.

Avertissement. Plus globalement et en prenant acte de la préservation annoncée de l’échelon communal, il faut retrouver une démocratie chaude de proximité répondant aux besoins des citoyens et redéployer dans le même temps les moyens de l’Etat sur le terrain de façon à ce que subsiste localement une intelligence territoriale multiscalaire et que demeurent visibles les signes de l’intérêt général et les capacités d’arbitrage. Même si ce lien commune-Etat peut paraître archaïque et ne correspond assurément pas à l’air du temps, il est central. Les « super-maires de l’intercommunalité » ne remplaceront jamais nos élus de proximité. Il suffit d’étudier les fusions de communes allemandes pour déceler la perte d’identité et la distance créées entre les citoyens et les élus locaux professionnels. Il ne tient qu’à notre démocratie de retrouver cette proximité et cette chaleur indispensables en rapprochant l’Elu du citoyen et à l’Etat de retrouver sa froideur en imposant à nouveau sa marque sur les grands équilibres et le temps long de l’aménagement, de la prospective et des grands équipements notamment. Il ne faudrait pas qu’en laissant se concentrer les pouvoirs sur deux instances, la Région et les intercommunalités, l’Etat construise des administrations froides loin des citoyens et perde dans le même temps ses capacités d’arbitrage et de gestion du long terme dilapidant les bienfaits de la Révolution française. La proximité appartient au Maire, l’intérêt général à l’Etat. Le bien commun n’est assurément pas la somme des intérêts individuels.

Nouveaux contrats de confiance. Face aux mutations rapides de nos environnements et de nos modes de vie, nos concitoyens ont avant tout besoin d’un nouveau “contrat de confiance territorial” notamment celles et ceux qui vivent à l’écart des métropoles et craignent l’émergence de nouvelles frontières et le déclassement. Ce projet et le débat national que nous appelons de nos vœux, doivent être l’occasion de co-construire la carte de la France de demain avec l’ensemble de la population et de ses représentants dans le respect du triptyque républicain. Il s’agit de prendre soin des populations et des territoires en s’adaptant aux spécificités locales et en veillant à la présence de l’Etat et d’élus représentatifs à chaque échelon du système. La réforme de l’organisation territoriale de la République n’est pas un acte anecdotique. Elle touche aux fondements de notre société, de notre vivre-ensemble, de notre contrat social et territorial. Au-delà des chiffres et des découpages, le débat qui s’engage doit également être l’occasion de réfléchir à notre manière d’habiter et à notre nouvelle condition territoriale dans la mondialisation.

A celles et ceux qui redécoupent la France de 2014, fusionnent des entités, tracent ou effacent des limites, nous rappelons la devise d’un petit territoire frondeur de l’Est de la France : “le Haut-Seaugeais n’a pas de frontières, ce sont ses voisins qui sont bornés”.

 

Luc Gwiazdzinski est géographe. Enseignant en aménagement et urbanisme à l’IGA, Université Joseph Fourier de Grenoble, responsable du master Innovation et territoire. Il est membre du laboratoire Pacte et associé au Motu (Milano) et à l’Ereist (Paris 1 Sorbonne). Il a notamment co-écrit “La fin des maires. Dernier inventaire avant disparition” et “Urbi et Orbi. Paris appartient à la ville et au monde.”

24 juin 2014 ~ 0 Commentaire

Antoine Laporte | Une réforme territoriale légitime mais un redécoupage aux conséquences mal évaluées

 

Prendre un crayon et redessiner ses régions… Voilà bien un jeu pour amuser et intéresser les géographes. Dommage que ce soit les politiques qui s’en chargent. Ou peut-être est-ce cela qui est intéressant, de regarder en géographe des décideurs modifier les niveaux administratifs et le tracé extérieur du champ d’action des régions. En tant que scientifique et citoyen, je ressens comme beaucoup j’imagine, cette exigence de hauteur de vue et de recul conceptuel sur les événements, que m’impose ma fonction d’universitaire et d’autre part des réactions épidermiques et irrationnelles à la vue du redécoupage de (nos) régions selon des logiques qui ne recoupent ni nos représentations mentales, ni notre idée de l’homogénéité de l’espace intrinsèque à la morphologie, au fonctionnement ou à l’identité d’une région. Voir ma région d’origine aller de Dreux à Royan et de Montargis à Brive dans un nouveau territoire d’une taille supérieure à l’Autriche m’a quelque peu surpris au premier abord. Et cette surprise puis l’agacement devant le caractère inédit et abstrait de l’espace formé par le Poitou-Charentes, le Centre et le Limousin, pour ne citer que lui, m’a interrogé autant que la réforme en elle-même. Comme d’autres commentaires l’ont souligné avant moi, la question du redécoupage est compliquée, parce que la région de taille optimale et homogène n’existe pas et que l’organisation actuelle de l’armature administrative française se doit d’être réformée. Pourquoi cette réforme, voulue par beaucoup, est-elle si critiquée ? Qu’est-ce qui suscite à un tel scepticisme ?

De la mort des départements…

Si l’attention se focalise sur le redécoupage des régions, le renforcement de ses compétences, la suppression du conseil général et la généralisation des structures intercommunales sont également à l’ordre du jour de cette réforme. Pour ce qui est de l’intercommunalité, le projet de loi ne fait que s’inscrire dans le sens de ce qui s’est fait depuis une vingtaine d’années dans ce domaine et vise à un salutaire affaiblissement de communes dont la taille était devenue obsolète.

Le département était lui aussi déjà donné mort et enterré par beaucoup de ceux qui travaillent sur les questions territoriales. Directement grignoté dans ses compétences et son territoire par les métropoles dans les régions urbaines, il n’a jamais recoupé les « bassins de vie » et autres aires fonctionnelles. Le département était pourtant encore défendu récemment par beaucoup d’hommes politiques. Avant que tout le monde ne fasse volte-face, nombreux mettaient en avant pour la défense du département et illustrer l’attachement sentimental à ce territoire, la levée de boucliers sur la disparition de sa mention sur les plaques d’immatriculation en 2009. Cette dernière avait d’ailleurs mené à ce que ces fameuses plaques conservent l’allusion au département et même, une nouveauté, à la région (tiens, tiens…). Seulement, c’était oublier que l’immense majorité des individus tiennent bien plus à leur plaque d’immatriculation, à leur numéro de code postal, à une division de l’espace bien ancrée dans les cartes, dans les univers mentaux qu’au conseil général, ou qu’à l’espace de politique et de gestion souvent technique, peu médiatisé, incarné par des élus peu connus incarné par le département. Autrement dit, il était toujours un élément d’identification, permettant d’expliquer « d’où l’on vient », d’Indre-et-Loire ou du « 9-3 » mais peu un espace de débat. La dissolution des conseils généraux, entamée par la désignation de conseillers territoriaux lors des dernières élections cantonales, semble aller dans le sens de l’histoire. Après, le département peut toujours se maintenir sur les plaques d’immatriculation comme dans les statistiques.

Fondre les départements dans les régions, ou plutôt donc les conseils généraux et leurs compétences dans celles des conseils régionaux est une idée intéressante. L’échelon régional n’a finalement qu’une trentaine d’années (autant dire qu’il est bien jeune). S’il était apparu au départ comme un amas de départements reliés entre eux par une toponymie d’Ancien Régime, avec des compétences limitées (surtout si on faisait la cruelle et sempiternelle comparaison avec les Länder allemands), il est aussi faux qu’au fil du temps, ces territoires ne se sont pas parés d’une identité réelle. Outre les plaques d’immatriculation, la région s’incarne dans des objets comme les TER ou les journaux de France 3. Son découpage correspond presque toujours à celui des rectorats et des académies, le découpage régional de l’Education Nationale. Il recouvre la couverture des Centres Hospitaliers Universitaires, l’aire de recrutement des universités ou des COMUE. Depuis quelques années, les préfectures de région se parent d’hôtels de région construits à grands frais comme à Montpellier, Lyon ou encore Clermont-Ferrand qui inaugure le sien ce mois-ci. Bref, ce dernier né du mille-feuilles commence à rassembler les éléments de sa pérennité et de sa pertinence. D’ailleurs, le fait que les derniers projets de réformes présentés s’en tiennent à fusionner des régions entières plutôt qu’à tailler à l’intérieur pour construire des ensembles plus grands, entérine en quelque sorte le fait que les régions françaises ont une pertinence qui les rend définitivement insécables.

… au redécoupage des régions

La constitution de régions devenant peu à peu des espaces fonctionnels pourrait très bien s’appliquer à des espaces plus grands. Si peu de gens pariaient un kopek sur les Pays-de-Loire et voient aujourd’hui, Le Mans collaborer avec Nantes sans plus de difficultés pour rendre leur territoire cohérent, pourquoi ne pas imaginer demain des synergies encore inexistantes entre Limoges, Poitiers et Orléans, entre Mulhouse, Epinal et Metz, entre Amiens et Reims ? On peut la croire. Même si cela revient tout de même à démonter quelque chose qui ne fonctionne pas si mal. Cependant, on peut aussi considérer que plusieurs aspects n’ont pas été assez considérés.

Tout d’abord, tout découpage fait des mécontents et par conséquent tout redécoupage en fait aussi. Aucune coupure de l’espace a priori ne recoupe l’intégralité de la somme de toutes les discontinuités mentales, ressenties, vécues par l’ensemble des individus. L’action de redécouper, de fusionner, de redimensionner, elle, demande de reconsidérer un univers mental que personne ne considère comme parfait, mais qui peut rassurer par sa permanence. Si vous avez des étudiants, faites l’expérience comme j’ai pu le faire plusieurs fois, de leur faire faire leur réforme territoriale idéale. Aucun ne garde en général le découpage en l’état, mais aucun n’aboutit au même. Ouvrir le chantier d’un redécoupage, c’est ouvrir une immense boîte de Pandore des représentations de ce que doivent être pour chacun de régions cohérentes.

C’est en partie pour cela que les referendums en France sur ces questions, que ce soit celui sur le statut de la Corse en 2003 ou sur la fusion des deux départements alsaciens en 2013 ont conduit à un refus des projets de réformes. Les referendums ayant donné lieu à une majorité de « oui » en outre-mer, pour la fusion des entités départementales et régionales n’impliquaient aucun redécoupage territorial. Autrement dit, des referendums locaux mèneraient donc certainement à des refus, et ce, même si l’opinion semble favorable à des simplifications de la carte administrative. Le gouvernement le sait tellement bien qu’il préfère une prise de décision centralisée, laissant juste la Ministre de la Décentralisation et de la Fonction Publique, faire un semblant de concertation aux quatre coins de la France. Seulement, cette stratégie risque d’être peu payante parce que si les réformes proposées en referendum ne sont guère populaires, la même imposée de Paris (ou vue comme telle, ce qui revient au même) sera très impopulaire.

Deuxièmement, la France porte une tradition d’égalité dans la constitution de ses territoires. L’Allemagne a des Länder de taille extrêmement variée mais un découpage régional tiré d’Etats fédérés autrefois quasi-souverains. En France, il y a bien sûr toujours eu des entités plus grandes ou plus peuplées que d’autres, mais la fameuse journée de cheval joignant une préfecture et les marges du territoire comme mètre étalon de la taille du département reste un mythe fondateur de la construction territoriale française. Or, la mesure, en réduisant le nombre de régions, ne fait pas qu’augmenter la superficie et la population moyenne dans chaque région  mais aussi l’écart (l’inégalité ?) entre elles en en fusionnant certains mais en laissant des vastes ensembles inchangés comme la Corse, aussi peuplée que 6 arrondissements lyonnais et qui cumule 2 administrations départementales et une administration régionale. Si l’on part du principe que pour le bien de l’Etat tout entier, il faut réduire le nombre de structures administratives (et donc le personnel qui va avec), il n’est pas incohérent que des élus locaux et des citoyens s’élèvent contre une réforme qui tend à accentuer la distance entre l’usager des services publics et ces derniers dans certaines parties du territoire et pas dans d’autres.

Enfin, le dernier point que je pointerai, est celui des conséquences en termes de hiérarchie urbaine. Les conséquences en termes d’emplois et de répartition de ces emplois dans l’espace sont fort mal connues. Nombreuses sont les préfectures de département où les conseils généraux sont les premiers employeurs, surtout si on y ajoute toutes les directions départementales de services de l’Etat dans des domaines aussi variés que l’équipement, l’armée, la justice ou la culture. Les retombées sociales de la fermeture ou de la réduction des effectifs dans ces espaces ne sont sans doute pas négligeables localement. A l’inverse, les quelques villes qui étendront leur influence en avalant d’autres régions, vont-elles pouvoir accueillir dans de bonnes conditions des fonctionnaires territoriaux mutés. Vont-ils contribuer dans ces villes à la hausse de la demande en logement, et donc à sa pénurie ou sa cherté ?

 

Antoine Laporte, Maître de conférences à l’ENS de Lyon

 

23 juin 2014 ~ 0 Commentaire

Claude Lacour | Vieilles bouteilles et grands vins

La proposition des nouveaux découpages des régions a pour première vertu de raviver un certain nombre de vieux débats et de nous rajeunir, même si, évidemment c’est un effet largement secondaire. Cette proposition est importante pour constituer, au-delà même des découpages la future architecture générale de l’organisation politique, institutionnelle française, dont on peut penser qu’elle sera ensuite, pour de longues années, la référence.

On peut avec intérêt relire dans le manuel de Lajugie, Delfaud, Lacour de 1985, les pages 371 et suivantes, rédigées par J. Lajugie, qui relatent les évolutions depuis les « régions Clementel » (1919), en passant par les circonscriptions d’action régionale de 1960, pour aller aux régions de 1972, finalisées dans les lois de décentralisation des années 1980. J. Petaux, politiste à l’IEP de Bordeaux, rappelle pour sa part dans une tribune de Sud-Ouest (9 juin 2014) « l’intérêt du téléphone dans le dessin des régions », évoquant notamment le travail pragmatique de Serge Antoine pour savoir où mettre la Dordogne : en Aquitaine ou en Limousin ? Le regard sur les cartes des liaisons téléphoniques dominantes a permis le choix de l’Aquitaine. Heureux temps des informations directes que l’on pouvait obtenir des PTT,  aujourd‘hui, il faudrait demander aux agences spéciales américaines de nous fournir ces informations…

Il n’y a pas de découpage idéal ou optimal    

Un élément fondamental doit rester en mémoire pour discuter tout découpage et toute restructuration : il n’y a pas de solutions idéales ou optimales. Dans ce genre d’exercice de réforme profonde de l’architecture territoriale et de construction de la décentralisation, on est confronté à des propositions qui relèvent de nombreuses logiques et d’objectifs plus ou moins clairement annoncés et affichés.

Pourquoi reformuler des découpages régionaux ? Une pluralité d’attentions et d’objectifs sont régulièrement avancés.

On peut certes pour la nième fois retrouver cette bonne (?) antienne du fameux mille-feuilles français : la décentralisation, quel qu’en soit l’acte, est toujours au milieu du gué : trop de communes, trop de départements, trop de régions, la redondance des compétences, les limites réelles de mise en œuvre des compétences spécifiques, la difficulté de nommer un chef de file, les complications des financements croisés, la montée inextinguible des dépenses de personnel vérifiant pour la millième fois la pertinence de la loi de Wagner, la constitution de baronnies et de marquisats au nom des intérêts généraux locaux, renaissance des fiefs de l’ancien régime au nom de l’ordre et de l’égalité républicaines. On coupe plus facilement la tête d’un roi que celles des présidents. On n’en finit pas d’inventer de nouvelles instances, les ex-futurs pays qui semblent être promis à un nouvel avenir, les intercommunalités dont on espère qu’elles pourraient se substituer aux futur-anciens départements et ou conseils généraux.

A ces remarques, il faudrait ajouter le poids et le rôle des crises, notamment celle des finances publiques, que l’on espère en partie gérer par la réduction du nombre des régions, présentation pour le moins curieuse sur le plan politique et douteuse sur le plan économique : on a rarement vu que des fusions produisent, du moins à court et moyen terme, des économies d’échelle. De toute manière, c’est un argument que l’on a du mal à chiffrer (10 milliards ?) et qui donne à penser que les collectivités locales sont dispendieuses, argument pas nécessairement mobilisateurs pour les élus. On attend encore que le futur nombre des régions en réduction soit de nature à affirmer la compétitivité nationale tout en tenant compte de notre idiosyncrasie qui se méfie de toute réforme, pourtant souhaitée de manière générale et collective, pour autant qu’elle concerne d’abord et enfin surtout les autres, nouvel avatar du syndrome NIMBY devenant NIMR : pas ma région, mais celle des autres.

Taille, nombre… pouvoir

Classiquement et depuis de longues années pour ne pas parler de siècles en matière de structuration du territoire (national) des questions-clefs sont posées : le nombre, la taille, le pouvoir, les capacités fiscales et de financement et taxes, les compétences dévolues ou exercées.

- On s’interroge souvent sur la taille des régions françaises, jugées généralement « trop »petites , la qualificatif « trop » ne donnant guère d’éléments de référence quand on regarde les « régions » dans les différents pays européens, en Allemagne ou en Espagne par exemple. Et alors, l’Ile de France avec seulement 12000km2 est bien petite. Mais que dire de Hambourg, Ville-Etat, ou de la puissante Bavière, sans parler du Pays basque espagnol, petit en surface, et de la « grande » Catalogne. Ces pays ont une histoire et une culture qui expliquent la nature spécifique de ces régions, au point d’ailleurs que l’on y reconnait des statuts particuliers alors que nous voulons, au nom de l’égalité des territoires (voir le Ministère qui porte fièrement et curieusement ce titre) et des régions, des statuts identiques partout, y compris dans les 4 régions ultramarines non concernées par le projet.

- Le nombre des régions demeure une singulière et permanente question. Admettons là encore qu’il y en ait « trop » : trop nombreuses, du coup trop faibles, trop démunies de moyens, trop liées aux considérations des années soixante-dix quatre-vingt. Cette appréciation est relativement partagée, comme celle visant le grand nombre de communes, qui constitue toujours un étonnement pour les non français. Sur ce constat, plutôt que sur une véritable analyse, on convient qu’il faut réduire et la fusion devient – inversant la formule de Sartre -le bonheur des autres. Car, en clair, il faut alors supprimer et trouver le nombre d’or.

Combien de régions ?

Apparait une déclinaison de ce nombre non idéal – il y aura toujours des résistants au changement – avec une série de propositions fondées sur des critères plus ou moins exprimés et rarement mesurés car peu mesurables.

Par exemple, et sans remonter aux multiples travaux des années de l’avant et de l’après deuxième guerre mondiale et pour rester dans les années récentes, Jean Pierre Raffarin en 2013, dans le cadre d’une mission sénatoriale, pose que « la France serait plus efficace avec 8 ou 10 grandes régions ». Il continue « à titre personnel, je pense qu’il serait souhaitable de regrouper les Régions Aquitaine, Poitou-Charentes et Limousin. C’est un espace cohérent. Bordeaux est déjà dans les faits la métropole de référence de ces trois Régions, avec son aéroport, son université, son offre commerciale ». Un sondage d’actualité et les délibérations des Conseils généraux de Charente et de Charente-Maritime  confirment qu’ils ont « envie d’Aquitaine », (Sud-Ouest du 18 juin 2014), sans que la réciproque soit aussi clairement exprimée, Bordeaux pensant sans doute davantage au sud et l’Espagne ou au sud-ouest toulousain.

Là encore, pas grand -chose de nouveau dans l’ordre immuable des choses : il n’est que de se souvenir des PIM, programmes intégrés méditerranéens, qui privilégiaient un renforcement « horizontal ». Du coup, suivant cet esprit, on peut penser à une fusion Aquitaine et Midi-Pyrénées et les prospectives « verticales » de l’Arc atlantique, chères à Raffarin et que la Datar avait essayé de mettre en œuvre par ce qui à l’époque s’appelaient des MIA. Ici, il faudrait aller vers une fusion Aquitaine et Poitou-Charentes. En passant la Datar, même sous son nouveau nom et dans sa nouvelle organisation, fait tristement preuve aujourd’hui, dans ce débat, d’un silence assourdissant. Le comité Balladur, en 2009, envisageait un scénario à 15 régions, avec notamment le regroupement Aquitaine et Poitou-Charentes, le  Limousin avec Auvergne. Fin avril 2014, la presse a publié un scénario à 12 régions avec cette fois,  Aquitaine, Poitou-Charentes et Limousin, Auvergne- Rhône-Alpes, Centre et Pays de Loire ou encore, Lorraine-Alsace et Champagne-Ardenne ; Nord –Pas de Calais et Picardie. Dans ces visions, les deux Normandie se regroupent comme l’Alsace et la Lorraine, ainsi que Bourgogne et Franche-Comté : on retrouve ces fusions dans la carte à 14.

Pour des raisons sans doute dues au fait que l’on ne sait pas si le chiffre 13 doit être considéré comme favorable, sauf pour les joueurs de loto les vendredi 13, ou contraire porteur de maléfice, il n’y a pas, à ma connaissance, de découpage sur ce nombre. Mais celui du gouvernement aboutit, du moins pour le moment, à 14 régions, avec notamment cette singularité que constitue Poitou-Charentes, Centre et Limousin, singularité dont nous devons avouer que nous n’y avions point pensé : à notre décharge, nous ne sommes pas les seuls à découvrir cette région curieuse et dont on peut penser qu’elle sera revue dans les débats parlementaires. La fusion de Midi-Pyrénées et de Languedoc-Roussillon étonne aussi, comme le maintien de la séparation des Pays de Loire et de la Bretagne.

L’histoire nous apprend encore que tout découpage en France butte, depuis les années soixante et même avant, sur quelques cas qui bloquent toute articulation et découpage. L’Ile de France, mais plus généralement la région parisienne, débordant sur la Picardie et la Champagne, d’autant que les TGV ont renforcé les liens avec Paris, ne parlons pas ici de dépendance ; le centre de la France, où l’on a fini par créer une région Centre, et le Limousin qui durant longtemps refusait toute alliance ou regroupement aussi bien avec Rhône-Alpes qu’avec Poitou-Charentes. Traditionnellement encore est posée la question de la reconstitution de la Bretagne historique, mais il semblait délicat d’aller dans ce sens après la renaissance des Bonnets rouges. En principe, du moins pour le moment, il n’est pas prévu que les redécoupages puissent se faire par « ventilation des départements », d’où les interrogations qui accompagnent les envies d’Aquitaine des charentais. On craindrait sans doute une nouvelle foire d’empoigne, ou la mise en œuvre d’« un marché des départements à vendre, à acheter ». Plus exactement, juridiquement, il existe des modalités qui rendent ces changements d’appartenance possibles, mais le législateur a mis au point un système de verrouillage assez drastique que les départements charentais espèrent cependant dépasser dans leur appétence d’Aquitaine.

On pourrait sans doute constituer des bases de données prenant en considération un nombre important d’informations dont la taille, la densité, la puissance des métropoles, les intensités des flux, les sentiments d’appartenance, le poids des liens historiques – on redécouvre par exemple le rôle d’Aliénor d’Aquitaine en Poitou-Charentes – les découpages européens et des pays d’Europe. Et faire tourner les modèles, puisque on dispose de machines puissantes et de modèles optimisateurs performants : il n’est pas certain que l’on arriverait à une réponse scientifique, et même en supposant que l’on y parvienne, il est assuré que ce résultat serait discutable et discuté.

Alain Rousset, président de la région Aquitaine et de l’ARF, n’a pas tort quand il affirme qu’il « aurait préféré un texte sur les compétences des régions avant une nouvelle carte des régions… L’essentiel n’est pas dans la taille des régions mais dans leur force, leur puissance » Et ces éléments se traduisent ou devraient se traduire par des compétences clarifiées et renforcées, par des moyens financiers et la capacité de mettre en œuvre plus largement les conséquences en matière fiscale des choix des régions par modalités de gestion ne relevant plus directement ou indirectement de Paris : « en dépit de la volonté présidentielle, ’déparisianiser’ ne se fait pas sans résistance » et sans le poids des acteurs politiques et plus généralement des acteurs locaux et régionaux. Une des critiques faites à ce te projet est bien qu’il a été concocté dans les bureaux de l’Elysée et tout particulièrement dans celui du Président de la République.

Claude Lacour, Professeur émérite des Universités en Sciences Économiques à l’Université de Bordeaux

22 juin 2014 ~ 0 Commentaire

Jacques Fache | Bienvenue à Legoland

 

En premier lieu, la question qui se pose est de savoir si l’on a besoin de macro-régions. De simplification, oui. Mais de macro-régions? En effet, si les limites ou l’existence de certaines mérite peut-être d’être revu, le premier sujet à traiter est de savoir si, parce qu’elles seront plus étendues, auront une masse de population plus importante et un PIB régional plus fort en valeur absolue (la fusion ne changera pas vraiment le PIB/ habitant, me semble-t-il), elles s’en tireront mieux. J’en doute. Je vois pour ma part ressurgir là le syndrome de la masse critique, déjà appliqué avec le succès que l’on sait aux universités, assemblées en PRES, puis maintenant en CUE. Etre gros, Est-ce mieux? Ou bien est-ce que les problèmes de l’obésité guettent?

Mais recentrons nous sur le cœur du sujet, puisque cette question, le gouvernement ne se la pose plus, si tant est qu’il se la soit posée. Et constatons un premier problème: celui de la définition du territoire. Qu’est-ce que le politique met dedans? A l’évidence, rien! Le politique ne parle en effet pas d’espaces géographiques appropriés culturellement, socialement, politiquement, mais simplement d’entités découpées en fonction de la poésie administrative française que le monde nous envie. L’espace géographique est donc une sorte de lego géant que le pouvoir central est libre d’assembler comme bon lui semble, en le baptisant territoire. Avez-vous remarqué que pour le politique, toute portion de l’espace géographique devient territoire? Le fondement du lego, les communes, cantons et départements, issus de la refonte administrative de 1791, restent les mêmes. Ce sont simplement les assemblages qui changent. Et là, l’imagination technocratique ne s’accorde aucune limite. Or sur le fond, le premier problème, si l’on veut REELLEMENT parler de territoire, est de savoir ce qu’est un territoire aujourd’hui. Le cadre de vie territorial des citoyens correspond-il encore aux limites des paroisses de l’Ancien Régime? On aborde un premier problème qui nécessite débat, car il ne connait pas de solution absolue et définitive tant les réseaux dont parle A.Torre dans un de ses commentaire sont partout. Il est évident que lorsque l’on change d’échelle géographique, le problème se complexifie, puisque les mobilités croissantes des populations rendent floues certaines limites, et le niveau scalaire de territorialité est très variable selon les catégories socioprofessionnelles, la culture de chacun, etc. Donc quand on en arrive au niveau régional, la question est d’autant plus sensible que cette réflexion n’a jamais eu lieu démocratiquement lors de la constitution des régions telles que nous les connaissons. La liste des régions absurdes est hélas beaucoup plus longue que celle des régions cohérentes. Les Pays de la Loire, Champagne-Ardennes, la région Centre ou encore les deux Normandie en sont autant d’exemples. Or c’est sur la base d’un découpage en partie absurde que l’on prétend former de nouvelles régions en assemblant les anciennes. Un vulgaire lego, vous dis-je! Si l’on parle de territoire, on parle nécessairement de citoyens. Donc de personnes qui ont leur mot à dire concernant leur cadre de vie politique et administratif. Telle que la réforme se développe pour le moment, nous sommes redevenus des sujets. Et que l’on ne me parle pas de l’Assemblée Nationale. Outre sont simple rôle d’enregistrement des décisions gouvernementales, aucun des représentants de la nation n’a été mandaté pour quoi que ce soit sur ce type de refonte.

Lancer la réflexion sur les régions est donc indispensable, et la réforme territoriale, nécessaire, doit découler d’un débat démocratique. C’est d’autant plus important que le cadre qui sera issu de cette refonte risque fort de durer très longtemps. Les pistes sont nombreuses. L’histoire pourrait être un fil conducteur. Tenter de correspondre à des identités forgées avec le temps et qui parlent à beaucoup de citoyens. Contestable logique, puisque le passé ne saurait en aucun cas préfigurer l’avenir. Mais ce serait une logique. Autre piste, partir de cohérences géographiques liées à de grands ensembles régionaux physiques. Là encore contestable, puisque depuis longtemps, les systèmes urbains et sociétaux se sont affranchis de ces entités. Mais là encore, ce serait une logique. Il reste peut-être à repartir des systèmes socio-économiques qui se sont mis en place, et qui développent de puissantes cohérences puisqu’ils déterminent à la fois l’horizon du quotidien, les lieux résidentiels, de multiples flux… Survient alors un problème qui est celui de l’échelle géographique. Aucun système actuel, sauf celui de la très grande région parisienne, ne définit à lui seul une macro région cohérente. Toutes les futures macro-régions seront constituées de deux ou trois pôles puissants qui, sans préparation préalable, risquent de se comporter en concurrents davantage qu’en partenaires. Avec le risque de voir se constituer des angles morts. Très clairement, étant donné la nature de la réforme que veut le gouvernement, le problème central est celui des critères de refonte. Comme les macro-régions vont être mises en place de manière brutale et volontariste par le politique, il n’existe aujourd’hui aucun critère pertinent d’assemblage. Le seul qui puisse l’être ne relève pas de l’existant, mais bel et bien du futur que l’on entend bâtir.

Ceci nous amène donc à la clé manquante à cette réflexion est la notion de projet de territoire. Comment les populations voient-elles leur avenir? Comment se projettent-elles dans le futur? Qu’ont-elles envie de faire ensemble? Cette notion de projet n’est pas nouvelle. Elle est même fondatrice de la France démocratique. Le 14 juillet que nous fêtons chaque année n’est-il pas la fête de la Fédération, de 1790? Il faut donc en revenir aux fondamentaux. Or le projet ne tombe pas du ciel, et pas d’en haut. Il peut être suggéré; il peut être proposé au débat; il ne peut être imposé dans une société démocratique, sous peine d’être voué à l’échec puisque créant un nouveau Machin que personne ne s’appropriera, puisque personne n’en sera partie prenante. La démarche démocratique présentée par A.Bailly est très intéressante et représente très certainement un volet important qui manque à notre processus.

Le drame de la proposition actuelle, c’est qu’il n’y a même pas de projet sur la table! Juste un réagencement dans l’espoir de réaliser des économies budgétaires – car c’est là le fond de la question! Et il faut faire ces économies de manière urgente. D’où, je pense, le calendrier hallucinant qui est proposé pour une réforme si importante. Nous débouchons donc sur une première carte ministérielle délirante, résultant de petits jeux politiques préservant une baronnie par-ci, disloquant une région par là. Mais aucun des espaces géographiques ne peut prétendre au qualificatif de territoire, et encore moins à celui d’espace de projet. Or former des entités géographiques sans projet, c’est fabriquer des structures parasitaires qui, dans le meilleur des cas, s’auto-justifieront par de la com et du verbiage, et dans le pire des cas, perturberont le fonctionnement de systèmes bien en place, histoire de dire que des actions sont réellement menées. Des structures vouées à l’échec, et qui n’économiseront probablement rien. Je vois bien, en effet, se mettre en place en parallèle aux capitales de région des sortes de sous-capitales, comme on a des sous-préfectures; ou encore se mettre en place des « capitales en réseau », disséminant les responsabilités et compétences afin de satisfaire tout le monde. Vous avez bien dit simplification? Économies?…

 

Jacques Fache, Professeur des Universités agrégé en Géographie à l’Université d’Angers

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