La réforme territoriale en débat

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18 juin 2014 ~ 0 Commentaire

Gwénaël Doré | Les impensés de la réforme territoriale

 

Passons sur les raisons discutables de la réforme territoriale annoncée par le Président de la République :

-          les économies budgétaires, qui sont « remises en question de toutes parts » (Localtis, 16.06.2014) et à propos desquelles l’agence Moody a souligné que les mesures envisagées « ne font que redistribuer les coûts » et « sans de sérieuses réductions dans les coûts en pleine expansion de la masse salariale » (Le Monde du 09.06.2014),

-          la taille et le poids démographique des régions[1], dont certains ont montré que plusieurs Lander allemands –modèle de référence – n’étaient pas plus importants que de nombreuses régions françaises (ainsi le petit Land de Hambourg est l’une des régions les plus riches de l’Union),

-          la simplification du millefeuille administratif, contradictoire en partie avec le besoin de proximité,

-          pour ne rien dire des retournements des responsables gouvernementaux : retour de la clause de compétence générale dans la loi MAPTAM de janvier 2014 pour revenir à sa suppression quelques mois après, défense des conseils départementaux par le Président de la République (ancien président de conseil général, tout comme A. Vallini, secrétaire d’Etat à la Réforme territoriale) puis annonce de la suppression de ceux-ci…

Tentons de mieux cerner la spécificité de chaque niveau territorial visé : fusion des Régions, suppression des Départements, nouvel élargissement des intercommunalités (s’ajoutant à l’institutionnalisation des métropoles par la loi MAPTAM de janvier 2014). Comment trouver un équilibre entre la recherche de masse critique et de la simplification pour la gestion, l’intérêt d’affirmer des fonctions stratégiques et le besoin de proximité et de lisibilité exigé par les citoyens, étant entendu que la décentralisation, ce doit être avant tout le rapprochement du pouvoir du citoyen ? Nous procédons à cette analyse en nous appuyant sur le récent projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (juin 2014) ainsi que sur un certain nombre de déclarations de responsables politiques. Dans un premier article, nous abordons la question du devenir des Régions, entre un positionnement stratégique et des fonctions gestionnaires. Dans un second article, nous examinerons l’avenir des Départements et des Intercommunalités, entre le besoin de proximité et l’exigence de masse critique nécessaires à la gestion.

Régions stratèges ou régions gestionnaires ?

La question du redécoupage ne semble réellement contestée que dans 3 cas : Champagne-Ardenne et Picardie (du côté picard), Languedoc-Roussillon et Midi Pyrénées (du côté languedocien), Centre, Limousin et Poitou-Charentes (en particulier du côté de la Charente). Les non redécoupages laissent également quelques frustrations, en particulier en Bretagne et Pays de la Loire. Mais n’était-il pas envisagé au départ que ces redécoupages procéderaient d’un exercice volontaire de rapprochement mené initialement par les Régions, quitte à ce que le pouvoir central propose une carte en cas d’absence d’avancée sur le terrain. Or c’est tout le contraire qui a été choisi par le Président de la République, préférant à la concertation une méthode peu démocratique.

Cependant la question la plus importante semble être celle du positionnement des Régions : stratèges ou gestionnaires. Après avoir récupéré la gestion des personnels d’entretien des lycées en 2004, elles seraient désormais en charge, en lieu et place des Départements, des routes et des collèges (et des agents correspondants, soit au total environ 75.000 personnes, venant pratiquement doubler les effectifs régionaux). Ceci va renforcer le tropisme gestionnaire des Régions, initialement davantage positionnés sur des fonctions d’anticipation (développement économique et innovation, aménagement du territoire, formation professionnelle), dans la foulée des « Missions régionales » constituées avant la décentralisation de 1982 autour des préfets de région.

Les schémas de développement économique et d’aménagement du territoire deviendraient prescriptifs selon l’exposé du projet de loi, mais en réalité, cette « prescriptivité » s’exercerait au travers non de la notion de conformité mais de compatibilité, dont on reconnaît le caractère flou et susceptible d’interprétations juridiques[2].

En matière de développement économique, il est difficile de voir la véritable nouveauté des Schémas Régionaux de Développement Economique, d’Innovation et d’Internationalisation (SRDEII) par rapport à la loi de 2004 introduisant les SRDE (Schémas Régionaux de Développement Economique) et un chef de filat de la Région en la matière. Sauf que la principale nouveauté réside dans  la suppression de la clause de compétence générale et des compétence de plein droit des Départements pour accorder des aides aux entreprises en difficulté et pour assurer de façon directe une intervention en faveur du maintien des services économiques nécessaires à la satisfaction des besoins de la population en milieu rural (toutefois, de nouvelles modalités d’intervention du département sur ce dernier thème sont prévues par le titre II du projet de loi, en lien avec leur compétence de solidarité territoriale).

La part du budget des Régions consacré à l’action économique et à l’innovation  oscille entre moins de 4% et 13%. Ainsi en matière d’effort pour l’innovation et la recherche-développement, le contexte socio-économique régional est bien plus important que l’effort budgétaire de l’institution régionale, dans la mesure où le tissu productif des régions à présence d’entreprises de haute technologie entraîne un fort poids des Dépenses Intérieures de Recherche et Développement des Entreprises (DIRDE) et par conséquent la faiblesse relative des Dépenses Intérieures de Recherche et Développement des Administrations (DIRDA) ainsi que des dépenses de RT ((Recherche et Technologie) du conseil régional (Doré, 2014a). Par conséquent, la capacité d’intervention de la Région repose sur le fait que « la capacité politique est variable selon les régions. Elle est une affaire d’institutions et de compétences juridiques, mais aussi de leadership politique, de répertoires d’action collective, de synergies associatives, d’effets de réseaux » (Cole, 2011), et « les politiques régionales prennent sens au carrefour entre les normes d’action portées par les acteurs régionaux et celles définies par les autres acteurs du secteur « (Barone, 2011, p. 20). Du point de vue de l’innovation, apparaît en particulier la nécessité pour les Régions de bénéficier d’un système institutionnel efficient basé sur la promotion de pratiques coopératives (Capron, Cincera, 2000). La fonction d’animation et de coordination des Régions s’avère donc essentielle.

En matière d’aménagement du territoire, le SRADDT (Schéma Régional d’Aménagement et de Développement Durable du Territoire) regroupera désormais le schéma régional de l’intermodalité, le schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie, ainsi que le plan régional de prévention et de gestion des déchets. Le SRADDT sera doté d’effets prescriptifs à l’égard des documents d’urbanisme (schémas de cohérence territoriale – SCoT, plans locaux d’urbanisme – PLU) élaborés par les communes ou leurs groupements compétents. Ces documents devront être compatibles avec le fascicule comprenant les règles du schéma et devront prendre en compte ses orientations stratégiques et ses objectifs régionaux. La mise en oeuvre de ce SRADDT renforcé au travers de son caractère « prescriptif » devrait conduire à accentuer le dialogue avec les niveaux locaux, notamment au travers des contrats infra-régionaux passés avec les territoires de projets (Doré, 2014c) dans la plupart des Régions (à l’exception de Languedoc Roussillon qui a abandonné ce système en 2011) et qui devraient trouver une nouvelle fonction d’aménagement et d’équilibre du territoire dans des Régions élargies. Il conviendra toutefois de s’assurer que la délimitation stricte des compétences de la Région (en remplacement de la clause de compétence générale) ne vienne pas limiter la possibilité d’une contractualisation sur des thèmes larges avec les territoires comme c’est le cas actuellement (Doré, 2014c).

(à suivre)

Gwénaël Doré, Directeur de Projets, INDL (Institut National du Développement Local)

 

Références

Barone S. (dir.), 2011, Les politiques régionales en France, La Découverte

Capron H., Cincera M., 2000, Les politiques régionales en science et technologie, in Beine M., Docquier F., 2000, Croissance et convergence économique des régions. Théorie, faits et déterminants, De Boeck Université

Cole A., 2011, Logiques de territorialité et de régionalisation en Europe de l’Ouest, in Barone S. (dir.), 2011, Les politiques régionales en France, La Découverte

http://www.lagazettedescommunes.com/237239/avec-la-suppression-du-departement-les-maires-ruraux-vont-perdreun-partenaire-essentiel-vanik-berberian/

Doré G., 2014a, Les capacités des Régions en matière économique et d’innovation, Revue Innovations, Cahiers d’économie et de management de l’innovation, n° spécial «Les territoires de l’entrepreneuriat innovant», n°44 (2014/2)

Doré G., 2014c, La contractualisation infra-régionale des régions françaises, RERU (Revue d’Economie Régionale et Urbaine), à paraître

Localtis, 14/06/2014, « Réforme territoriale : les économies affichées remises en question de toutes parts »

« Projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République », juin 2014

http://www.maire-info.com/upload/files/projetloiorganisationterritorialerepublique.pdf


[2] « La notion de compatibilité n’est pas définie juridiquement. Cependant la doctrine et la jurisprudence nous permettent de la distinguer de celle de conformité, beaucoup plus exigeante. Le rapport de compatibilité exige que les dispositions d’un document ne fassent pas obstacle à l’application des dispositions du document de rang supérieur (Fiche méthode du Ministère de l’Environnement et du Développement Durable, « Les Plans et programmes que les documents d’urbanisme doivent prendre en compte », décembre 2011).

18 juin 2014 ~ 0 Commentaire

Luc Gwiazdzinski | Construire la République avec les territoires

Le court terme hurlant ne peut occulter le long terme silencieux – Edgar Pisani

Il y a longtemps déjà que le géographe n’est plus le savant du Petit Prince « qui connait où se trouvent les mers, les fleuves, les villes, les montagnes et les déserts » et qui écrit « des choses éternelles ». Observateur désorienté, il sait que dans un système monde complexe en mutation rapide, ses cartes et ses géographies se démodent de plus en plus vite. Dans un contexte de recomposition des espaces, des temps et des organisations il doit désormais changer de regard pour aborder les nouveaux arrangements à l’œuvre. Pourtant, il arrive encore qu’on lui demande de dessiner les limites de “territoires pertinents” comme si tout cela avait encore un sens.

Mais les temps changent. Le redécoupage de la France s’est visiblement fait sans les géographes… et sans la population. D’autres critères que les réalités économiques, sociales ou culturelles semblent avoir prévalu. Le résultat est là : notre vieux pays de France devrait bientôt passer de 22 à 14 régions. Dans un dernier sursaut d’autorité, un Président épuisé tente d’imposer au pays ce que le général De Gaulle lui-même n’avait pas réussi à faire. Echouer serait sans conséquences personnelles. Réussir serait la plus belle des sorties. Dont acte. En attendant le grand soir et l’accomplissement des destins d’exception, les discussions peuvent et doivent se poursuivre. Les géographes, urbanistes, aménageurs et autres spécialistes des sciences régionales doivent y contribuer aux côtés des citoyens.

Projet. Depuis des décennies, le diagnostic est toujours le même : “notre organisation territoriale a vieilli et les strates se sont accumulées ». Dont acte ! Reconnaissons au gouvernement actuel le courage de s’attaquer à ce serpent de mer. L’essentiel de la réforme territoriale imagine tient en trois points : des intercommunalités plus importantes, moins de compétences pour les départements déshabillés au profit des métropoles et davantage d’efficacité économique pour des régions plus grandes. Si le sort des régions paraît réglé, celui des département semble finalement reporté à plus tard avec une disparition envisagée en 2020. La bonne nouvelle est la survie de la commune : « institution à laquelle chaque Français est le plus attaché ». Selon le Président de la République : « elle doit demeurer une petite République dans la grande ». On échappe au discours éculé sur la nécessaire suppression des 36000 communes inadaptées au monde d’aujourd’hui.

Découpage. Compte-tenu des enjeux, on peut d’abord s’étonner de la modestie des termes choisis. Après l’escalade sémantique des « Grenelle de l’environnement » ou « de la mer » et autres « chocs de croissance », « de compétitivité », « de simplification » ou de « transparence », le projet de loi « portant nouvelle organisation territoriale de la République » paraît tout à coup bien terne. Il s’agit pourtant de s’attaquer à l’organisation territoriale de la France et de « transformer pour plusieurs décennies l’architecture territoriale de la République ». On peut également s’interroger sur le vocabulaire attaché à cette réforme. On connaissait les “mamelles de la France” et on avait appris que “les Français étaient des veaux”. Désormais on “découpe” et on “re-découpe”. Les commentateurs parlent du pays comme s’il s’agissait d’un animal laissant au premier des Français le mauvais rôle du boucher. A l’occasion d’autres séquences de notre vie démocratique, les mêmes filent la métaphore et parlent du “charcutage” des circonscriptions électorales. On imagine des territoires “dépecés” et des territoires “remplumés”. On pense à l’artisan désossant la carcasse, otant la mauvaise graisse, gardant les meilleurs morceaux et transformant les restes en viande hachée. Face au choc des mots d’une mise en scène sanguinolente, on peut avancer deux hypothèses : soit notre pays est déjà mort et il est temps de se partager sa dépouille sur l’autel de la mondialisation et de la compétitivité  ; soit la métaphore sert à magnifier le caractère animal de la France ou le côté bestial de celles et ceux qui nous gouvernent. Dans les deux cas, on ne fait pas de quartiers. On n’ose pas évoquer le syndrome de la vache folle ou les risques de la remballe - “pratique de déconditionnement et reconditionnement d’aliments périssables”-  appliqués aux territoires atteignant la date de péremption.

Incarnation. Seule certitude : le pays et ses territoires sont des entités incarnées. L’animal territorial souffre mais la bête n’est pas morte. Depuis l’annonce présidentielle, les commentaires s’accumulent sur les réseaux sociaux et l’on s’inquiète dans les Provinces. Toujours au chevet du malade, les sondeurs nous expliquent que les Français sont majoritairement insatisfaits de cette réforme qui n’est encore qu’un projet. Les débats des prochaines semaines s’annoncent houleux bien au-delà des chapelles et des clivages politiques traditionnels. L’émotion suscitée dnans l’oponions par les annonces présidentielles, est une preuve supplémentaire de l’importance de la question territoriale. Le territoire national n’est pas un espace isotrope et homogène mais un ensemble vécu et habité. Dans un pays où l’Etat a créé la nation, le rapport au territoire est d’abord sensible comme aimait le rappeler l’ami Pierre Sansot : “Il y aura une France tant que ce mot suscitera chez les Français des rêveries, tant qu’il ne se confondra pas avec une réalité socio-économique déterminable avec exactitude mais qui déréalise son objet ou qui manque une part essentielle de ce qu’il est”.

Besoins. La France a sans doute besoin d’un big bang territorial dont les enjeux ne sont pas que comptables. La suppression de la clause générale de compétence des départements et des régions – afin de clarifier les compétences des collectivités et en renforcer l’efficacité – va sans doute dans le sens d’une meilleure lisibilité et de la fin des concurrences inutiles et dispendieuses. Elle devra cependant s’accompagner d’une remise à plat des “faux-nez”, agences et associations qui se sont développés dans l’ombre des collectivités à différentes échelles et sur différentes questions. Alors que la décentralisation n’est pas achevée, l’Etat donne l’impression de chercher à se reformer par le territoire, sans le territoire. Il ne faudrait pas brader une organisation territoriale dans l’urgence sous de faux prétextes de rentabilité. La question est moins celle des découpages et des limites que celle du développement d’une nouvelle intelligence territoriale mêlant une citoyenneté adaptée aux nouveaux modes de vie des Français et une organisation des acteurs locaux et des dynamiques collaboratives porteuses de développement.

Manques. On peut s’interroger sur certains manques du projet développé comme l’absence d’articulation avec la dimension européenne et la faible place accordée à la question centrale de la “démocratie territoriale”, comme si la France était une île sans citoyens. On peut également s’étonner de ne pas trouver un mot sur les DOM-TOM dans les annonces présidentielles comme si l’on avait tiré un trait sur la République une et indivisible. Plus grave encore par rapport à l’égalitarisme républicain, la loi confère aux régions la possibilité d’adapter les dispositions législatives ou réglementaires en vigueur. La transformation de l’organisation actuelle en “république à la carte” et le glissement progressif vers un certain fédéralisme ne sont pas anodins.

Arguments. Sur le fond, on peut toujours discuter de l’opportunité de certains choix. Ce n’est pas la première fois que la République se penche sur son organisation territoriale et depuis des années les rapports s’accumulent pour réclamer des réformes jamais mises en place faute de courage et de stratégie à long terme. Il s’agit cette fois de simplifier le fameux “millefeuille administratif” –autre métaphore récurrente – pour gagner en efficacité. Il s’agit surtout de trouver 11 milliards d’Euros d’économie en trois ans. Pourtant personne ne croit que les grandes régions coûteront moins cher. Les argument sont également démographiques, puisqu’il s’agit d’atteindre une masse critique. Soyons sérieux : la fusion de deux régions pauvres n’a jamais fait une région riche. Il faudrait passer à l’échelle, se mettre au niveau des autres régions européennes, sous-entendu chercher à se rapprocher de l’Allemagne. La simple lecture des budgets respectifs des Länders et des régions françaises permet de comprendre que ce n’est pas qu’une question de taille ou de poids démographique. La construction de la nation française n’a rien à voir avec celle de l’Allemagne et de ses Länders.

On peut avoir un doute sur la pertinence de ces nouveaux territoires qui pour l’instant seraient recomposés sur la base des entités régionales actuelles. Il est difficile de croire qu’il n’y ait pas besoin d’ajustements sur les marges. Sans ouvrir le débat sur la pertinence des découpages, on peut quand même penser que la Bretagne a laissé passer une belle occasion, que le nom “Alsace-lorraine” sonne bizarrement et que l’assemblage de trois régions du sud-ouest obéit à d’autres critères que ceux mis en avant. On peut s’interroger sur la réalité humaine et fonctionnelle de certains découpages mais l’existence de la Région Provence Alpes Côtes d’Azur, à laquelle on ne va pas toucher, devrait nous inciter à la retenue.

A une autre échelle, la suppression des départements est un leurre dans la mesure où le travail de terrain ne pourra  être réalisé depuis les bureaux de la capitale régionale. Pour des questions opérationnelles liées à la distance et à la nécessaire proximité des services et des compétences humaines, il faudra bien découper le territoire régional en entités gérables, appropriables par les techniciens, territorialiser le travail de la collectivité et redécouvrir un échelon proche de celui du département actuel. L’interrogation porte sur la légitimité politique de l’entité et son portage.

Le passage à des intercommunalités de 20 000 habitants – au lieu de 5000 habitants – pose la question des zones à faible densité qui n’atteignent pas cette taille. Enfin, on peut s’interroger sur le futur rôle du maire puisque la commune échappe à la réforme ainsi que sur la place de l’État aux côtés de ces différents échelons territoraux.

Dans tous les cas, une telle réforme mérite bien un large débat ouvert à toutes et à tous. On ne touche pas sans risques à l’organisation territoriale, pilier majeur de l’identité nationale. Un changement de méthode du gouvernement ne serait pas un signe d’autorité, ni une perte de temps, mais l’occasion d’entrer de plein pied dans le XXIème siècle et de repenser la République dans et avec ses territoires.

Luc Gwiazdzinski est géographe. Enseignant en aménagement et urbanisme à l’IGA, Université Joseph Fourier de Grenoble, responsable du master Innovation et territoire. Il est membre du laboratoire Pacte et associé au Motu (Milano) et à l’Ereist (Paris 1 Sorbonne). Il a notamment co-écrit “La fin des maires. Dernier inventaire avant disparition” et “Urbi et Orbi. Paris appartient à la ville et au monde.”

17 juin 2014 ~ 2 Commentaires

Antoine Bailly | Une réforme territoriale peu démocratique !

Une procédure baclée

Un découpage territorial est, en général, sauf en période de guerre, un processus long et délicat, qui doit tenir compte des hommes, de leurs histoires, de leurs cultures, de leurs pratiques sociales et économiques, de leurs qualités de vie, avec comme objectif d’améliorer leurs conditions de vie[1]. Lors de la 1ère régionalisation en France (s’il est possible de parler de régionalisation tant les régions ont peu de moyens et de compétences), les études préalables avaient été multiples pour confronter les découpages à fondements historiques, géographiques et économiques : le choix fut intermédiaire entre les régions historiques, proches des départements; et les cinq grandes régions économiques. Un choix fondé essentiellement sur une organisation à partir des aires d’influence de villes majeures.

Certes, depuis plusieurs années, les critiques pleuvaient sur le trop grand nombre de communes et de départements, traces d’un maillage dépassé ! Certes également les régions françaises étaient comparées aux « länders » allemands pour souligner leurs faiblesses ! Mais aucune préparation sérieuse n’était lancée pour une réforme territoriale majeure.

L’oubli de la démocratie

Pour nombre d’entre nous, soudain la décision  est prise… depuis Paris ! Pas de consultation des municipalités ou des Conseils Généraux pour connaître leurs souhaits d’appartenance territoriale ! Pas d’étude sérieuse pour étudier les diverses possibilités en taille, en mode de gouvernance ! Quelques énarques, appuyés par un petit groupe de scientifiques arrogants, composent un puzzle étrange, organisé (ou désorganisé) à partir des villes-métropoles… Pas un regard sur les campagnes ou les périphéries de régions hétérogènes sur le plan culturel, social et économique. Un assemblage surprenant qui ne tient pas compte des souhaits des habitants des régions périphériques, qui seront encore plus loin des centres, et qui méprise les cultures régionales en les combinant.

Régions et démocratie

Dans la précipitation, la composition perd son sens, s’il y en avait un… on s’interroge sur les logiques de la réforme autres que politiques, car on n’attend pas beaucoup d’économies de fonctionnement.

Quelle aurait été notre procédure pour tenir compte des habitants ?

- Faire voter, au niveau des départements, les Conseils Généraux, sur leurs appartenances régionales et mieux encore tenir des référendum départementaux pour connaître les avis des populations
- Préparer par des études sérieuses, une réforme territoriale, proposant de nouvelles régions, à partir des résultats des votes des départements
-Faire voter les municipalités pour une vérification démocratique de la pertinence du découpage, et finaliser les régions
- Enfin supprimer les départements pour éviter les doublons dans le fonctionnement territorial.

Ainsi la France retrouverait-elle ses fondements démocratiques ! Et pourrait sortir de l’ornière où la poussent les « élites » parisiennes, qui ont perdu le sens des territoires et du vécu des hommes et des femmes qui les vivent.

Antoine Bailly,  Prix Vautin Lud « Nobel » de Géographie 2011, Professeur Émérite à l’université de Genève

 


[1] Antoine Bailly, Géographie du bien-être. 2014, Paris : Anthropos-Economica, 152 pages

 

 

16 juin 2014 ~ 1 Commentaire

Jean Renard | Proposition pour une nouvelle configuration régionale

Lors de sa déclaration de politique générale du 8 avril devant l’Assemblée nationale Manuel Valls a évoqué une réforme territoriale de grande ampleur. Ce serpent de mer d’une révolution de notre mille-feuille territorial revient donc sur le devant de la scène. On sait ici, dans l’Ouest, combien cette question de redécoupage à différentes échelles fait l’objet de projets différents et conflictuels.

Cependant, en dépit d’inévitables blocages et inerties, les choses avancent, doucement mais sûrement.  Le 19 décembre 2013 le projet de loi de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles a accordé un nouveau statut à l’agglomération nantaise, ce dans le cadre, on le sait, et une fois encore, de la mise en chantier d’une vaste réforme des collectivités locales, ensemble de lois d’une troisième génération de la décentralisation, dit Acte III. La première mouture, préparée par Madame Lebranchu ayant été rejetée, le chantier est remis sur l’ouvrage. La reconnaissance des métropoles étant le premier acte.

La loi du 16 décembre 2010 avait déjà envisagé ce statut de métropole ou de communauté métropolitaine. Depuis les discussions ont porté sur le seuil démographique de leur reconnaissance (400 000 ou 500 000 habitants) plus que sur les fonctions exercées.

In fine, outre les trois agglomérations de Paris, Lyon et Marseille, bénéficiant d’un statut particulier, on reconnaît 9 autres pôles de droit commun : Bordeaux, Grenoble, Lille, Nantes, Nice, Rennes, Rouen, Strasbourg et Toulouse. On y ajoute Montpellier en tant que chef-lieu de région, et Brest ( ?) qui posséderait une zone d’emplois de plus de 400 000 habitants.

On peut s’interroger sur cette liste. Le seuil de 500 000 habitants de l’aire urbaine aurait éliminé Rennes, et bien entendu Brest. Pourquoi a-t-on opéré ce choix et pas un autre ? Vis-à-vis des anciennes métropoles d’équilibre, lesquelles avaient été choisies suite à des études sérieuses et argumentés (cf le rapport dit d’Hautreux-Rochefort), on ne retrouve pas Nancy-Metz.  Mais on a ajouté Rennes et Brest. Est-ce le poids du lobby breton au sein du gouvernement ? Et pourquoi pas Tours, Clermont-Ferrand ou Dijon ?

Il y a dans ce choix, non validé par une batterie de critères, un mystère. Comment pourrait s’articuler cette reconnaissance des métropoles avec un regroupement des régions et à terme la suppression des départements évoqués par le nouveau premier ministre le 8 avril 2014 ?

Le choix des métropoles

J’ai  évoqué naguère le fait que n’est pas métropole qui veut mais qui peut[1]. Il faut pour obtenir légitimement ce type de statut, outre un seuil démographique suffisant, posséder une série de fonctions faisant de l’agglomération un réel centre d’attractivité pour un vaste territoire plus ou moins sous la dépendance de la grande ville. Ce qui conduit à reconnaître au sein de l’agglomération un certain nombre d’indicateurs de métropolisation, notamment des emplois dit du tertiaire supérieur en nombre et en pourcentage suffisant parmi les actifs.

Nantes possède les ingrédients nécessaires. Les analyses récentes de l’agence d’urbanisme le confirment. C’est déjà moins vrai pour Rennes qui certes bénéficie de son statut de ville d’Etat sous l’Ancien Régime mais qui est sous le seuil démographique de 500 000 habitants. Cela l’est encore moins pour Brest.

Certes une construction, plus ou moins artificielle, tend désormais à associer ces villes dans un ensemble, avec Angers et Saint-Nazaire, pour en faire une sorte de métropole en réseau, construction censée résoudre les conflits et concurrences entre elles, ceci vu de Paris. On peut rester sceptique devant ce projet. Cet ensemble de villes a été baptisé pôle métropolitain, source de confusion avec le véritable pôle métropolitain de Nantes/Saint-Nazaire.

Cette reconnaissance des métropoles au sein du système urbain français s’accompagne, ce n’est pas la première fois, rappelons pour mémoire les propositions du comité Balladur, de deux idées concomitantes : une simplification du fameux mille-feuille administratif et un redécoupage des régions afin, dit-on, de leur donner une dimension européenne. En oubliant au passage que le véritable problème est celui des fonctions et compétences accordées aux régions et un transfert financier des ressources plus que leur périmètre et leur superficie.

Toutefois le projet prévoit que les métropoles se verront bénéficier de nouveaux transferts depuis les communes (la protection de l’environnement), de l’Etat (logement) et des départements. Cette reconnaissance du fait urbain est importante.

Mais les métropoles ne seront pas d’authentiques collectivités territoriales.  En outre les élections à l’échelon de la métropole ne se feront pas au suffrage direct. L’hypothèse est reportée à 2020 ! Ainsi le choix des futurs conseillers communautaires reste aux mains des faiseurs de listes, si ce n’est que la parité s’exercera dans le choix des conseillers.

Quelle réforme territoriale pour l’Ouest ?

Cette agitation autour des métropoles et des projets de redécoupage des régions incite à revenir sur l’idée exprimée naguère par le géographe nantais Alain Chauvet, d’une construction territoriale reconnaissant à Nantes, et plus largement à l’ensemble estuarien, un statut particulier. C’est-à-dire de traduire dans les faits le double visage de Nantes, à la fois bretonne et ligérienne, ainsi que l’avait évoqué jadis Julien Gracq, mais aussi Vidal de la Blache. Ce en donnant à Nantes, ou mieux au département tout entier, un statut du type länder, au même titre que Brême en Allemagne, en reconnaissant son rôle de pivot du grand Ouest.  Et en faisant de la grande région ouest, trois sous-ensembles, avec Rennes, Angers et Poitiers comme villes relais.

Certes une telle proposition ne manquera pas de susciter des oppositions. Mais n’est-ce pas le moment d’innover et d’imaginer des constructions territoriales variées en fonction des réalités d’aujourd’hui plutôt que des mythes d’hier à jamais obsolètes ? Ce projet suppose l’existence d’une seule véritable métropole dans l’Ouest, l’ensemble estuarien de la Loire aval. Il prend acte également du fait que « la présence départementale est promise au retrait là où la métropolisation avance »[2]. Les exemples et les débats autour des territoires de Lyon et de Marseille vont dans ce sens. Or ce n’est pas en regroupant les cantons deux par deux pour asseoir la parité que l’on va procéder à la nécessaire révolution des territoires !

Imaginer une reconnaissance de territoires différenciés dans un pays jusqu’ici marqué par l’uniformité est-ce possible ? Il serait sans doute utile voire nécessaire que la société civile s’empare de cette question.

Les grands problèmes de la métropole nantaise

Les débats actuels sur les métropoles remettent aussi en question, outre le problème récurrent du suffrage universel direct à l’échelle du territoire de la métropole, trois autres questions, celle du rôle que pourrait jouer Nantes sur l’ensemble de l’Ouest, celle du rapport entre la ville centre et les communes de banlieue, celle aussi du périmètre adéquat pour poser si ce n’est pour résoudre les problèmes.

Nantes  peut-elle devenir la grande et seule métropole à échelle européenne pour l’Ouest, ou bien faut-il accepter l’idée d’une structuration de l’espace polycéphale ? C’est là, n’en doutons pas, le problème central d’une recomposition des territoires du grand ouest. L’avantage de la proposition d’un statut particulier pour le grand Nantes, élargi pourquoi pas, au département de la Loire-Atlantique, un peu comme ce qui vient d’être acté pour Lyon et le Rhône, est de traduire l’originalité nantaise, à la fois bretonne et ligérienne, et emporium ouvert sur le grand large. Pour dire autrement reconnaître sa  fonction de type hanséatique qui a fait jadis la fortune de la ville. La comparaison avec Brème s’impose d’elle-même[3]. Hambourg ne joue pas dans la même catégorie et l’Elbe est navigable et naviguée jusqu’en Tchéquie. Ce n’est pas le cas de la Loire ! Est-ce là une utopie et Nantes est-elle digne de la fonction qui lui serait assignée dans ce type de nouvelle configuration territoriale ?

Le deuxième questionnement repose sur le type de gouvernance de la métropole nantaise qui accompagnerait son rôle au service de l’ensemble de l’ouest. Jusqu’ici la gouvernance de la métropole reposait sur une armée de type mexicain, avec autant de vices présidents que de communes, chaque maire bénéficiant de ce statut et des émoluments afférents. Une telle structuration conduisait à un pouvoir des maires que l’on peut estimer exorbitant, à des blocages et la recherche d’un consensus mou pour ne blesser personne. Y aura-t-il demain, après les dernières élections municipales, une autre configuration à l’échelle de la métropole ? La question est d’autant plus importante que le problème des relations et des aménagements entre la ville centre et les autres communes sera essentiel pour aboutir à des aménagements réalistes. La question des franchissements, mais aussi des lieux d’implantation des futurs équipements, et encore plus du réseau des transports en commun en jouant sur la complémentarité des modes de déplacement (étoile ferroviaire à valoriser enfin !), sont du ressort de la métropole. Or rien ne pourra se faire sans l’accompagnement d’une élection directe des conseillers communautaires au suffrage universel direct. Il faut démocratiser l’intercommunalité.

Quant au périmètre, se limiter à une métropole à 24 communes, refuser l’entrée de nouvelles communes dans la structure, dessiner une frontière intangible, c’est nier les dynamiques démographiques à l’œuvre et oublier  ce qui se passe au-delà de la frontière artificielle dessinée il y a plus de deux décennies. C’est aussi  une erreur qui favorise l’étalement urbain. Il suffit d’examiner ce qui se passe au niveau des documents d’urbanisme ou des effets des nouvelles lignes de transport en commun (hier vers Clisson, demain vers Châteaubriant) sur l’aire urbaine et même au-delà.

A vouloir jouer petit bras on peut craindre des lendemains difficiles. C’est pourquoi il faudrait voir le futur de notre métropole à d’autres échelles que celle de la communauté urbaine, celle du département tout entier et celle de l’inter région. Nos élus sont-ils prêts à ces remises en cause, eux qui clament qu’il faut changer de modèle, et entrer en transition, tout en verrouillant et en rejetant les initiatives citoyennes ?

 

Jean Renard, Professeur émérite des Universités, UMR ESO


[1] Renard Jean, 2008, Nantes à la croisée des chemins, PUR, Rennes, 224 p.

[2] Frinault Thomas, revue Métropolitiques : « Avancées et verrouillages : la métropolisation au milieu du gué ». 27 janvier 2014

[3]  Le länder de Brême c’est 404 km2, et 661 000 habitants, avec autour une vaste région, le länder de la Basse-Saxe, forte de près de 8 millions d’habitants et de 47 624 km2.
Les 12 départements du Grand Ouest, non compris la Loire-Atlantique, c’est 7,3 millions d’habitants et 78 200 km2. On le voit la comparaison se tient.

 

9782753505858FS

16 juin 2014 ~ 0 Commentaire

Maurice Baslé | Enfin, l’Etat girondin : 2014-2021 en France

La décentralisation est la question de la vie de tous les jours, du rapport avec la politique, du besoin de biens publics locaux des « communautés de base ». Les voisinages historiques, les frontières naturelles, géographiques, humaines aussi, les proximités ont formé et déformé les communautés, les ont divisé aussi car il y a eu des conflits entre voisins, des concurrences entre Paris et les « provinces » ou entre les « régions ». C’est donc encore aujourd’hui au politique de faire vivre non seulement l’idée et le projet de « nation » ou de République » mais aussi l’idée de lieu de proximité pour les biens publics « locaux ». Les modes de vie ont changé depuis 50 ans (activités, familles, transports collectifs, internet, changement climatique…) : il faut donc repenser aujourd’hui l’organisation territoriale. Sans doute pour la rendre moins bureaucratique et plus adaptée aux nouvelles générations, tant dans les premières proximités des communes non rattachées aux unités urbaines que dans les unités urbaines et plus généralement dans les « régions » ou « grandes régions ».

La vraie vie des gens est d’abord dépendante du niveau 1 du voisinage. C’est le lieu des relations  courantes des populations et des entreprises et des utilisations d’actifs naturels. Le niveau 1 peut être « en ville » ou « à la campagne ». Pour les ménages, les proximités ou polarisations (en petits pôles, moyens pôles ou pôles urbains) sont au bourg ou en ville, à l’école, aux commerces, aux bases de loisirs, de services d’éducation, de santé et culture… aux équipements de « bassins de services » recensés dans la base permanente des équipements de l’INSEE. L’idée républicaine est qu’on peut vivre également en ville ou à la campagne. Il y en a 1900 aujourd’hui.  Beaucoup sont des bourgs et des petites villes (1700 mais pour seulement environ 20% des gens). Environ 200 sont des pôles « organisés en ville ».  Pour être appelée « pôle urbain», une commune ou ville doit posséder au moins 50% des 31 équipements collectifs possibles. Près de 180 pôles d’action territoriale sont donc déjà des bassins de vie urbains (avec plus de 1500 habitants au km2 et 80% des gens). Notons que ces bassins de vie urbains recoupent souvent des bassins d’emploi. Pour les ménages avec actifs, les fréquentations passent en effet aussi par le lieu de travail, le trajet domicile-travail, les lieux de réunion, les connexions de moyens de transports (gares), bref par des caractéristiques des « bassins d’emploi ». Tout compris, pour le noyau dur des « pôles » de proximité, 500 pôles auraient dans le futur réellement pour fonctions d’assurer la vie commune en ville (pour deux cent décideurs) et en milieu rural (avec 300 décideurs). Une vie qui serait encore une fois « également » aidée et encouragée en ville et à la campagne avec le respect du principe national d’assurer la cohésion sociale et territoriale en procédant à des péréquations territoriales et en jouant l’accessibilité aux équipements. Ceci pourrait donner quatre, cinq, six, sept ou huit périmètres pour remplacer chaque département (conseil général et préfecture) actuel avec des services publics locaux attachés à ces pôles territoriaux. Ajoutons sans développer que si certains évoquent l’idée qu’il faudrait un niveau d’élections correspondant à ce niveau, il est possible de faire déléguer directement les sénateurs de ces 500 pôles et de supprimer les cantons actuels. La lisibilité des élections locales y gagnerait énormément.

Rappelons qu’il y a déjà eu des essais de contournement des départements. Pensons à la création des « pays » qui ont fait leurs preuves comme territoires de projets depuis les lois Pasqua de 1995 et Voynet de 1999 (il y a 21 pays en Bretagne avec plus d’une dizaine à plus de 100 000 habitants, 24 en pays de Loire, 28 en Normandie, 27 en Poitou-Charentes), au redécoupage des cantons ou des intercommunalités souhaitées récemment par l’Etat (gros travail des sous-préfets et des préfets), ou encore à des expérimentations comme l’expérimentation des 7 agences départementales de territoires de l’Ille et Vilaine qui, depuis 2010, a été dans le sens de la création d’ « équipes de proximité pour proposer aux élus locaux services et conseils en ingénierie ». Il semble possible de concentrer les problèmes de niveau 1 sur environ 500 « périmètres d’action territoriale » (de ville ou de campagne, des métropoles et des intercommunalités, certaines rassemblant des portions de départements) de premier niveau et ré-organiser les services des communes, intercommunalités, agglos et départements actuels autour des missions de ces 500 pôles de proximité et de solidarité, que l’on pourrait appeler « nouvelles communes ». Pourquoi ne pas réfléchir par exemple à faire des pays les nouvelles communes ?

Quant au niveau 2, avant d’en parler sérieusement, il y a une question préalable à ne pas occulter : que veut l’Etat ? Qui veut-il être ? Fédéral comme en Allemagne, girondin, jacobin ? La question des administrations régionales que nous traitons est inséparable de l’organisation de l’administration centrale déconcentrée. Elle dépend de la clause des compétences attribuées aux cinq niveaux. La nouvelle Région peut prendre deux visages.

Si l’Etat central veut rester jacobin avec de multiples attributions et de nombreux grands ministères déployés par des préfets et des services déconcentrés en Région, les Régions peuvent rester nombreuses et spécialisées en compétences de niveau 2. On peut même en accroître le nombre pour que les relais du centre soient bien adaptés aux diversités (par exemple la spécificité de la Basse-Bretagne avec une quinzaine de pôles d’action territoriale par rapport aux Marches de Bretagne qui auraient à peu près le même nombre de pôles mais seraient moins aidées par l’Etat central car moins « périphériques »). Ce n’est pas l’option choisie dans le projet d’avril 2014 soumis au Conseil d’Etat.

Si l’Etat accepte d’être « girondinisé », il restera régalien au centre : il gardera les lois, les priorités pour les grandes infrastructures publiques et le développement durable, les Affaires européennes, les Affaires étrangères, la Défense, la Police, la Justice, les Finances publiques, la Sécurité Sociale, la Santé dans ses aspects stratégiques, la Recherche et l’enseignement supérieur de master et de doctorat, les grandes orientations stratégiques de la République et les mécanismes financiers de péréquation financière territoriale, les principes de l’organisation territoriale de l’enseignement supérieur post-bac, l’organisation et la supervision des agences régionales de Santé… Mais, l’Etat girondinisé demandera davantage à de grandes Régions plus émancipées qui vont se substituer à lui et à ses services de préfecture pour intervenir ou même adapter les règlementations :  sont particulièrement visés en l’état actuel du projet, les services d’aides aux entreprises et au développement économique : infrastructures des réseaux, développement économique, formation professionnelle et apprentissage, jeunesse, sport, spectacle vivant, organisation des lycées et des collèges, schéma régional du développement durable, protection et gestion des ressources naturelles (eau, nature, littoral…), tourisme… Ce qui constitue une forme de démembrement de Bercy (pour les « aides d’Etat ») et du Ministère du développement durable. Quant aux frontières entre les 15 grandes régions, il y a bien entendu l’histoire, la culture et la géographie des lieux et certains diront que des raisonnements purement théoriques sur les besoins futurs de services publics de niveau 2 ne suffisent pas à dessiner la carte des grandes régions nouvelles. Mais résister à la grande Région n’est pas non plus une bonne option, même pour gagner du temps (Bretagne, Pays de Loire). Avec des grandes régions, Bercy laisserait plus facilement se transférer les ressources fiscales et on pourrait mieux mutualiser en confiance avec l’Etat central (rapport Lambert-Malvy du 16 avril 2014 organisant la formalisation financière des dotations aux collectivités territoriales). Nous ne pouvons oublier que les assiettes et les taux des taxes foncières (bâti et non bâti), des taxes d’habitation, des contributions entreprises devront être sources légitimes de financement au service de politiques publiques de proximités de niveau 1 et 2 et pas de simple concurrence territoriale et de doublons sources de gaspillages. Trop de concurrence entre les régions par exemple à l’Ouest pourrait stopper l’inter-régionalité déjà agissante (groupement métropolitain Loire-Bretagne par exemple avec Angers-Nantes-St-Nazaire-Rennes-Brest).

Evidemment, les transitions sont toujours la pierre d’achoppement des réformes ! Tous les « intérêts » installés (dont ceux du personnel politique, nombre d’élus, localisation des sièges sociaux des collectivités) peuvent se liguer contre la réforme. Une vision (elle manque !), un appel aux idées nouvelles, la pédagogie, les délibérations successives avec les bonnes réunions d’acteurs, la contribution de tous les médias et l’esprit constructif et créatif (non rentier) de tous les innovateurs sont donc nécessaires.

Maurice Baslé[1], Chaire Connaissance et action territoriale. Université de Bretagne-Sud. CREM-CNRS-Université Rennes 1


[1] Maurice Baslé a succédé à l’Université de Rennes au professeur Henri Krier qui a défendu en 1956-1957 le premier programme d’action régionale pour la Bretagne prévu au décret du 30 juin 1955 en vue de stimuler le développement économique des régions à faible revenu. Voir Bulletin de conjoncture régionale. Numéro spécial « le Plan breton ». CREFE. Janvier-mars 1957. Depuis, il a été rédacteur en chef des Cahiers économiques de Bretagne, 1989-2004 et a en particulier présidé l’instance scientifique (DATAR et ARF) du FEDER et est membre de l’instance scientifique du fonds social en France.

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