La réforme territoriale en débat

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08 juillet 2014 ~ 0 Commentaire

Guy Burgel | Réforme territoriale : différencier les espaces et les objectifs

La nécessité et l’urgence de simplifier le millefeuille territorial français ne font plus aucun doute. Elles sont même maintenant admises par la majorité de nos concitoyens. Quatre niveaux de décision et d’action (Etat, région, département et communes), auxquels il convient d’ajouter les diverses formes d’intercommunalités (communautés urbaines, d’agglomération, de communes, et maintenant métropoles), nuisent à la lisibilité du dispositif, et  avant tout à son efficacité. La réduction de la dépense publique, invoquée pour justifier la réforme, apparaît hypothétique, et surtout seconde par rapport à l’objectif de toute politique d’une collectivité, qui est d’assurer à tous ses membres équité et résultats dans la prestation des services élémentaires (éducation, santé, transports, etc.). Il est toujours difficile d’affirmer et de mesurer l’impact d’une « bonne », entendons ici à crédits réduits, gestion financière sur une fonction sociale, quand elle s’appelle école, hôpital ou prison. Mais de façon assurée, la multiplicité des rouages administratifs fait perdre de la puissance à l’action politique. Il ne s’agit pas ici d’économie, mais d’affirmation de l’autorité et de la solidarité nationales.

Les finalités de l’action publique

Encore faut-il distinguer les finalités de l’action publique. Trois objectifs doivent être conciliés. Sans négliger une certaine réflexion prospective sur les buts et les moyens de l’action, le premier privilégie la gestion quotidienne des territoires et des hommes. C’est la couverture des besoins en éducation, en santé et sécurité publiques, en administration des réseaux de transports, d’énergie, d’information, et aussi en matière d’aide aux plus démunis (handicapés, malades sans ressources, chômeurs en fin de droits, mal logés). Cette gestion est lourde en dépenses et en personnels d’accompagnement. Elle nécessite des territoires et des structures d’intervention proches des intéressés, et suffisamment fixes et délimités pour être identifiables et accessibles rapidement. C’est dans le système actuel, la trame lourde du maillage de l’espace national, départements et communes essentiellement.

A l’opposé, un second objectif concerne la vision stratégique à plusieurs décennies d’un ensemble territorial, dans le triple cadre de la France, de l’Europe et du monde. Les espaces peuvent être ici plus vastes, plus éloignés des préoccupations immédiates des habitants, les limites plus floues, voire se chevaucher, les organigrammes plus légers, ce qui ne veut pas dire, au contraire, moins qualifiés et moins experts. Ce sont avant tout des administrations de mission, plus que de gestion. Dans les années soixante-dix, les OREAM (Organismes régionaux d’étude et d’aménagement des aires métropolitaines) pouvaient en préfigurer l’esprit pour les métropoles d’équilibre instaurées par la Datar en 1963. Mais il s’agissait alors d’un exercice de réflexion et d’expertise technocratiques, qui s’accorderait mal avec l’exigence actuelle de concertation, plus de trois décennies après les lois de décentralisation de Gaston Defferre.

Il faut en effet ajouter une troisième finalité au découpage territorial : l’apprentissage et l’exercice de la démocratie locale. Il doit autant assurer la descente normale des décisions des autorités sur leur terrain de compétence, qu’assurer la remontée des contre-pouvoirs des citoyens vers leurs gouvernants, à toutes échelles des territoires. C’est un processus délicat que règlent mal la distinction entre démocratie représentative et démocratie participative, ou la fameuse subsidiarité institutionnelle. Si l’on veut éviter les écueils de la judiciarisation excessive des décisions, notamment en matière d’urbanisme, de l’individualisme intéressé d’un nimbysme généralisé, et du gouvernement de la cité déguisé en gouvernance confisquée par les élites, il faut des échelons administratifs intermédiaires, assortis d’une pédagogie locale incessante. La volonté politique est ici aussi importante que la délicatesse des découpages.

La question démographique

Autant que la révolution de la décentralisation, les dynamismes démographiques ont bousculé la légitimité du système administratif. L’urbanisation, la concentration massive de la population dans les grandes aires métropolitaines, inversement la désertification de pans entiers de l’espace national, rendent caduque une organisation unitaire du territoire. En 2006, 60% (les « urbains ») des 62 millions d’habitants que comptait à l’époque la métropole vivaient sur 8% de la surface de la France,  22% (les « périurbains »)  sur 33% du territoire, et les 18% restant (les « ruraux ») sur près des deux tiers  de l’espace national (59%). Qui oserait prétendre administrer les uns comme les autres ? Les contiguïtés, les complexités et les contradictions des hautes densités, à Paris, Lyon ou Marseille, et le maintien des solidarités d’intérêt général  dans les zones de faible intensité spatiale, des Ardennes au piémont pyrénéen ?

La prise en compte de cette différenciation des territoires heurte deux certitudes aujourd’hui également erronées. La première nous vient de la Révolution, avec la départementalisation de la Constituante de 1789-1790 : la France doit être unifiée sous une couverture territoriale égalitaire, pour faire disparaître les irrédentismes des provinces. Cet héritage, dépassé, réduit l’imagination de la réforme territoriale à des regroupements de circonscriptions et à des gommages de frontières, mais sans oser toucher à l’unité et à la continuité du puzzle. La seconde erreur est de croire à la taille optimale de très grandes régions dans la compétition internationale, en donnant souvent en exemple les länder allemands. C’est oublier leur extrême diversité (Hambourg ou Berlin, aussi bien que le Bade-Wurtemberg  ou la Bavière), et surtout la constitution tardive et fédérale de l’unité allemande. Même dans un monde globalisé, la modernisation réussie des institutions doit s’inspirer des bouleversements contemporains universels et des identités historiques nationales.

Une réforme territoriale bien comprise

Les considérations précédentes amènent, à titre d’exemple à discuter, à une proposition simple de division territoriale, fondée sur deux échelons territoriaux d’action et un échelon de stratégie prospective. Elle s’appuie sur la distinction considérable qu’entraînent sur les bassins de vie et l’avenir des territoires les différenciations dans les densités et les discontinuités démographiques du pays. Dans les espaces fortement métropolisés (seuil à déterminer dans les unités urbaines, au-dessus 200 000 ou 500 000 habitants), la suppression des départements et de l’autorité des conseils généraux ne pose pas de problème, au profit d’un vrai pouvoir d’agglomération, élu au suffrage universel direct, et doté de toutes les compétences en termes d’administration quotidienne et de stratégie de long terme. Pour assurer la démocratie citoyenne et l’émergence de projets locaux, le maintien, à l’intérieur de ces « métropoles », de l’échelon communal, et des arrondissements pour les plus grandes, est souhaitable. Inversement, des intercommunalités intra-urbaines puissantes – l’exemple du Grand Paris l’a montré – privilégient une structure fédérative et introduisent des perturbations préjudiciables à la définition d’une stratégie métropolitaine unitaire.

Dans l’« espace à dominante rurale », doté en général d’un réseau assez dense de villes petites et moyennes, un binôme différent serait préconisé. Pour des raisons historiques, autant que géographiques, l’ancrage départemental apparaît incontournable, aussi bien pour la gestion des populations, que pour la définition d’un premier niveau de projet prospectif. Dans ce schéma, des intercommunalités, définies démocratiquement, pour tenir compte des habitudes et des cultures spécifiques, seraient le relais de la vie locale.

C’est donc une France à géométrie variable, mais pas à deux vitesses, qui ressortirait d’une réforme territoriale bien comprise. Elle répondrait à la double aspiration de nos concitoyens du maintien de services publics performants et proches, et de perspectives longues tracées avec clarté. Le schéma ainsi proposé n’est pas très éloigné de la formule retenue pour Lyon, où la métropole du Grand Lyon serait séparée du reste du département du Rhône. Dans cette logique, les régions, plus tard venues dans le dispositif et à la reconnaissance identitaire souvent faible, n’auraient pas de mal  à être étendues à de vastes ensembles territoriaux, dont le nombre pourrait alors être très inférieur aux 14 annoncées actuellement. Emanations des métropoles et des départements, leur rôle consisterait essentiellement à définir avec l’Etat de grandes options à long terme d’aménagement et d’infrastructures.

Débattue depuis des lustres, touchant des héritages institutionnels parfois séculaires, la réforme territoriale est un objet suffisamment politique pour mériter rigueur et imagination à l’écart de toute visée politicienne.

 

 Guy BURGEL, Professeur de géographie urbaine, Université Paris Ouest-Nanterre la Défense

 

06 juillet 2014 ~ 1 Commentaire

Jean-Paul Carrière | La réforme territoriale : un débat « pollué » par la question du redécoupage

Les compétences des collectivités territoriales et  leur répartition entre les différents niveaux, tout comme les ressources et  la fiscalité locale, ou encore les modalités de déconcentration de l’Etat méritent certainement d’être repensées en profondeur, et il est dommage que le débat public se cristallise sur la seule question du découpage régional.

Le débat sur le découpage

Mon propos ne vise pas ici à défendre l’immuabilité d’un découpage hérité d’une longue histoire, et qui au demeurant a fait toujours fait  l’objet de remises en question permanentes (Y-a-t’ il une seule  Région qui n’ait pas connu de contestation de ses limites, tel ou tel département ayant souhaité se rattacher à  une région limitrophe ?). Mais force de constater que nos régions actuelles ont acquis une « épaisseur historique » que l’on ne peut ignorer. Faut-il rappeler que depuis l’instauration des régions de programme en 1954,  le découpage est resté inchangé (exception faite de la Corse détachée de PACA), mais que celui-ci a repris très largement celui des Groupements économiques régionaux de 1919, qui lui-même fut largement inspiré par les provinces de l’Ancien Régime ? Ceci pour dire qu’il n’est pas surprenant que des arguments mettant en avant l’identité régionale soient invoqués pour rejeter la nouvelle carte proposée ; y compris dans une région que l’on considérait jusque-là comme dépourvue d’identité forte, telle que la Région Centre, qui a la quasi-unanimité de ses conseillers régionaux (Conseil régional et CESER) rejette le principe de sa fusion avec Le Limousin et le Poitou-Charentes, pour demander soit le maintien dans ses limites actuelles, soit le rapprochement avec les Pays de la Loire, en vue de promouvoir un projet ligérien, déjà esquissé à travers des réalisations diverses (« Loire à vélo », etc….)

Mais le point le plus crucial n’est pas celui-ci. La question centrale n’est-elle pas de déterminer ce qui peut rendre le niveau régional plus efficient, en lui donnant plus de visibilité à l’échelle européenne ?  Au regard de cette question, qui renvoie à celle des moyens et des compétences, la taille des régions est d’une importance limitée : L’Europe nous fournit nombre d’exemples de « petites » régions, telle que celle de Bremen (600 000 habitants), dont personne ne  conteste la pertinence de leurs limites. Inversement de grandes régions comme Castilla y Leon ont aujourd’hui bien du mal à limiter les effets de la désertification et de la marginalisation qui affecte toute une partie de leur territoire… Le postulat selon lequel seules des grandes régions pourraient être efficientes ne tient pas face à la réalité du fait régional en Europe. Quant aux économies, on peut douter que de très grandes régions puissent favoriser des économies d’échelle. Par conséquent, plutôt que d’imposer des fusions, il serait probablement plus justifié d’entériner celles faisant l’objet d’accords mutuels, et pour les autres, de mettre en place des dispositifs nationaux d’accompagnement de coopérations renforcées, un peu à l’image de ce que l’UE a su faire avec INTERREG. On pourrait alors voir se développer des interrégionalités de projet, et des mutualisations, dont on pourrait dans un second temps examiner si leur développement  justifie ou non des rapprochements institutionnels plus importants, et pourquoi pas à terme des fusions.

C’est pourquoi également, si l’on ne peut que se féliciter de voir la clause de compétence générale remise en question, il est à souhaiter que du débat parlementaire découle une définition des compétences qui ne soit pas trop restrictive, et qui viendrait entraver la mise en œuvre des coopérations de projet. Une réflexion approfondie reste donc à mener sur les compétences, et leur exercice dans un cadre interrégional, qu’un débat trop précipité empêche de se développer réellement.

Les intercommunalités

Autre volet de la réforme appelant  également des commentaires, la redéfinition des seuils d’intercommunalité : Le souci paraît louable de vouloir donner, face aux régions, un poids plus important aux intercommunalités, exigence qui sera d’autant plus forte si, comme cela est envisagé, le département sort de la réforme profondément « dévitalisé ». Mais là encore, retenir comme clé d’entrée la question de la taille par l’imposition d’un seuil uniforme de 20 000 habitants prête à discussion. Augmenter les compétences des intercommunalités tout en réduisant leur nombre procède sans doute d’une démarche visant à améliorer la « gestion de la proximité », mais  de ce point de vue, le « bon périmètre », et donc la « bonne taille » nous paraît être celui du bassin de vie. Sur ce plan, l’expérience récente de la Région Centre qui a réorganisé sa politique territoriale en instaurant des Contrats de solidarité territoriale dans le cadre du programme « ambition 2020 », signés avec les 23 bassins de vie de la Région, nous paraît ouvrir la voie à un nouveau couplage régional / local qui pourrait préfigurer ce que serait une France organisée à partir de deux niveaux principaux de collectivités : Régions et intercommunalités. Or, si les bassins de vie de la Région Centre ont été définis dans le SRADDT à partir de critères prenant en compte la polarisation de leur territoire par des petites villes, à aucun moment le critère de taille n’a prédominé dans le choix de leurs limites…

Compte tenu des règles de fonctionnement du blog, nous nous limiterons à ces quelques réflexions, qui de toute évidence sont loin d’épuiser la discussion suscité par le projet de réforme

 

Jean-Paul Carrière, Professeur émérite en Aménagement de l’espace et urbanisme, Conseiller régional CESER Centre

30 juin 2014 ~ 1 Commentaire

Claude Lacour | La carte est pouvoir

Houellebecq nous dit que « la carte est plus intéressante que le territoire » et Brotton confirme : « une carte, c’est plus qu’une carte »

La carte est pouvoir, le pouvoir direct ou indirect de celui qui dessine – l’expert, le scientifique, le politique, l’institutionnel -, de celui qui dresse les contours, qui définit des frontières. La carte, c’est certes un instrument de représentation, de médiatisation, de pédagogie – les chorèmes par exemple, mais sans doute davantage : c’est la condensation, le lieu géométrique de tensions, de flux, le contenant et le contenu face à l’extérieur, le hors-frontière ou les mauvaises frontières. La carte est la concrétisation, à un moment donné, certes de connaissances mais surtout de l’institutionnalisation de lieux de pouvoirs et d’exercice du pouvoir, l’acceptation de ce qui est possible traduisant généralement des hésitations, des tâtonnements, des négociations, et plus largement encore, l’équilibre momentané ou durable entre de multiples rapports de force. La carte, c’est sur le papier les résultats momentanés ou durables du principe ABC : Alliance, Bargaining, Control.

Alliance, Bargaining, Control

Même en supposant un planificateur intelligent, omniscient et doué de sympathie au sens d’A. Smith et des ordinateurs les plus puissants, les cartes qui sortiraient ne seraient pas mécaniquement meilleures, plus acceptables et acceptées parce que la carte est l’expression de l’équilibre fragile, à un moment donné, des souhaits des pouvoirs. A moins que la carte ne soit expressément une modalité de lancer des débats, de voir les tensions les plus fortes et du coup, les marges de manœuvre.

On se souvient du nombre de cartes que fabriquait la Datar- on pourrait aussi faire allusion aux découpages bruxellois en matière de zones prioritaires – à partir de quelques idées, de certains enjeux majeurs d’aménagement du territoire, comment ensuite ces dessins-desseins étaient repris par le cabinet du ministre et comment il fallait tenir plus ou moins compte des réactions. Il est arrivé, il arrivera demain encore, que les débats sur la carte portent surtout sur les frontières – en être ou pas, être recevable ou exclu d’une politique et des soutiens dédiés -, en oubliant presque la nature même des politiques en question : l’heure des cartes ; la carte-leurre. Plus généralement quelle est la zone, avec qui on est et va être, de qui on va devoir se séparer.

La carte n’est sans doute pas d’abord ou essentiellement un exercice rigoureux et scientifique, pardon pour les spécialistes et souvent les artistes de la cartographie ; la carte en ce sens est machiavélique :elle donne à voir ce qu’on peut montrer et peut-être davantage ce qu’on ne peut ou ne veut pas dire pour faire mieux paraitre, comme les frontières poreuses, des forces non stabilisées et qui dépassent, peuvent dépasser des frontières politiques. On le voit bien quand les deux présidents, celui du conseil général de Charente, M. Boutant, PS) et celui de Charente-Maritime (D. Bussereau, UMP) se retrouvent pour contester la carte actuelle du regroupement de leur région.

On fait donc un mauvais procès sur ce point à F. Hollande quand il est dit que ces découpages sont (en partie) politiques : toute carte est politique, elle l’était hier, elle l’est aujourd’hui, elle l’est en France comme les découpages électoraux aux Etats-Unis. Le reproche serait davantage de nature « politicienne », quant à la méthode – des adaptations en live toutes les heures suivant les coups de téléphone et sans doute les coups de gueule de certains élus de la façade atlantique, quant aux structures et institutions dont on a pris-ou pas-l’avis, quant au poids relatif des personnalités qui ont été entendues.

Mais comment imaginer des consultations qui déboucheraient sur une certaine forme d’acceptation « majoritaire » sans parler d’unanimité, ce qui donne du poids aux avis émis par les Charentais et ceux de Languedoc-Roussillon, qui n’entendent pas se retrouver avec Midi-Pyrénées : mais ces quasi-unanimités se font pour des refus et non pour des acceptations.

Les enjeux politiques

A l’occasion d’une carte ou d’un découpage, se télescopent souvent des enjeux politiques estimables, d’autres plus opportunistes qui n’ont pas nécessairement de liens avec la question initiale mais offrent l’opportunité d’une manifestation d’existence, de contestation, l’occasion d’être entendu et de montrer sa force, ici contre le gouvernement autant sinon plus que contre le découpage. Le « découpage » en plusieurs lois, décalées dans le temps est une preuve supplémentaire des difficultés de toute réforme d’ampleur de la décentralisation dont beaucoup conviennent cependant qu’elle est indispensable, plus modestement souhaitable. Imagine- t-on que l’on ait avancé mieux, en prenant le temps d’écouter tous les souhaits et les oukases, les refus a priori de tout regroupement des élus ? On doit se souvenir des avantages et des limites de la grande consultation Pasqua.

Jamais on n’a compris autant l’ampleur des tâches qu’assument les conseils généraux, jamais des efforts d’explication, des communications n’ont été autant réalisés que depuis qu’il est question de les supprimer. La carte et les enjeux des découpages doivent toujours être compris dans la perspective plus large et plus profonde des réformes à venir et qui vont modifier en profondeur le système territorial, certes, mais plus largement le système politique et institutionnel. Sont en effet en question, les compétences des départements, la place des intercommunalités succédant ou accompagnant le département, la nouvelle organisation des métropoles qui va se mettre en place en début de l’année prochaine et dont la mise en œuvre va reposer les relations entre les grandes villes, les villes moyennes et des espaces ruraux qui se trouvent plus en phase avec le fonctionnement quotidien des conseils généraux. S’il faut accentuer la dynamique de la décentralisation, il faut aussi revoir le rôle de l’Etat en (ses) territoires qui, pour certains, serait dans une dynamique souhaitable de déconcentration accentuée, voire de recentralisation. Qu’eut donné la carte des régions proposée par les préfets de région et de département ?

Rarement, on a entendu autant évoqués les liens historiques, les formes d’appartenance, les proximités culturelles, le poids de la géographie, celle d’hier et celle de demain. Plus ou moins fortement  exprimée la peur, aussi, de ne plus être maitre chez soi, de perdre de son pouvoir, de voir son hôtel de région, symbole de la conquête et de l’exercice d’un pouvoir important, légitimé et pratiqué par les acteurs et les habitants – le temps ayant rendu ces pratiques normalisées -, cet hôtel de région devenant « seulement » le lieu de réunion « décentralisée » de la nouvelle capitale régionale. La constitution des listes électorales des récentes élections européennes et régionales soulignent à l’envi le poids des appareils politiques et le rôle particulier de certains élus, plus importants, plus « lourds » que d’autres.

La carte électorale est sans aucun doute, en permanence, la Bible des partis politiques et de leur Etats-majors. Dans toute fusion, regroupement, ou même constitution d’un ensemble, se posent immédiatement au moins deux questions centrales : ou sera le chef-lieu – Toulouse ou Montpellier – et qui sera le « pilote de l’avion  ? Un bon vieux théorème, celui dit du statuquo ou de l’inertie, nous rappelle souvent que, face au risque de perdre du pouvoir ou de l’apparence de pouvoir, il y a souvent accord pour maintenir l’état de la situation.

Les conseilleurs ne sont pas les payeurs et ne faisons pas les fiers, nous universitaires, quand on voit les mêmes problèmes de frontières de disciplines, de localisation des bureaux de la présidence   se poser lors des fusions d’universités… On veut bien d’une réforme, mais pas celle-là et pas forcément pour nous. L’Enfer, c’est pour les autres…

Le dessin de Plantu (Le Monde du 4.6.2014), avec son humour et son réalisme décapants, nous dit que F. Hollande a « réussi à mettre tout le monde d’accord : tous mécontents ». Au fond est ce que la meilleure carte ne serait pas justement le choix à la carte et de refuser le menu général et opposable à tous, manière élégante de maintenir l’égalité républicaine territoriale et régionale tout en évoquant les spécificités qui justifieraient des exceptions culturelles et spatiales ? A moins, encore, que la meilleure carte ne soit celle qui est chère à Umberto Eco, la carte nationale à l’échelle 1/1.

 

Claude Lacour, Professeur émérite des Universités en Sciences Économiques à l’Université de Bordeaux

27 juin 2014 ~ 0 Commentaire

Gwénaël Doré | L’avenir des départements et intercommunalités

Dans un précédent article (Les impensés de la réforme terroriale, Blog Big Bang territorial), nous avons abordé la question du devenir des Régions, entre un positionnement stratégique et des fonctions gestionnaires. Examinons maintenant l’avenir des Départements et des Intercommunalités, entre le besoin de proximité et l’exigence de masse critique nécessaires à la gestion.

Suppression des départements : quel avenir pour la proximité et la péréquation ?

Comme l’ont fait observer plusieurs commentateurs, il y a une contradiction entre la constitution de grandes Régions et la suppression des Départements, outil de gestion de proximité.

Les routes et les collèges seraient transférés aux Régions selon le projet de loi, mais que deviendront les compétences sociales des départements d’ici à 2020 ? L’hypothèse avancée par le Gouvernement est de les confier à l’Etat (RSA via les CAF, SDIS) ou aux métropoles ou aux intercommunalités si elles sont assez grandes

Capture

En caractères standard, selon le projet de loi ; en italiques, selon l’interview d’A. Vallini, secrétaire d’Etat, le 10/06/2014 à La Gazette.

La suppression des Départements pourrait entraîner des problèmes d’aménagement du territoire, par le bas et par le haut. V. Berbérian, président de l’Association des Maires Ruraux fait remarquer que « les communes rurales perdront des partenaires essentiels au niveau infra-territorial pour la gestion des politiques de proximité, que les futures super-régions et les intercommunalités de 20 000 habitants et plus ne remplaceront pas ». Cependant que J-P. Chevènement, ancien ministre de l’intérieur et sénateur du Territoire de Belfort, craint le « renforcement qui va concentrer dans les villes chefs-lieux de région, les compétences, du fait de la suppression de la clause de compétence générale des Départements », et qui « va inévitablement creuser la fracture entre les métropoles et les chefs-lieux de région d’une part, les villes moyennes et petites et les espaces ruraux d’autre part ».

Intercommunalités : pas à la taille

Si l’idée de remplacer le Département par les Métropoles là où elles existeront[1] est défendable, compte-tenu des compétences et des moyens humains de celles-ci, il n’en va pas de même pour le reste de la France organisée autour de chefs-lieux de départements regroupant villes petites et moyennes et espaces ruraux.

Le projet repose sur l’idée plus ou moins exprimée de remplacer le conseil départemental par une assemblée de présidents d’intercommunalités et de transférer certaines compétences jusque-là exercées par le Département aux Communautés.

La difficulté de ce projet réside dans le poids très différent en population des représentants des intercommunalités pour remplacer les actuels conseillers départementaux, ceci s’ajoutant au déficit démocratique du fonctionnement des Communautés (Doré, 2014b) et à l’insuffisance de débats politiques (Desage, Guéranger, 2011).

Par ailleurs, la taille diverse des Communautés est problématique pour assurer de nouvelles compétences, pour lesquelles les intercommunalités – même au nouveau seuil visé de 20 000 habitants – seront insuffisamment fortes. Selon une étude de l’AdCF (AdCF Direct du 6/6/2014), le seuil prévu à 20 000 habitants pour les intercommunalités ne serait actuellement atteint que par plus d’un quart des communautés de communes. A ce jour, sur 1903 communautés, 1507 n’atteignent pas ce seuil soit plus des trois quarts d’entre elles. Dans les régions de faible densité (Limousin, Franche-Comté, Champagne-Ardenne, Corse) ou certains départements très ruraux (Lozère, Nièvre…), la quasi-totalité des communautés sont situées en dessous du nouveau seuil. Ajoutons que la difficulté de procéder à un nouveau agrandissement pour les communautés de communes ayant fusionné ou s’étant étendus avant le 1er janvier 2014 en application des SDCI (Schémas Départementaux de Coopération Intercommunale) adoptés en 2011-2012 est accentué par le travail déjà engagé pour harmoniser les compétences et la gouvernance, d’autant plus qu’il y a eu un renouvellement des équipes communautaires à l’issue des récentes élections municipales, dont la moitié des présidents (48% de nouveaux présidents de Communautés de communes, selon une estimation de l’AdCF de juin 2014, AdCF Direct du 13/06/2014). La gestion de trop grandes communautés de communes peut se heurter au trop grand nombre de communes fédérées, ce qui pose un problème de gouvernance et d’implication des conseillers communautaires.

Certains, notamment Alain Rousset, président de l’ARF, ont évoqué (sur BFM, Localtis,  jeudi 22 mai 2014) l’idée de «réanimer les Pays» pour fédérer les intercommunalités à l’échelle d’un bassin de vie. Toutefois, les Pays (remplacés désormais par des « Pôles d’Equilibre Territorial et Rural » ; loi MAPTAM de janvier 2014) restent des structures de mission organisés vers l’animation d’un projet stratégique de territoire à l’échelle de plusieurs Communautés et reposent sur de petites équipes ((4 à 5 «emplois temps plein» en moyenne dans les syndicats mixtes ou groupement d’intérêt public, et 2 à 3 «emplois temps plein» en moyenne dans les associations (Doré, 2013). Ceci ferait perdre aux Pays leur fonction stratégique pour en faire des outils de gestion.

Le remplacement des départements par les intercommunalités risque enfin d’entraîner des disparités et de creuser les inégalités entre les territoires, du fait de la différence de richesses fiscales entre les communautés.

En conclusion

Le préalable d’une réforme serait de mieux appréhender les fonctions des différents niveaux : stratèges (Régions, Pays), gestionnaires (Départements, Communautés), en résolvant la contradiction entre le besoin de proximité de gestion et la masse critique nécessaire à l’exercice efficace de celle-ci. A l’heure actuelle, il y a une contradiction frappante entre l’élargissement des Régions et la suppression annoncée des Conseils Départementaux, d’autant plus que les intercommunalités (en dehors des Métropoles et des grandes agglomérations) n’ont pas la capacité de porter les compétences éventuellement transférées du Département. L’élargissement des Régions – et leur positionnement sur des fonctions stratégiques – plaide en faveur du maintien des Départements (en dehors de leur absorption dans le cas des Métropoles), outil de gestion de proximité, quitte à regrouper certains.

Gwénaël Doré, Directeur de Projets, INDL (Institut National du Développement Local)

 

Références

AdCF Direct, 6/6/2014 et 13/06/2014

Berberian V., 2014, « Avec la suppression du département, « les maires ruraux vont perdre un partenaire essentiel «, La Gazette

Chevenement J.-P., 2014, « La réforme territoriale, une affaire trop sérieuse », La Gazette

Desage F., Guéranger D., Sociologie des réformes et des institutions intercommunales, Coll. Savoir/agir, éditions du Croquant, 2011

Doré G., 2014, « Démocratiser le fonctionnement de l’interco« , La Gazette

Doré G., 2013, Les territoires de projets entre intégration institutionnelle et démarches de développement durable, in Carrière JP., Demazière C., Petrea R., Filimon L. (ed.), La mise en oeuvre du développement territorial durable : déclinaisons franco-roumaines,  L’Harmattan

Localtis,  22/05/2014, « Le département supprimé… et remplacé par quoi ? »

« Projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République », juin 2014

Vallini A., 2014,  « 14 milliards de transferts des départements aux régions », La Gazette


[1] La loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) du 27 janvier 2014 impose 3 grandes métropoles : Paris Lyon Marseille, et crée des métropoles de droit commun. La loi rend automatique la transformation en métropole de neuf EPCI de 400 000 habitants contenus dans une aire urbaine de 650 000 habitants : Bordeaux, Grenoble, Lille, Nantes, Nice, Rennes, Rouen, Strasbourg et Toulouse. Deux autres hypothèses prévues par le texte pour la création de ces nouveaux établissements publics relèveront du volontariat : des EPCI à fiscalité propre qui forment, à la date de sa création, un ensemble de plus de 400 000 habitants et dans le périmètre desquels se trouve le chef-lieu de région (exemple : Montpellier), et d’autres EPCI, centres d’une zone d’emplois de plus de 400 000 habitants, au sens de l’INSEE, et qui exercent déjà, au lieu et place des communes qui les composent, les compétences énumérées au I de l’article L. 5217-2, c’est-à-dire les compétences prévues pour les métropoles (exemple : Brest). Ces métropoles se substitueront aux intercommunalités existantes et disposeront de compétences étendues dans plusieurs domaines (développement économique, tourisme, transports, habitat, environnement, eau…).

 

25 juin 2014 ~ 0 Commentaire

Luc Gwiazdzinski | D’une réforme imposée à un nouveau contrat territorial

 

Aménager le territoire, c’est atteindre son âme

François Mauriac

Le big bang des territoires annoncé met la France en émoi. On ne touche pas au territoire, à ses limites et à une organisation inscrite dans le temps long, sans susciter de réactions. C’est à la fois un problème de forme et de fond. C’est aussi la preuve que la France n’est pas encore le simple hôtel décrit par Michel Houellebecq mais un corps vivant.

Problème de méthode. Au-delà des réflexions sur la pertinence des découpages et sur la nouvelle architecture des territoires, l’énervement vient d’abord de la méthode employée au plus haut niveau de l’Etat. Une telle réforme mériterait de s’inscrire dans une dynamique générale de redéfinition systémique du paysage institutionnel, des régions aux communes, un projet global qui puisse être présenté aux Français, une plateforme de discussion globale, une feuille de route sur laquelle s’appuyer pour un large débat. Au lieu de cela, chaque jour apporte son lot de déclarations et d’improvisations. On s’attaque au nombre de régions et on se promet de régler la question des départements dans six ans comme si les choses étaient séparées. Pire. La nouvelle carte de France semble parfois redessinée au gré des alliances politiques. Le projet venu d’en haut, et imposé par le “château” ne prend pas en compte le besoin d’information, de clarté, de vision et la demande de participation de nos concitoyens. Il est à l’image de nos institutions qui n’ont toujours pas changé de paradigme et restent incapables d’imaginer un processus de co-design ouvert avec l’ensemble des parties prenantes et de s’engager dans des stratégies d’innovation ouverte. En France, la démarche descendante reste de mise et le dialogue sociétal semble encore un vœu pieux même pour une présidence normale.

Risques. Autre problème : le projet donne l’impression d’un retrait accru de l’Etat à un moment où la société française a besoin de repères. La réforme ajoute une insécurité institutionnelle et territoriale à une insécurité sociale et économique avec des conséquences que l’on mesure désormais dans les urnes. Dans un contexte d’incertitude, les territoires sont aussi des figures de réassurance, les lieux d’un ancrage symbolique essentiel qui ne répond pas seulement à des critères objectifs. L’épisode du maintien de la mention du département sur les plaques d’immatriculation de nos véhicules est une preuve parmi d’autres de cet attachement viscéral. On peut également s’inquiéter des risques de déconnections entre les nouvelles entités régionales et les citoyens. Paris est loin, l’Europe encore davantage, comme l’ont encore montré les consultations électorales. Le risque est désormais celui d’un éloignement progressif entre les citoyens et le pouvoir régional symbolisé par les hyper-régions. L’identité de la France, si chère à l’historien Fernand Braudel, pourrait se diluer par le haut dans la mondialisation et par le bas dans une réforme territoriale bâclée.

Pistes. Au-delà des constats sur la méthode et les risques, on peut prendre acte de la volonté de changement du pouvoir central et profiter de l’occasion pour imaginer une réforme territoriale ambitieuse. Le projet nécessite un vrai changement de regard et du courage. Il serait bon de passer d’une démarche technique à un nouveau “pacte territorial”, d’une logique de “contrôle territorial” à une logique de services, d’une logique de frontières à une logique de “collaboration inter-territoriale”. Quelques outils pourraient notamment être revisités dans le respect de la République et le souci de la démocratie :

-          Un contrat de plan/de projet repensé, qui permette la régulation et le débat entre les super-régions, un Etat visionnaire et stratège et les autres parties prenantes ;

-          Une ingénierie territoriale repensée avec la mise en place d’équipes mutualisées entre services de l’Etat, régions, départements, intercommunalités et communes passant sans doute par une fusion des fonctions publiques ;

-          Le maintien d’une intelligence territoriale étatique, à travers la DATAR – ou un équivalent – et des moyens déconcentrés d’étude et d’ingénierie mutualisés auprès des territoires, afin d’éviter la montée des disparités ;

-          Une logique de plateformes d’innovation territoriales, mobilisant localement les compétences des laboratoires de recherche et des acteurs privés aux côtés des acteurs de la puissance publique de l’Etat et des collectivités ;

-          Une extension de la loi PLM, qui permette d’éclater les grandes agglomérations urbaines en communes de 10 000 habitants, pendant urbain des communes rurales, échelons de base de la démocratie locale, avec des maires élus au suffrage universel direct. Ce serait notamment un moyen de revivifier la démocratie, de réduire la distance entre élus et citoyens, d’éviter les contournements démocratiques avec des élus représentatifs à l’échelon de quartiers et de construire en ville les politiques de développement local qui ont souvent bien réussi en milieu rural.

-          L’association renforcée des usagers temporaires des territoires (travailleurs, touristes…) – qui passent la majeure partie de leur temps éveillé loin de leur domicile et de la commune où ils dorment et où ils votent – à la vie locale.

Avertissement. Plus globalement et en prenant acte de la préservation annoncée de l’échelon communal, il faut retrouver une démocratie chaude de proximité répondant aux besoins des citoyens et redéployer dans le même temps les moyens de l’Etat sur le terrain de façon à ce que subsiste localement une intelligence territoriale multiscalaire et que demeurent visibles les signes de l’intérêt général et les capacités d’arbitrage. Même si ce lien commune-Etat peut paraître archaïque et ne correspond assurément pas à l’air du temps, il est central. Les « super-maires de l’intercommunalité » ne remplaceront jamais nos élus de proximité. Il suffit d’étudier les fusions de communes allemandes pour déceler la perte d’identité et la distance créées entre les citoyens et les élus locaux professionnels. Il ne tient qu’à notre démocratie de retrouver cette proximité et cette chaleur indispensables en rapprochant l’Elu du citoyen et à l’Etat de retrouver sa froideur en imposant à nouveau sa marque sur les grands équilibres et le temps long de l’aménagement, de la prospective et des grands équipements notamment. Il ne faudrait pas qu’en laissant se concentrer les pouvoirs sur deux instances, la Région et les intercommunalités, l’Etat construise des administrations froides loin des citoyens et perde dans le même temps ses capacités d’arbitrage et de gestion du long terme dilapidant les bienfaits de la Révolution française. La proximité appartient au Maire, l’intérêt général à l’Etat. Le bien commun n’est assurément pas la somme des intérêts individuels.

Nouveaux contrats de confiance. Face aux mutations rapides de nos environnements et de nos modes de vie, nos concitoyens ont avant tout besoin d’un nouveau “contrat de confiance territorial” notamment celles et ceux qui vivent à l’écart des métropoles et craignent l’émergence de nouvelles frontières et le déclassement. Ce projet et le débat national que nous appelons de nos vœux, doivent être l’occasion de co-construire la carte de la France de demain avec l’ensemble de la population et de ses représentants dans le respect du triptyque républicain. Il s’agit de prendre soin des populations et des territoires en s’adaptant aux spécificités locales et en veillant à la présence de l’Etat et d’élus représentatifs à chaque échelon du système. La réforme de l’organisation territoriale de la République n’est pas un acte anecdotique. Elle touche aux fondements de notre société, de notre vivre-ensemble, de notre contrat social et territorial. Au-delà des chiffres et des découpages, le débat qui s’engage doit également être l’occasion de réfléchir à notre manière d’habiter et à notre nouvelle condition territoriale dans la mondialisation.

A celles et ceux qui redécoupent la France de 2014, fusionnent des entités, tracent ou effacent des limites, nous rappelons la devise d’un petit territoire frondeur de l’Est de la France : “le Haut-Seaugeais n’a pas de frontières, ce sont ses voisins qui sont bornés”.

 

Luc Gwiazdzinski est géographe. Enseignant en aménagement et urbanisme à l’IGA, Université Joseph Fourier de Grenoble, responsable du master Innovation et territoire. Il est membre du laboratoire Pacte et associé au Motu (Milano) et à l’Ereist (Paris 1 Sorbonne). Il a notamment co-écrit “La fin des maires. Dernier inventaire avant disparition” et “Urbi et Orbi. Paris appartient à la ville et au monde.”

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