La réforme territoriale en débat

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15 juillet 2014 ~ 2 Commentaires

Dominique Mertens-Santamaria – Gabriel Colletis – Pierre Grou | Un redécoupage des régions françaises : pour une taille de référence permettant une réindustrialisation

Les raisons d’un nécessaire redécoupage des régions françaises

Il est évident que, lorsqu’on examine le découpage du territoire français, en vingt-deux régions, effectué en 1982, un déséquilibre préoccupant apparaît, entre une minorité de régions et les autres[1]. En effet, que l’on considère les montants du produit intérieur brut, de la recherche et développement, ou de la démographie, il apparaît que trois régions sur les vingt-deux, présentent des   profils et des résultats bien supérieurs aux dix-neuf autres. Il s’agit de l’Ile-de-France, de la région Rhône-Alpes, et de la région Provence-Côte d’Azur.

Si l’on prend en compte le critère le plus simple, celui de la démographie, l’Ile-de-France compte onze millions d’habitants, Rhône-Alpes, cinq millions-huit cent mille, et Provence-Côte d’Azur, quatre millions-six cent mille. Si on laisse de côté le Nord-Pas-de-Calais – qui se situe à quatre millions d’habitants -, toutes les autres régions, c’est-à-dire dix-huit, présentent des niveaux de population très inférieurs aux trois premières, car situés entre quelques centaines de milliers – cas de la Corse, trois cents mille, et du Limousin, sept cent mille – , et un peu plus de trois millions, cas des Pays de la Loire – 3, 3 millions -, et cas de l’Aquitaine et de la Bretagne – 3 millions chacune -.

Le problème que pose un redécoupage est donc celui de la détermination d’une taille de référence, qui permette de rééquilibrer et d’homogénéiser les tailles de l’ensemble des régions. Pourquoi un besoin de taille de référence ? Parce qu’il est important que le choix effectué ait un impact sur le dynamisme économique de la région. On constate en effet que les trois régions citées, dotées de tailles supérieures, présentent des résultats bien plus élevés que ceux des autres régions.

Dans le but de trouver une taille de référence, une étude des caractéristiques des régions dynamiques dans le monde, comme par exemple la Silicon Valley aux Etats-Unis, la région de Bangalore en Inde, ou la Bavière en Allemagne, montre, qu’en retenant le niveau démographique, on peut établir une taille minima, qu’on appellera « critique ». En effet, la population de la Silicon Valley californienne est de 6 millions d’habitants, celle de la région de Bangalore est de 6,5 millions, et celle de la Bavière de 12,5 millions. Au total le montant d’une « taille critique » minimale se situe, pour nous, entre quatre et six millions d’habitants[2].

Le redécoupage proposé en 2014

Un nouveau redécoupage des régions françaises vient d’être proposé en 2014, dont la raison principale annoncée n’est pas celle de rechercher une cohérence de tailles, mais, d’effectuer des économies. Ce redécoupage aboutit à l’existence de quatorze régions, et le résultat en question soulève plusieurs problèmes.

D’abord, une région a été ajoutée – l’Auvergne – à une autre région – Rhônes-Alpes – qui possédait déjà la « taille critique » minimale, établie, comme on vient de le voir, entre quatre et six millions d’habitants. En effet, Rhônes-Alpes compte déjà, rappelons-le, 5,8 millions d’habitants. Cette opération de rattachement d’une région à une autre, possédant  déjà une « taille critique » minimale, est donc, pour nous, complètement inutile.

Ensuite, on peut constater que, dans le nouveau découpage, sur les quatorze nouvelles régions, huit ne possèdent pas ce qui a été défini ici comme « taille critique » minimale ! Il s’agit de l’Aquitaine, avec 3,2 millions d’habitants, des Basse et Haute-Normandie, avec 3,3 millions d’habitants, de la Bourgogne-Franche-Comté, avec 2,8 millions d’habitants, de la Bretagne, avec 3,2 millions d’habitants, de la Corse, avec 0,3 million d’habitants, du Nord-Pas-de-Calais, avec 4 millions d’habitants, des Pays de la Loire, avec 3,6 millions d’habitants, et de la Picardie-Champagne-Ardennes, avec 3,2 millions d’habitants.

Enfin, il apparaît que, dans le nouveau découpage, seules trois des nouvelles régions sont dotées de ce qui est défini ici comme une « taille critique » minimale. Ce sont l’Alsace-Lorraine, avec 4,2 millions d’habitants, le Centre-Poitou-Charente-Limousin, avec 5,1 millions d’habitants, et Midi-Pyrénée – Languedoc-Roussillon, avec 5,5 millions d’habitants. Par suite, si l’on additionne les trois dernières régions aux trois autres régions possédant déjà une « taille critique » minimale, on aboutit à un résultat très pauvre : seulement six régions, sur les quatorze, possèdent une « taille critique » minimale ! Ce bilan est, pour nous, complètement insatisfaisant !

De plus, remarquons que pour réaliser des unions entre régions, une contrainte de complémentarité entre entreprises industrielles elles-mêmes, et entre universités, centres de recherche, petites entreprises, c’est-à-dire entre technopoles de ces régions, serait nécessaire. Or, si l’on prend un exemple précis, celui des régions Bretagne et des Pays de Loire, les complémentarités, dont on vient de parler, existent. Il est donc difficile de comprendre pourquoi ces régions n’ont pas été réunies, car, sachant qu’en plus, le désir d’une grande partie des populations concernées était présent, et que la taille de la nouvelle région obtenue entrerait complètement dans le cadre des « tailles critiques » minimales satisfaisantes ; la somme de la population obtenue serait en effet de 6,3 millions d’habitants !

De même, un autre exemple d’union non réalisée est incompréhensible ; il s’agit cette fois d’une union entre les régions Aquitaine et Poitou-Charentes, qui aurait permis l’existence d’une nouvelle région cohérente, répondant au critère des « tailles critiques » minimales, puisque constituée de 4,6 millions d’habitants !

Pourquoi assiste-t-on à ces blocages de réalisations ? Les raisons généralement avancées sont celles de refus de certains responsables locaux ! Ainsi, il apparaît que le découpage récent semble, en partie, résulter de l’expression de baronnies locales, au détriment de l’intérêt général !

En conclusion, répétons que, pour nous, un nouveau découpage doit répondre à une rationalité, celle d’une « taille critique » minimale, permettant aux nouvelles régions de posséder un profil comparable à celles qui l’ont déjà – Ile-de-France, Rhône-Alpes, Provence-Côte d’Azur-, ou aux régions dynamiques du monde, comme la Silicon Valley aux Etats-Unis, la région de Bangalore en Inde, ou la Bavière en Allemagne, qui ont été citées plus haut. Suite aux constats effectués, il ne semble pas du tout que le dernier découpage réalisé réponde à ces objectifs.

Un objectif implicite de ré-industrialisation

Il convient d’ajouter maintenant une contrainte implicite à laquelle le redécoupage doit répondre, celle d’une nécessité de dynamique économique, qui concerne les régions françaises. Laquelle ? Il s’agit d’un objectif qui n’est pas suffisamment souligné par les responsables politiques, celui d’une nécessaire ré-industrialisation du pays.

En effet, pourquoi un malaise grandissant s’est-il exprimé, de manière brutale, lors des élections municipales et européennes de 2014 ? Cet état résulte, pour nous, d’un lent appauvrissement du pays, en cours depuis la fin du XX° siècle. Et, pour nous, les raisons de cette situation résident dans un processus de désindustrialisation entamée depuis le même moment. Pourquoi ? Parce qu’il convient de constater, qu’aujourd’hui, la part du secteur industriel français dans la production du pays, est devenue très faible, située autour de dix pour cent, une des plus faibles d’Europe.

Et l’on ne répètera jamais assez que c’est le développement du secteur industriel qui, depuis le XVIII° siècle, a permis le progrès de l’économie française ! Pourquoi ? Parce que l’industrie est la seule activité qui apporte des gains de productivité, c’est-à-dire des économies de temps de travail, donc du progrès !

Si l’on n’est pas convaincu par ces arguments, il suffit de constater d’abord que l’Allemagne, première puissance industrielle d’Europe, est le pays qui se porte le mieux sur notre continent. Remarquons ensuite, que la Chine, devenue première puissance industrielle du monde en 2010, occupe, en 2014, le rang de première puissance économique du monde ; elle a dépassé les États-Unis et le Japon !

Il convient donc de fixer en France, un objectif prioritaire entre tous, le seul qui doive s’imposer à l’ensemble du pays, celui d’une urgente ré-industrialisation. Et, pour entamer la dynamique nécessaire, l’échelle des régions représente le premier niveau d’action[3]. Donner une « taille critique » minimale aux régions françaises est donc une nécessité, permettant d’installer les meilleures conditions pour réaliser, le plus vite possible, une dynamique de ré-industrialisation.

Dominique Mertens-Santamaria, Maître de Conférences à l’Université de Versailles-Saint-Quentin.CEMOTEV) ; Gabriel Colletis, Professeur à l’Université de Toulouse I, Pierre Grou, Professeur émérite à l’Université de Versailles-Saint-Quentin,CEMOTEV.

 

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[1] Pour plus de détails, voir Pierre Grou, Joëlle Cicchini, Gérard Hamard, Dominique Merten-Santamaria : « Pour un Redécoupage des Régions Françaises », L’Harmattan, 2007.

[2] Voir « Pour un Redécoupage des Régions Françaises », o.c.

[3] Pour plus de détails, voir Pierre Grou, Dominique Mertens-Santamaria, Katia Radja, Patrick Schembri : « Pour une Nouvelle Industrialisation des Régions Françaises », L’Harmattan, 2012.

11 juillet 2014 ~ 1 Commentaire

Paulette Pommier | La réforme territoriale : pour un Etat allégé, des Régions et des territoires forts

 

Avec le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République dite loi « NOTRe », le gouvernement a posé les principes d’une réforme en profondeur que nous approuvons dans ses grandes lignes. La Région se trouve confortée dans  un rôle de leadership en matière de développement économique avec une clarification des compétences, un transfert à la Région de la compétence du développement économique devant se traduire par l’élaboration de (2) schémas[1] ayant valeur prescriptive, le devoir de négocier avec les autres collectivités territoriales dont les métropoles mais la reconnaissance de la valeur supérieure du schéma en cas de désaccord, l’accroissement de ses pouvoirs avec l’autorisation d’entrer au capital de sociétés commerciales etc.

Ce n’est donc pas le périmètre des futures Régions, point dur aujourd’hui de la réforme, qui retiendra notre attention. Mais les conditions à réunir pour que ce grand pas vers plus de décentralisation réussisse, stimule des énergies, redonne confiance et, in fine, produise les effets attendus au plan de la compétitivité et de l’emploi.

Nous balaierons quatre sujets:

  • L’extension de la compétence économique
  • La place des territoires
  • L’identité et la participation des forces vives
  • L’effacement progressif de l’Etat?

La compétence économique : une conception encore vue de façon restrictive

Quand on observe les Régions européennes fortes, ce n’est pas leur taille qui surprend mais leur capacité à agir sur l’ensemble des facteurs qui concourent au développement économique, notamment le facteur humain. La formation à  tous les niveaux, supérieurs et professionnels, la formation continue font partie de leurs responsabilités. De même en matière de gestion du marché du travail. En France, la compétence est émiettée : On compte beaucoup d’organismes mais en définitive peu de conseillers par chômeur[2].

De ce point de vue le projet de loi ne s’est pas montré très audacieux. C’est bien un bloc plus vaste et plus cohérent de responsabilités qu’il faudrait reconnaître à la Région. Toucher aux OPCA ou à Pôle emploi peut susciter des réactions. Mais comment faire du développement économique sans la capacité d’agir sur les compétences des hommes et des femmes qui feront ce développement ? Sans chercher à lever les tensions sur certaines qualifications ? Sans prendre en compte les capacités de toutes les  ressources de la région, notamment de ses jeunes ? En ciblant les entreprises, le rédacteur du projet s’en tient à une vision traditionnelle du développement économique.

Pourtant, à l’invitation de la Commission européenne, les Régions françaises (en tant que Régions européennes), on fait avec l’élaboration de Stratégies régionales d’innovation (SRI) un formidable travail de réflexion et de déclinaison de leurs grandes priorités. Dans sa synthèse des SRI, la DATAR[3] constatait que les Régions, pour accroitre l’efficience des systèmes d’innovation, avaient entrouvert des perspectives nouvelles, s’intéressant au capital humain, au management de l’innovation, à la coopération territoriale etc. Leurs diagnostics montraient que le niveau des RH, la maitrise des compétences (non technologiques) figuraient parmi les éléments les plus déterminants de la capacité à innover.

Les territoires : construire autour d’eux

L’exposé des motifs du projet de loi sur l’organisation territoriale reconnait que les Régions auront à « soutenir le développement économique local en déployant leur action sur des territoires cohérents, tenant compte des mobilités de population entre bassins de vie et bassins économiques »[4], ce qui va dans le bons sens. Mais si la direction est donnée dans l’exposé des motifs, il n’en est pas de même dans le projet qui reste centré sur la relation entre les collectivités territoriales et l’entreprise. Or l’entreprise n’est qu’un élément d’un écosystème et l’aide individuelle à l’entreprise ne contribue que marginalement au devenir d’un territoire. Les solidarités et les interdépendances productives comptent bien davantage. Dix ans de travail de l’Etat et des Régions sur les Pôles de compétitivité ont fait de ces derniers une sorte de bien commun. La méthodologie est connue et partagée : importance des projets collaboratifs, animation des réseaux, incitation à l’innovation, ouverture sur l’international etc.

Il ne faut pas s’en tenir là. Les Régions doivent poursuivre ce travail de connaissance de leurs territoires, se donner les moyens de détecter les écosystèmes émergents comme ceux à révéler ou à inventer, territoire par territoire (agglomérations comprises) et de les soutenir. C’est dans ces pôles (au sens large) que les PME et les ETI trouveront les ressources pour croître. Cette dimension territoriale au niveau de laquelle doivent se penser les trajectoires et les mutations mériterait de figurer clairement dans l’exposé des motifs (à défaut d’être dans le projet de loi). Car les Régions ne se sentent souvent pas le droit d’intervenir à ce niveau.[5]

Identité et participation

De la part des Régions, on constate un déficit de communication. Alors qu’elles travaillent sur des logiques de projet, leur action n’est souvent pas connue ni reconnue. La réussite de la décentralisation passera par l’invention de méthodes d’action adaptées (approcher les questions de développement à des niveaux fins) mais aussi de participation et de communication. Une communication d’autant plus subtile que les Régions ne disposent pas, à l’opposé des autres collectivités territoriales, de substantiels budgets d’investissement. Et une politique d’innovation n’est pas aussi visible qu’une nouvelle caserne de pompiers ou une salle de sport.

Il faut renforcer l’identité des Régions (et ce, plus encore avec une nouvelle carte) et le sentiment d’appartenance de ses habitants. C’est une notion fondamentale de démocratie. Les forces sociales sont à associer à cet effort de construction d’un projet et d’une image. Cela doit conduire à repenser le rôle des Comités économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER), question qui n’est pas abordée dans les projets de loi. Plusieurs raisons plaident en faveur d’une réforme de cette institution. Dans le cadre de la décentralisation prévue, il semble difficile de continuer à faire désigner ses membres par le représentant de l’Etat. Il pourrait être suggéré que la composition des Conseils soit établie différemment pour assurer un renouvellement des membres : par catégorie de forces socio économiques (agriculteurs, professions libérales, associations familiales etc.) avec un droit pour chacune d’elles de désigner une personnalité  qui deviendrait membre du Conseil. Ce CESER renouvelé devrait héberger en son sein une commission[6] réunissant les partenaires sociaux dont l’objectif serait  une association étroite à l’élaboration des stratégies de développement économique de la Région, notamment du Schéma régional de développement économique, d’ innovation et d’internationalisation prévu par le projet de loi sur l’organisation territoriale.

Une vraie refonte de la carte de la puissance publique avec un Etat allégé ?

Dernier sujet, l’impact de la réforme en termes d’organisation de la présence de la puissance publique sur le territoire : Etat, Régions, EPCI. Conséquence de la réduction du nombre de Régions, de la disparition annoncée des départements et de la montée en puissance des EPCI, la présence de la puissance publique va se trouver très sensiblement affectée.

Que va-t-il en être de l’Etat ? C’est le Préfet de région qui est appelé à devenir la pierre angulaire des politiques publiques de l’Etat. Garant des pouvoirs régaliens, il devra assurera le lien entre les grandes stratégies nationales et les territoires. Dans le prolongement d’un processus amorcé avec la RGPP (révision générale des politiques publiques) et en raison des transferts de responsabilités aux Régions, on devrait voir les effectifs des préfectures diminuer. En sera-t-il ainsi ? Le doute nous  habite quand on voit la difficulté  de l’Etat à abandonner une responsabilité (il en va ainsi avec les pôles de compétitivité où les différentes versions de projets de loi traduisent son hésitation puis son recul) et surtout quand on connait sa capacité boulimique à inventer au niveau central de nouvelles procédures ou de nouveaux dispositifs dont la mise en œuvre repose sur les services centraux mais aussi sur ses services déconcentrés. Un bon indicateur de la décentralisation ne serait-il pas dans la suppression de directions d’administrations centrales ?

Pour ce qui est de sa présence au niveau départemental, on devrait logiquement anticiper la disparition du préfet de département. Mais avant que celle-ci survienne, le rédacteur du projet de loi lui a confié une tâche : celle de veiller à la bonne répartition sur le territoire départemental des services publics plaçant sous sa responsabilité l’élaboration (en association avec les EPCI) d’un schéma d’amélioration de l’accessibilité des services publics. Au moment d’ailleurs où curieusement nombre de services publics (notamment le transport scolaire…) doivent être transférés à la Région !

La disparition de la collectivité « département » ouvre la voie à une réflexion sur l’organisation infra régionale. Elle offre des occasions uniques (seront-elles saisies ?) de rapprocher la carte administrative de la carte économique et sociale, qu’il s’agisse des 1 700 bassins de vie ou des quelque 300 bassins d’emploi. Faut-il au niveau de ce dernier échelon imaginer des représentants de l’Etat (préfets ou sous-préfets) qui se substitueraient aux préfets de département?  Et dans la foulée, pourquoi ne pas réformer le mode de représentation des élus régionaux en choisissant le bassin d’emploi (zone d’emploi) comme circonscription pour les élections régionales[7]? Et puisque les intercommunalités vont se renforcer, pourquoi ne pas chercher à rapprocher ces échelons de solidarité des bassins de vie ?[8]

 

Paulette Pommier, Experte internationale en aménagement du territoire


[1] Schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation et Schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire.

[2] « Le service public de l’emploi est émietté. Dans des régions comme la Bretagne ou l’Aquitaine, plus de 170 organismes concourent à la réinsertion des chômeurs. À périmètre constant, en Allemagne, le service public de l’emploi représente 150 conseillers pour 10 000 chômeurs, contre 130 en Grande-Bretagne et… 71 en France. Une réforme et des progrès sont possibles » Intervention de A. Rousset devant le Sénat, Juin 2014.

[3] « Enfin, à l’heure où s’engagent les discussions sur l’avenir des politiques européennes (cohésion, recherche, clusters,…) et l’opportunité pour les territoires de s’engager, comme la Commission européenne les y invite, dans des « stratégies de spécialisation intelligente » (smart specialisation strategies), les stratégies régionales d’innovation confèrent aux régions françaises un temps d’avance et une expérience précieuse pour aborder l’avenir ». DATAR, Synthèse des stratégies régionales d’innovation, 2012

[4] Voir Exposé des motifs du projet de loi « NOTRe ».

[5] Ainsi on constate que sont les agglomérations qui soutiennent les clusters (SPL, grappes) autres que les pôles de compétitivité et non les Régions.

[6] Voir Note 34/35 Lasaire : Territoires, Régions, développement économique, Paulette Pommier, 25/05/2013

[7] Avec un mode assurant une certaine proportionnalité sur le modèle des élections de Paris, Lyon et Marseille.

[8] Proposition de « Quelle France dans dix ans » de France Stratégie, Juin 2O14.

08 juillet 2014 ~ 0 Commentaire

Guy Burgel | Réforme territoriale : différencier les espaces et les objectifs

La nécessité et l’urgence de simplifier le millefeuille territorial français ne font plus aucun doute. Elles sont même maintenant admises par la majorité de nos concitoyens. Quatre niveaux de décision et d’action (Etat, région, département et communes), auxquels il convient d’ajouter les diverses formes d’intercommunalités (communautés urbaines, d’agglomération, de communes, et maintenant métropoles), nuisent à la lisibilité du dispositif, et  avant tout à son efficacité. La réduction de la dépense publique, invoquée pour justifier la réforme, apparaît hypothétique, et surtout seconde par rapport à l’objectif de toute politique d’une collectivité, qui est d’assurer à tous ses membres équité et résultats dans la prestation des services élémentaires (éducation, santé, transports, etc.). Il est toujours difficile d’affirmer et de mesurer l’impact d’une « bonne », entendons ici à crédits réduits, gestion financière sur une fonction sociale, quand elle s’appelle école, hôpital ou prison. Mais de façon assurée, la multiplicité des rouages administratifs fait perdre de la puissance à l’action politique. Il ne s’agit pas ici d’économie, mais d’affirmation de l’autorité et de la solidarité nationales.

Les finalités de l’action publique

Encore faut-il distinguer les finalités de l’action publique. Trois objectifs doivent être conciliés. Sans négliger une certaine réflexion prospective sur les buts et les moyens de l’action, le premier privilégie la gestion quotidienne des territoires et des hommes. C’est la couverture des besoins en éducation, en santé et sécurité publiques, en administration des réseaux de transports, d’énergie, d’information, et aussi en matière d’aide aux plus démunis (handicapés, malades sans ressources, chômeurs en fin de droits, mal logés). Cette gestion est lourde en dépenses et en personnels d’accompagnement. Elle nécessite des territoires et des structures d’intervention proches des intéressés, et suffisamment fixes et délimités pour être identifiables et accessibles rapidement. C’est dans le système actuel, la trame lourde du maillage de l’espace national, départements et communes essentiellement.

A l’opposé, un second objectif concerne la vision stratégique à plusieurs décennies d’un ensemble territorial, dans le triple cadre de la France, de l’Europe et du monde. Les espaces peuvent être ici plus vastes, plus éloignés des préoccupations immédiates des habitants, les limites plus floues, voire se chevaucher, les organigrammes plus légers, ce qui ne veut pas dire, au contraire, moins qualifiés et moins experts. Ce sont avant tout des administrations de mission, plus que de gestion. Dans les années soixante-dix, les OREAM (Organismes régionaux d’étude et d’aménagement des aires métropolitaines) pouvaient en préfigurer l’esprit pour les métropoles d’équilibre instaurées par la Datar en 1963. Mais il s’agissait alors d’un exercice de réflexion et d’expertise technocratiques, qui s’accorderait mal avec l’exigence actuelle de concertation, plus de trois décennies après les lois de décentralisation de Gaston Defferre.

Il faut en effet ajouter une troisième finalité au découpage territorial : l’apprentissage et l’exercice de la démocratie locale. Il doit autant assurer la descente normale des décisions des autorités sur leur terrain de compétence, qu’assurer la remontée des contre-pouvoirs des citoyens vers leurs gouvernants, à toutes échelles des territoires. C’est un processus délicat que règlent mal la distinction entre démocratie représentative et démocratie participative, ou la fameuse subsidiarité institutionnelle. Si l’on veut éviter les écueils de la judiciarisation excessive des décisions, notamment en matière d’urbanisme, de l’individualisme intéressé d’un nimbysme généralisé, et du gouvernement de la cité déguisé en gouvernance confisquée par les élites, il faut des échelons administratifs intermédiaires, assortis d’une pédagogie locale incessante. La volonté politique est ici aussi importante que la délicatesse des découpages.

La question démographique

Autant que la révolution de la décentralisation, les dynamismes démographiques ont bousculé la légitimité du système administratif. L’urbanisation, la concentration massive de la population dans les grandes aires métropolitaines, inversement la désertification de pans entiers de l’espace national, rendent caduque une organisation unitaire du territoire. En 2006, 60% (les « urbains ») des 62 millions d’habitants que comptait à l’époque la métropole vivaient sur 8% de la surface de la France,  22% (les « périurbains »)  sur 33% du territoire, et les 18% restant (les « ruraux ») sur près des deux tiers  de l’espace national (59%). Qui oserait prétendre administrer les uns comme les autres ? Les contiguïtés, les complexités et les contradictions des hautes densités, à Paris, Lyon ou Marseille, et le maintien des solidarités d’intérêt général  dans les zones de faible intensité spatiale, des Ardennes au piémont pyrénéen ?

La prise en compte de cette différenciation des territoires heurte deux certitudes aujourd’hui également erronées. La première nous vient de la Révolution, avec la départementalisation de la Constituante de 1789-1790 : la France doit être unifiée sous une couverture territoriale égalitaire, pour faire disparaître les irrédentismes des provinces. Cet héritage, dépassé, réduit l’imagination de la réforme territoriale à des regroupements de circonscriptions et à des gommages de frontières, mais sans oser toucher à l’unité et à la continuité du puzzle. La seconde erreur est de croire à la taille optimale de très grandes régions dans la compétition internationale, en donnant souvent en exemple les länder allemands. C’est oublier leur extrême diversité (Hambourg ou Berlin, aussi bien que le Bade-Wurtemberg  ou la Bavière), et surtout la constitution tardive et fédérale de l’unité allemande. Même dans un monde globalisé, la modernisation réussie des institutions doit s’inspirer des bouleversements contemporains universels et des identités historiques nationales.

Une réforme territoriale bien comprise

Les considérations précédentes amènent, à titre d’exemple à discuter, à une proposition simple de division territoriale, fondée sur deux échelons territoriaux d’action et un échelon de stratégie prospective. Elle s’appuie sur la distinction considérable qu’entraînent sur les bassins de vie et l’avenir des territoires les différenciations dans les densités et les discontinuités démographiques du pays. Dans les espaces fortement métropolisés (seuil à déterminer dans les unités urbaines, au-dessus 200 000 ou 500 000 habitants), la suppression des départements et de l’autorité des conseils généraux ne pose pas de problème, au profit d’un vrai pouvoir d’agglomération, élu au suffrage universel direct, et doté de toutes les compétences en termes d’administration quotidienne et de stratégie de long terme. Pour assurer la démocratie citoyenne et l’émergence de projets locaux, le maintien, à l’intérieur de ces « métropoles », de l’échelon communal, et des arrondissements pour les plus grandes, est souhaitable. Inversement, des intercommunalités intra-urbaines puissantes – l’exemple du Grand Paris l’a montré – privilégient une structure fédérative et introduisent des perturbations préjudiciables à la définition d’une stratégie métropolitaine unitaire.

Dans l’« espace à dominante rurale », doté en général d’un réseau assez dense de villes petites et moyennes, un binôme différent serait préconisé. Pour des raisons historiques, autant que géographiques, l’ancrage départemental apparaît incontournable, aussi bien pour la gestion des populations, que pour la définition d’un premier niveau de projet prospectif. Dans ce schéma, des intercommunalités, définies démocratiquement, pour tenir compte des habitudes et des cultures spécifiques, seraient le relais de la vie locale.

C’est donc une France à géométrie variable, mais pas à deux vitesses, qui ressortirait d’une réforme territoriale bien comprise. Elle répondrait à la double aspiration de nos concitoyens du maintien de services publics performants et proches, et de perspectives longues tracées avec clarté. Le schéma ainsi proposé n’est pas très éloigné de la formule retenue pour Lyon, où la métropole du Grand Lyon serait séparée du reste du département du Rhône. Dans cette logique, les régions, plus tard venues dans le dispositif et à la reconnaissance identitaire souvent faible, n’auraient pas de mal  à être étendues à de vastes ensembles territoriaux, dont le nombre pourrait alors être très inférieur aux 14 annoncées actuellement. Emanations des métropoles et des départements, leur rôle consisterait essentiellement à définir avec l’Etat de grandes options à long terme d’aménagement et d’infrastructures.

Débattue depuis des lustres, touchant des héritages institutionnels parfois séculaires, la réforme territoriale est un objet suffisamment politique pour mériter rigueur et imagination à l’écart de toute visée politicienne.

 

 Guy BURGEL, Professeur de géographie urbaine, Université Paris Ouest-Nanterre la Défense

 

06 juillet 2014 ~ 1 Commentaire

Jean-Paul Carrière | La réforme territoriale : un débat « pollué » par la question du redécoupage

Les compétences des collectivités territoriales et  leur répartition entre les différents niveaux, tout comme les ressources et  la fiscalité locale, ou encore les modalités de déconcentration de l’Etat méritent certainement d’être repensées en profondeur, et il est dommage que le débat public se cristallise sur la seule question du découpage régional.

Le débat sur le découpage

Mon propos ne vise pas ici à défendre l’immuabilité d’un découpage hérité d’une longue histoire, et qui au demeurant a fait toujours fait  l’objet de remises en question permanentes (Y-a-t’ il une seule  Région qui n’ait pas connu de contestation de ses limites, tel ou tel département ayant souhaité se rattacher à  une région limitrophe ?). Mais force de constater que nos régions actuelles ont acquis une « épaisseur historique » que l’on ne peut ignorer. Faut-il rappeler que depuis l’instauration des régions de programme en 1954,  le découpage est resté inchangé (exception faite de la Corse détachée de PACA), mais que celui-ci a repris très largement celui des Groupements économiques régionaux de 1919, qui lui-même fut largement inspiré par les provinces de l’Ancien Régime ? Ceci pour dire qu’il n’est pas surprenant que des arguments mettant en avant l’identité régionale soient invoqués pour rejeter la nouvelle carte proposée ; y compris dans une région que l’on considérait jusque-là comme dépourvue d’identité forte, telle que la Région Centre, qui a la quasi-unanimité de ses conseillers régionaux (Conseil régional et CESER) rejette le principe de sa fusion avec Le Limousin et le Poitou-Charentes, pour demander soit le maintien dans ses limites actuelles, soit le rapprochement avec les Pays de la Loire, en vue de promouvoir un projet ligérien, déjà esquissé à travers des réalisations diverses (« Loire à vélo », etc….)

Mais le point le plus crucial n’est pas celui-ci. La question centrale n’est-elle pas de déterminer ce qui peut rendre le niveau régional plus efficient, en lui donnant plus de visibilité à l’échelle européenne ?  Au regard de cette question, qui renvoie à celle des moyens et des compétences, la taille des régions est d’une importance limitée : L’Europe nous fournit nombre d’exemples de « petites » régions, telle que celle de Bremen (600 000 habitants), dont personne ne  conteste la pertinence de leurs limites. Inversement de grandes régions comme Castilla y Leon ont aujourd’hui bien du mal à limiter les effets de la désertification et de la marginalisation qui affecte toute une partie de leur territoire… Le postulat selon lequel seules des grandes régions pourraient être efficientes ne tient pas face à la réalité du fait régional en Europe. Quant aux économies, on peut douter que de très grandes régions puissent favoriser des économies d’échelle. Par conséquent, plutôt que d’imposer des fusions, il serait probablement plus justifié d’entériner celles faisant l’objet d’accords mutuels, et pour les autres, de mettre en place des dispositifs nationaux d’accompagnement de coopérations renforcées, un peu à l’image de ce que l’UE a su faire avec INTERREG. On pourrait alors voir se développer des interrégionalités de projet, et des mutualisations, dont on pourrait dans un second temps examiner si leur développement  justifie ou non des rapprochements institutionnels plus importants, et pourquoi pas à terme des fusions.

C’est pourquoi également, si l’on ne peut que se féliciter de voir la clause de compétence générale remise en question, il est à souhaiter que du débat parlementaire découle une définition des compétences qui ne soit pas trop restrictive, et qui viendrait entraver la mise en œuvre des coopérations de projet. Une réflexion approfondie reste donc à mener sur les compétences, et leur exercice dans un cadre interrégional, qu’un débat trop précipité empêche de se développer réellement.

Les intercommunalités

Autre volet de la réforme appelant  également des commentaires, la redéfinition des seuils d’intercommunalité : Le souci paraît louable de vouloir donner, face aux régions, un poids plus important aux intercommunalités, exigence qui sera d’autant plus forte si, comme cela est envisagé, le département sort de la réforme profondément « dévitalisé ». Mais là encore, retenir comme clé d’entrée la question de la taille par l’imposition d’un seuil uniforme de 20 000 habitants prête à discussion. Augmenter les compétences des intercommunalités tout en réduisant leur nombre procède sans doute d’une démarche visant à améliorer la « gestion de la proximité », mais  de ce point de vue, le « bon périmètre », et donc la « bonne taille » nous paraît être celui du bassin de vie. Sur ce plan, l’expérience récente de la Région Centre qui a réorganisé sa politique territoriale en instaurant des Contrats de solidarité territoriale dans le cadre du programme « ambition 2020 », signés avec les 23 bassins de vie de la Région, nous paraît ouvrir la voie à un nouveau couplage régional / local qui pourrait préfigurer ce que serait une France organisée à partir de deux niveaux principaux de collectivités : Régions et intercommunalités. Or, si les bassins de vie de la Région Centre ont été définis dans le SRADDT à partir de critères prenant en compte la polarisation de leur territoire par des petites villes, à aucun moment le critère de taille n’a prédominé dans le choix de leurs limites…

Compte tenu des règles de fonctionnement du blog, nous nous limiterons à ces quelques réflexions, qui de toute évidence sont loin d’épuiser la discussion suscité par le projet de réforme

 

Jean-Paul Carrière, Professeur émérite en Aménagement de l’espace et urbanisme, Conseiller régional CESER Centre

30 juin 2014 ~ 1 Commentaire

Claude Lacour | La carte est pouvoir

Houellebecq nous dit que « la carte est plus intéressante que le territoire » et Brotton confirme : « une carte, c’est plus qu’une carte »

La carte est pouvoir, le pouvoir direct ou indirect de celui qui dessine – l’expert, le scientifique, le politique, l’institutionnel -, de celui qui dresse les contours, qui définit des frontières. La carte, c’est certes un instrument de représentation, de médiatisation, de pédagogie – les chorèmes par exemple, mais sans doute davantage : c’est la condensation, le lieu géométrique de tensions, de flux, le contenant et le contenu face à l’extérieur, le hors-frontière ou les mauvaises frontières. La carte est la concrétisation, à un moment donné, certes de connaissances mais surtout de l’institutionnalisation de lieux de pouvoirs et d’exercice du pouvoir, l’acceptation de ce qui est possible traduisant généralement des hésitations, des tâtonnements, des négociations, et plus largement encore, l’équilibre momentané ou durable entre de multiples rapports de force. La carte, c’est sur le papier les résultats momentanés ou durables du principe ABC : Alliance, Bargaining, Control.

Alliance, Bargaining, Control

Même en supposant un planificateur intelligent, omniscient et doué de sympathie au sens d’A. Smith et des ordinateurs les plus puissants, les cartes qui sortiraient ne seraient pas mécaniquement meilleures, plus acceptables et acceptées parce que la carte est l’expression de l’équilibre fragile, à un moment donné, des souhaits des pouvoirs. A moins que la carte ne soit expressément une modalité de lancer des débats, de voir les tensions les plus fortes et du coup, les marges de manœuvre.

On se souvient du nombre de cartes que fabriquait la Datar- on pourrait aussi faire allusion aux découpages bruxellois en matière de zones prioritaires – à partir de quelques idées, de certains enjeux majeurs d’aménagement du territoire, comment ensuite ces dessins-desseins étaient repris par le cabinet du ministre et comment il fallait tenir plus ou moins compte des réactions. Il est arrivé, il arrivera demain encore, que les débats sur la carte portent surtout sur les frontières – en être ou pas, être recevable ou exclu d’une politique et des soutiens dédiés -, en oubliant presque la nature même des politiques en question : l’heure des cartes ; la carte-leurre. Plus généralement quelle est la zone, avec qui on est et va être, de qui on va devoir se séparer.

La carte n’est sans doute pas d’abord ou essentiellement un exercice rigoureux et scientifique, pardon pour les spécialistes et souvent les artistes de la cartographie ; la carte en ce sens est machiavélique :elle donne à voir ce qu’on peut montrer et peut-être davantage ce qu’on ne peut ou ne veut pas dire pour faire mieux paraitre, comme les frontières poreuses, des forces non stabilisées et qui dépassent, peuvent dépasser des frontières politiques. On le voit bien quand les deux présidents, celui du conseil général de Charente, M. Boutant, PS) et celui de Charente-Maritime (D. Bussereau, UMP) se retrouvent pour contester la carte actuelle du regroupement de leur région.

On fait donc un mauvais procès sur ce point à F. Hollande quand il est dit que ces découpages sont (en partie) politiques : toute carte est politique, elle l’était hier, elle l’est aujourd’hui, elle l’est en France comme les découpages électoraux aux Etats-Unis. Le reproche serait davantage de nature « politicienne », quant à la méthode – des adaptations en live toutes les heures suivant les coups de téléphone et sans doute les coups de gueule de certains élus de la façade atlantique, quant aux structures et institutions dont on a pris-ou pas-l’avis, quant au poids relatif des personnalités qui ont été entendues.

Mais comment imaginer des consultations qui déboucheraient sur une certaine forme d’acceptation « majoritaire » sans parler d’unanimité, ce qui donne du poids aux avis émis par les Charentais et ceux de Languedoc-Roussillon, qui n’entendent pas se retrouver avec Midi-Pyrénées : mais ces quasi-unanimités se font pour des refus et non pour des acceptations.

Les enjeux politiques

A l’occasion d’une carte ou d’un découpage, se télescopent souvent des enjeux politiques estimables, d’autres plus opportunistes qui n’ont pas nécessairement de liens avec la question initiale mais offrent l’opportunité d’une manifestation d’existence, de contestation, l’occasion d’être entendu et de montrer sa force, ici contre le gouvernement autant sinon plus que contre le découpage. Le « découpage » en plusieurs lois, décalées dans le temps est une preuve supplémentaire des difficultés de toute réforme d’ampleur de la décentralisation dont beaucoup conviennent cependant qu’elle est indispensable, plus modestement souhaitable. Imagine- t-on que l’on ait avancé mieux, en prenant le temps d’écouter tous les souhaits et les oukases, les refus a priori de tout regroupement des élus ? On doit se souvenir des avantages et des limites de la grande consultation Pasqua.

Jamais on n’a compris autant l’ampleur des tâches qu’assument les conseils généraux, jamais des efforts d’explication, des communications n’ont été autant réalisés que depuis qu’il est question de les supprimer. La carte et les enjeux des découpages doivent toujours être compris dans la perspective plus large et plus profonde des réformes à venir et qui vont modifier en profondeur le système territorial, certes, mais plus largement le système politique et institutionnel. Sont en effet en question, les compétences des départements, la place des intercommunalités succédant ou accompagnant le département, la nouvelle organisation des métropoles qui va se mettre en place en début de l’année prochaine et dont la mise en œuvre va reposer les relations entre les grandes villes, les villes moyennes et des espaces ruraux qui se trouvent plus en phase avec le fonctionnement quotidien des conseils généraux. S’il faut accentuer la dynamique de la décentralisation, il faut aussi revoir le rôle de l’Etat en (ses) territoires qui, pour certains, serait dans une dynamique souhaitable de déconcentration accentuée, voire de recentralisation. Qu’eut donné la carte des régions proposée par les préfets de région et de département ?

Rarement, on a entendu autant évoqués les liens historiques, les formes d’appartenance, les proximités culturelles, le poids de la géographie, celle d’hier et celle de demain. Plus ou moins fortement  exprimée la peur, aussi, de ne plus être maitre chez soi, de perdre de son pouvoir, de voir son hôtel de région, symbole de la conquête et de l’exercice d’un pouvoir important, légitimé et pratiqué par les acteurs et les habitants – le temps ayant rendu ces pratiques normalisées -, cet hôtel de région devenant « seulement » le lieu de réunion « décentralisée » de la nouvelle capitale régionale. La constitution des listes électorales des récentes élections européennes et régionales soulignent à l’envi le poids des appareils politiques et le rôle particulier de certains élus, plus importants, plus « lourds » que d’autres.

La carte électorale est sans aucun doute, en permanence, la Bible des partis politiques et de leur Etats-majors. Dans toute fusion, regroupement, ou même constitution d’un ensemble, se posent immédiatement au moins deux questions centrales : ou sera le chef-lieu – Toulouse ou Montpellier – et qui sera le « pilote de l’avion  ? Un bon vieux théorème, celui dit du statuquo ou de l’inertie, nous rappelle souvent que, face au risque de perdre du pouvoir ou de l’apparence de pouvoir, il y a souvent accord pour maintenir l’état de la situation.

Les conseilleurs ne sont pas les payeurs et ne faisons pas les fiers, nous universitaires, quand on voit les mêmes problèmes de frontières de disciplines, de localisation des bureaux de la présidence   se poser lors des fusions d’universités… On veut bien d’une réforme, mais pas celle-là et pas forcément pour nous. L’Enfer, c’est pour les autres…

Le dessin de Plantu (Le Monde du 4.6.2014), avec son humour et son réalisme décapants, nous dit que F. Hollande a « réussi à mettre tout le monde d’accord : tous mécontents ». Au fond est ce que la meilleure carte ne serait pas justement le choix à la carte et de refuser le menu général et opposable à tous, manière élégante de maintenir l’égalité républicaine territoriale et régionale tout en évoquant les spécificités qui justifieraient des exceptions culturelles et spatiales ? A moins, encore, que la meilleure carte ne soit celle qui est chère à Umberto Eco, la carte nationale à l’échelle 1/1.

 

Claude Lacour, Professeur émérite des Universités en Sciences Économiques à l’Université de Bordeaux

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