Dans l’Identité de la France (), F. Braudel explique l’histoire de la géographie politique suivant une architecture qui, dès le village, se soumet à une même anthropologie structurale : « Au ras du sol, le peuplement des villages et des bourgs constitue la base vivante sur quoi tout va s’appuyer » (p.111). Dès le plus petit groupement, le lieu habité s’ordonne suivant la topologique du centre. « C’est un agrégat reproduit à l’infini sur un modèle qui ne varie guère, en profondeur d’un bout à l’autre du territoire : à distance d’un bourg qui est leur marché, des villages se groupent en cercle, tels des minuscules planètes autour de ce que serait un soleil central » (p. 111). Comme pratique de l’espace et organisation du territoire vécu, le modèle se réplique de proche en proche, horizontalement mais aussi verticalement de la plus petite unité locale vers la plus grande, celle de la nation. « L’ensemble – bourgs plus villages – est ordinairement de la grandeur d’un de nos cantons. A leur tour, ces cantons, cellules de base du peuplement, se groupent autour d’une ville plus ou moins active : ce sont là encore d’étroites surfaces… “des pays”. Et ces pays, avec plus ou moins de succès ou de bonne volonté, pour autant qu’il y ait centrage autour d’une ville assez dynamique pour jouer un rôle (c’est loin d’être toujours le cas), entrent dans le cadre d’une région, d’une province. L’architecture se complète avec la construction plus ou moins parfaite, elle aussi plus ou moins tardive, d’un marché national, d’une nation » (p. 111).

Suivant cette représentation, c’est la départementalisation que le XIXème siècle consacre. La division départementale a bel et bien réussi à produire l’unité territoriale de la France. Mieux encore, c’est cette réussite qui peu à peu légitime la référence locale. La division avait permis une constitution commune mais l’établissement des départements, l’apparition progressive d’une société locale, finissent par affirmer aussi la diversité. Le département s’imposera comme le conservateur de celle-ci. N’est-ce pas lui qui a maintenu en vie, jusqu’à peu, trente-six mille communes, et quelque trois mille cantons ? Alors que l’homogénéité territoriale fut au XVIIIème siècle le gage de l’unité, à la fin du XIXème siècle on vit apparaître l’idée inverse d’une unité plurielle : l’hétérogénéité s’imposait comme socle de l’unité. Le caractère rétrograde et archaïque des particularités locales, dénoncé par les lumières, fait place, dès 1835 avec la France pittoresque d’Abel Hugo, à son envers. Au côté des descriptions statistiques qui accréditent l’idée d’un territoire lisse et homogène, on voit apparaître une mise en scène départementale de l’originalité. En 1868, la géographie de la France de Jules Verne rapporte systématiquement la particularité au cadre administratif. “ Les particularités locales deviennent les vignettes stéréotypées des départements ”. Ainsi le département intègre le particulier dans le général, et la province dans la République, mais il a aussi permis, paradoxalement, l’affirmation de la société locale au point d’imposer la mosaïque des identités territoriales comme figure de l’unité nationale, cela dès la fin du XIXème siècle.

Ce tissage territorial fut simultanément un métissage des sociétés rurales et urbaines. C’est le département qui fit passer la ville et la campagne sous la même loi. A côté du statut identique des communes, la division territoriale en cantons et départements englobe campagnes, bourgs et villes dans les mêmes ensembles. La légitimité du découpage (quel qu’en soit l’origine) est infiniment moins importante que la légitimité acquise. Une projection territoriale de nature politique et administrative s’est transformée en société. Comment cela s’est-il produit ? L’amélioration de l’agriculture fut tout d’abord au cœur de l’institution départementale et constitua le lieu d’exercice d’une société locale ; un lieu de négociation voire, pour l’assemblée départementale, un tribunal des conflits. La nouvelle organisation du territoire ne recherchait-elle pas tout d’abord à résoudre la crise de la fiscalité ? On vit rebondir la question de l’égalité territoriale : très vite le département n’est plus seulement un individu statistique dans une série mais territoire de référence et d’appartenance. Sous la tutelle de l’Etat, le département va définir une politique d’équipement. Depuis la loi de 1836 sur les chemins vicinaux, de véritables routes départementales sont construites et gérées par l’autorité départementale et non par les Ponts et Chaussées. Il en résultera un maillage remarquable de l’espace. Cause et conséquence de la mobilité, la toile départementale des voies de communication intègre fortement entre eux les chefs-lieux de cantons au chef-lieu du département. Depuis plus d’un siècle et demi, le local tisse la toile de ses circulations alternées, et son réseau routier façonne un territoire départemental.

Le nombre et le bon état des routes, les départementales et les nationales qui s’entrecroisent et se multiplient, et, après 1870, la construction des chemins de fer départementaux, viendront créer les conditions d’un maillage qui sert aujourd’hui de matrice à l’émergence de la ville-pays départementale. Un monde urbain, multicentré et départemental, s’est formé, qui intègre en lui la campagne.

Déjà, avec le lycée qui très tôt fut fixé au chef-lieu du département, l’administration nouvelle redécouvrit le caractère de l’ancienne ville comme lieu de culture, mais la polarisation de la vie sociale se fit grâce aux communications induites par les infrastructures. A côté de l’organisation administrative, une véritable forme territoriale se dessina, elle visait à rapprocher, sinon à mélanger, la ville et la campagne, à faire apparaître finalement un nouvel être collectif. Pour comprendre cette constitution territoriale de la société locale, il faut sans doute rappeler, comme le fait Marcel Roncayolo, l’état de la circulation sous l’ancien régime et décrire combien les échanges relativement proches se faisaient souvent moins aisément que les relations lointaines qui, elles, pouvaient bénéficier des routes royales, enfin prendre conscience de l’enclavement comme véritable malédiction des bourgs et des petites villes. Le lieu qui aujourd’hui nous apparaît au milieu de la mobilité est en grande partie l’œuvre du département. Mais le succès du département n’est-il pas simultanément annonciateur de sa transformation ? La centralité d’une société locale départementale a permis la conversion de la société rurale en société urbaine, et la diffusion de cette dernière jusque dans les bourgs-centres et les villages qui leur sont attachés. Cet essaimage de la ville ne peut être confondu avec l’étalement à perte de vue de l’urbain que les Américains appellent le “ sprawling ”, ici, à l’inverse, l’urbanisation est polarisée. Cette révolution de l’habitat a tout fait basculer ; inscrite dans le schéma départemental, épousant pour le principal le maillage de ses routes, la ville s’est installée à la campagne, laissant apparaître un espace urbain multicentré. Il ne s’agit pas des zones pavillonnaires qui essaiment la ville à la campagne, comme en Ile-de-France, mais de la conversion urbaine des bourgs et des villages. A la fin du XXème siècle, une aire transactionnelle (transits + échanges + réseaux) s’est imprimée sur chaque département autour de ses zones commerciales, industrielles, de services et de loisirs ; elle agrège dans un même trafic la fédération des chefs-lieux. L’ancien territoire départemental sert de socle à une ville-pays. Dans certains cas le Département fusionne avec la ville. Dans tous les cas, les villes-pays s’assemblent aujourd’hui pour produire une Cité-Région. Là se tient la Région-territoire qui reste à aménager.

Depuis plus d’une dizaine d’années, le Grand Paris est à l’origine de nombreux articles, de prises de position et de rapports officiels. C’est dans ce but que seront créés le Grand Paris Express et la Métropole du Grand Paris. Mais qu’est-ce qui se cache derrière cette expression « Grand Paris » : La chimère d’un développement harmonieux de Paris ? Le projet du Grand Paris, n’est-il qu’une fiction que les gouvernements successifs racontent à qui veut l’entendre, ou repose-t-il sur des bases solides et cohérentes ?

Dans le dédale du Grand Paris, …

L’expression Grand Paris, disparue au cours des années 1960, réapparaît au début des années 2000. Elle est d’abord utilisée pour la promotion d’une réforme institutionnelle de la partie dense de l’agglomération de l’Île-de-France. On la retrouve, ensuite, attachée à un projet, le Grand Paris, annoncé en juin 2017 par Nicolas Sarkozy. Elle est, l’année suivante, liée à un concours d’idées entre dix équipes d’architectes, la Consultation internationale du Grand Paris. Elle est aussi associée à un secrétariat d’Etat, celui au Grand Paris de Christian Blanc (2008-10). Elle désigne une loi, promulguée le 3 juin 2010. L’expression est reprise pour désigner la société en charge de la construction du nouveau métro automatique, la Société du Grand Paris. Le Grand Paris, c’est aussi le Grand Paris Express, 200 km de métro automatique avec 68 stations. Puis l’expression devient le nouveau Grand Paris. En 2014, on la retrouve dans une seconde loi, celle sur la Métropole du Grand Paris. Elle est également mobilisée dans le titre de différentes manifestations, comme les Rencontres Neimeyer 2018, le Grand Paris populaire.

Par le jeu de ses utilisations, l’expression Grand Paris incarne les discussions sur le développement et l’aménagement de la région Île-de-France et sur son mode de gouvernance. Les textes de loi sont là pour le rappeler. Ils définissent ainsi le Grand Paris comme « un projet urbain, social et économique d’intérêt national » (loi n° 2010-597 du 3 juin 2010) et la Métropole du Grand Paris (MGP) comme « un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à statut particulier ».

…apparaissent des enjeux difficilement conciliables

S’interroger sur le Grand Paris, c’est se pencher sur la manière d’atteindre des objectifs très différents tels que : la croissance économique, le rayonnement d’une ville dans le monde, le bien-être social, la résorption des crises du logement et du transport, l’accès aux emplois, la démocratisation du gouvernement urbain au sein de la Région Île-de-France. Le projet du Grand Paris est ainsi traversé par au moins trois grands enjeux difficilement conciliables. Le premier relève de la justice socio-spatiale et de la qualité de vie. Le deuxième concerne le développement économique et la place de Paris dans le monde. Le troisième le mode de gouvernance.

Ces enjeux sont issus d’un constat majeur : les politiques publiques des années 80-90 n’ont pas permis de répondre aux besoins des franciliens en matière de transport, logement, qualité de vie, etc. Ils sont également le fruit d’une peur, celle de la perte de compétitivité de Paris à travers le monde. Et ils sont liés à une certitude, celle de la nécessité de repenser les institutions en Île-de-France pour améliorer l’action publique.

Des conditions de vie difficiles et des inégalités socio-spatiales croissantes

Depuis les années 80, le processus de périurbanisation s’est accéléré en Île-de-France. Dans les communes Ouest de Paris et de la proche banlieue, les plus riches se sont regroupés (Pinçon et Pinçon-Charlot, 2007[1]), alors que dans d’autres zones de l’agglomération, la concentration des ménages défavorisés a augmenté. Les communes les plus riches ont refusé de construire des logements sociaux. Les politiques de logement et le processus de gentrification ont modifié le tissu social de la « banlieue rouge ». Par conséquent, la diversité sociale a diminué en Île-de-France.

Aujourd’hui, certains quartiers d’Île-de-France cumulent les stigmates du mal-être social : chômage, pauvreté, précarité, délinquance, faible niveau d’éducation, faible mobilité. Les problèmes de logement ne font que croître (pénurie, augmentation et niveau élevé du prix des loyers). A cela s’ajoute une détérioration des conditions de transport des franciliens. Les retards répétés des trains, la saturation de certaines lignes de métro et la longueur des temps de parcours notamment de banlieue à banlieue caractérisent le transport en Île-de-France. Dans ce contexte, l’amélioration de l’offre et de la qualité des transports en commun est devenue une priorité pour les franciliens.

Paris, une métropole globale ébranlée ?

En 2008, la région capitale produit environ 28% du produit intérieur brut de la France pour moins de 19% de la population du pays. Cependant, c’est une région où coexistent croissance économique et zones à taux de chômage élevé et à faibles revenus.

Avec la montée en puissance de l’Asie et les nouvelles disparités régionales générées par la globalisation, Paris est confronté à un risque. La capitale pourrait perdre en compétitivité au niveau international. Or, Paris, en tant que métropole globale, est la porte d’entrée de la France dans l’économie globalisée. Par conséquent, si Paris perdait en attractivité, c’est toute l’économie française qui serait touchée. Paris est une ville de tout premier rang. Les différents classements internationaux et le niveau des interactions que Paris entretient avec les autres métropoles du monde le confirment (Bourdeau-Lepage, 2013[2]). Cependant la perception de la ville qu’ont les acteurs économiques, à travers le monde, n’est pas pleinement favorable au début des années 2000.

Une gouvernance bien complexe

Au cours des dernières décennies du XX^e siècle, l’action publique n’a pas été menée de manière harmonieuse et concertée dans la région capitale. Le cloisonnement administratif, les luttes de pouvoirs, les désaccords sur la politique à mener, les clivages politiques, la bataille entre l’Etat et la Région, notamment au sujet du Schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF), ont caractérisé cette période. La ville de Paris s’est repliée sur elle-même, protégée par le périphérique. Elle a défendu ses intérêts et celui de ses habitants. Par conséquent, les relations entretenues entre les territoires de l’Île-de-France n’ont pas été à la hauteur des besoins de leurs populations, notamment en matière de mobilité.

Ainsi, les discussions sur l’avenir de Paris et de sa région, qui se déploient à nouveau à travers l’utilisation du terme Grand Paris, émergent après plusieurs décennies sans action majeure en matière d’habitat ou de transport en direction de la Capitale française et de sa région. Paris et sa région sont confrontés à des défis. Il s’agit d’améliorer les conditions d’installation des entreprises et de maintenir un bon niveau d’attractivité de la région mais, dans un même temps, d’assurer une bonne qualité de vie à ses habitants, un développement harmonieux, sans générer de nouvelles inégalités socio-spatiales. A ces fins, il est également nécessaire de mettre en place, un mode d’organisation qui permette une gestion plus harmonieuse et efficace de l’action publique à une échelle suffisamment vaste, dépassant les frontières communales et assurant à la fois le développement économique et le progrès social de la région capitale.

« Carthago delenda est » (Il faut détruire Carthage). À Rome, deux siècles avant J.-C., le brillant orateur Caton aurait ponctué ainsi chacun de ses discours. En France, ce sont des hommes politiques ou des experts qui laissent périodiquement deviner leur projet : department delenda est (il faut détruire les départements). Pourquoi pas dira-t-on ? Puisque leur naissance date de 1790, pourquoi ne pas les supprimer ? Afin d’éclairer la réponse à apporter cette question, interrogeons la géographie historique.

La suppression annoncée de départements

Parmi les déclarations de l’histoire récente des départements, citons le président de la République française, François Hollande, qui, le 18 janvier 2014, lors de ses vœux aux Corréziens, assure qu’il n’est pas « favorable à la suppression des départements ». À peine trois mois plus tard, son Premier ministre Manuel Valls, lors de sa déclaration de politique générale à l’Assemblée nationale, annonce une grande réforme territoriale comprenant la suppression des départements en 2021. Effectivement, dans l’exposé des motifs de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) figure le passage suivant : « Le débat pourra s’engager sereinement sur les modalités de suppression des conseils départementaux à l’horizon 2020, pour aboutir à une révision constitutionnelle avant cette date »[1].

Depuis le vote de cette loi, le processus de suppression des départements n’a pas officiellement été enclenché. En avril 2017, le président Macron, alors candidat, précise dans son programme officiel diffusé aux électeurs : « Nous réduirons le millefeuille administratif. Nous supprimerons au moins un quart des départements, là où ils peuvent être rapprochés de l’une de nos grandes métropoles. ».

Ce texte est triplement important. D’abord, il donne, selon des propos courants depuis plusieurs décennies, une connotation négative à l’expression « millefeuille administratif » alors que le Français ne juge généralement pas de façon négative le gâteau du même nom. Or cette connotation fait fi de la connaissance géographique de l’organisation territoriale des autres pays démocratiques. Les grandes démocraties comparables à la France (États-Unis, ou, en Europe[2], Espagne, Italie, Länder allemands[3]…) ont des « millefeuilles administratifs », tout simplement pour des raisons tenant à la géographie historique des territoires et parce que, selon le type de décision à prendre, il faut se placer à une échelle géographique différente.

En deuxième lieu, ce texte signifie que ce sont les départements qui seraient responsables d’un « millefeuille administratif » jugé trop important. Cela exclut toute autre responsabilité. Ce ne serait pas l’État, qui a maintenu nombre de doublons dans ses propres administrations en dépit de la décentralisation mise en oeuvre par les lois de 1982-1983. Ce ne serait pas d’autres échelons administratifs, comme en Ile-de-France, avec la métropole du grand Paris et les onze Établissements Publics Territoriaux (EPT) d’Île-de-France[4] dont quasiment personne n’est capable de préciser le périmètre. Ce ne serait pas celles des territoires à statut administratif, récent, de métropoles dont le géographe est obligé de considérer que la majorité d’entre elles n’a de métropole que le nom puisqu’elles ne produisent guère d’effets de rayonnement ou de ruissellement, selon le terme désormais employé[5], et parce que le modèle centre-périphérie s’avère en partie désuet face aux réalités réticulaires[6].

En troisième lieu, ce texte signifie également que la justification de la « suppression d’au moins un quart des départements » serait liée à l’existence de métropoles, précisément à la large diffusion du statut administratif de métropoles, en engendrant 22, soit un record mondial. En réalité, le texte ne précise pas que la course au statut de métropole, due à une loi de janvier 2014 et accentuée par une loi de février  2017, relève surtout, prosaïquement, de considérations financières[7] : l’attribution moyenne par habitant des métropoles s’est élevée en 2016 à 60 euros, alors que le montant par habitant des communautés d’agglomération a été de 45,40 euros ; de plus, le calcul de la dotation d’intercommunalité des métropoles ne fait plus intervenir le coefficient d’intégration fiscale et les contraintes qui s’y attachent[8].

Enfin, après le bouleversement territorial[9] des années 2014-2017, faut-il donc considérer que près des trois quarts de départements sont appelés à être pérennisés. Rien n’est moins sûr, tout simplement parce que la diminution de la libre administration des collectivités territoriales, et plus précisément la baisse de leurs possibilités d’engranger des ressources propres, rend leur équilibre financier largement dépendant de l’État comme jamais depuis la décentralisation de 1982, alors que les besoins ont augmenté, comme les budgets à consacrer aux allocations individuelles de solidarité (AIS[10]) et aux mineurs étrangers non accompagnés (MNA[11]).

L’idée de supprimer les départements, annoncée en 2014 et inscrite dans la loi NOTRe, semble avoir été repoussée. Mais les départements ne subissent-ils pas une sorte de mise en coupe réglée consistant, par des décisions de l’État, à leur imposer des privations accrues ? Effectivement, en moyenne, les marges de décisions et d’action des départements se trouvent, à la fin des années 2010, considérablement réduites par rapport à la situation qui prévalait dans les années 2000 et, plus encore dans les années 1990 et 1980 au lendemain de la décentralisation[12]. Par exemple, les départements ont subi en 2000 la suppression de la vignette des véhicules de particuliers, qui améliorait leurs recettes depuis 1984 ; jusqu’à l’instauration de 2002 de l’allocation personnalisée d’autonomie, ils pouvaient recourir à la récupération sur succession de la prestation spécifique dépendance, récupération supprimée lors de la création de l’APA.

Ainsi, dans notre France contemporaine, l’impression est que certains technocrates[13] se lèvent tous les matins en se disant : « Il faut détruire les Départements ! ». Autrement dit, déjà plus de deux siècles de départements, ça suffit ! Mais est-il vrai qu’ils n’ont que deux siècles un quart d’existence[14] ?

Le fort substrat historique de la plupart des départements

L’idée répétée, ressassée et écrite dans de nombreux livres est que les territoires départementaux[15] n’existent que depuis 1790. D’un point de vue purement de droit administratif, ce n’est pas inexact. Nous avons bien eu, en 1790, une décision de l’Assemblée nationale dénommant un certain nombre de territoires sous cet intitulé « département ». Certains, comme l’anglais Edmund Burke dans son livre Réflexions sur la Révolution de France (1790), ont cru que le département relevait d’une œuvre destructrice des provinces. Or il n’est n’en est rien parce que, en 1789, les provinces n’exercent plus de réelles responsabilités, ce qui explique que, depuis le XVIIe siècle, le mot province soit utilisé au singulier[16]. Alexis de Tocqueville le confirme en le formulant ainsi : « Paris n’a cessé de s’étendre… sa prépondérance s’augmente plus vite encore que ses murailles… Partout (ailleurs) les symptômes d’une vie indépendante cessaient ; les traits mêmes de la physionomie des différentes provinces devenaient confus ; la dernière trace de l’ancienne vie publique était effacée… le moteur n’était plus qu’à Paris […] II semblait, en effet, qu’on déchirait des corps vivants : on ne faisait que dépecer des morts »[17].

En outre, en 1790, les délimitations arrêtées pour les départements signifient le refus[18] du projet de découpage géométrique présenté le 29 septembre 1789 à l’Assemblée nationale par Thouret et qui est en grande partie l’œuvre de Sieyès. Les réactions furent vives : toute une série de revendications, requêtes, réclamations monte des provinces vers l’Assemblée : discours à l’Assemblée Nationale, mémoires sur le projet de réforme, pétitions et lettres envoyées à l’annonce des décrets (le nombre des pétitions à l’Assemblée nationale est évalué à 10 000)… En conséquence, des délimitations faisant valoir la particularité des lieux et les divisions naturelles l’emportèrent, plus particulièrement grâce à Mirabeau.

Ainsi, les limites des départements des anciennes provinces de Bretagne, Normandie ou Provence, et d’autres encore, reprennent la totalité des périmètres provinciaux sans empiéter sur les provinces voisines[19], et se conforment souvent à des aires anciennes, parfois celles d’évêchés. Aussi, à l’examen des limites des départements décidées en 1790, l’on constate qu’elles sont souvent très proches de limites très anciennes, voire les recoupent exactement, même si certaines provinces – tel le Maine donnant la Mayenne et la Sarthe ou le Berry donnant le Cher et l’Indre – ont été divisées par deux.

Toutefois, ce qui donne l’impression d’une véritable novation territoriale en 1790, et qui a d’ailleurs beaucoup inquiété les autres dirigeants européens préoccupés par les bouleversements apportés par la Révolution française, c’est la dénomination alors retenue pour les départements. En effet, l’Assemblée nationale de 1790 a systématiquement donné à ces territoires de nouvelles dénominations qui correspondaient pour l’essentiel à des noms de rivières, de montagnes, de fleuves, en excluant donc les dénominations traditionnelles et très anciennes des territoires considérés.

Pourtant, la dénomination, décidée en 1790, de nombreux départements recouvre un nom très ancien dont les limites étaient, assez souvent, sensiblement les mêmes. Pour ne prendre que quelques exemples, le nom ancien Rouergue reste utilisé en Aveyron, Quercy dans le Lot, Touraine en Indre-et-Loire, Anjou en Maine-et-Loire, Roussillon en Pyrénées-Orientales, Bourbonnais en Allier, Artois dans le Pas-de-Calais… C’est d’ailleurs le nom Artois qui a été donné à la nouvelle université fondée en 1992. Tous ces noms sont souvent plus que bimillénaires[20] : Artois vient du peuple gaulois Atrébate ; Touraine vient du peuple gaulois Turon et n’a rien à voir avec des tours, en dépit du blason de la ville ; le Rouergue vient du peuple ruthène…

Ainsi, les départements français s’inscrivent pour l’essentiel dans une très longue histoire.  C’est sans doute ce qui explique le combat mené par des Français en 2008 pour conserver sur les plaques minéralogiques la référence départementale que l’État voulait définitivement supprimer. Les fonctions administratives des départements peuvent évoluer, par exemple en raison d’une redistribution des compétences entre collectivités territoriales, certains départements peuvent mettre en œuvre des mutualisations de moyens, d’autres peuvent souhaiter fusionner, mais leur substrat historique ne peut totalement disparaître sauf à ignorer la géographie historique.

Un  nouvel épisode d’une tragédie nationale espagnole, toujours recommencée depuis l’apparition du catalanisme politique à la fin du XIXème siècle, se déroule sous les yeux  d’Européens éberlués. Il s’agit  cette fois  de l’effondrement du compromis politique, instauré par la constitution de 1978, et qui était sensé  réconcilier le Centre politique du pays avec  les régions économiques dominantes et purger les contentieux de la période franquiste. Le drame se joue cette fois sur fond de recomposition  de  l’offre partisane en Europe et marque l’entrée en scène d’un nouveau personnage : l’Union européenne. Les stratégies et les comportements des protagonistes, qu’il s’agisse d’actions ponctuelles ou d’engagements à plus long terme, sont le fait des deux côtés  d’acteurs agissant en conformité avec leurs habitus politiques. On assiste à la confrontation   de deux stratégies : celle du juriste légaliste d’un côté et celle de l’activisme politique de l’autre (Payero López, 2016) . Car au-delà de l’existence  avérée de systèmes institutionnels organisés et cohérents,  c’est ce qu’en font les acteurs qui sert de révélateur.

Par-delà la non-violence déclarée, les contenus du discours délivrés de part et d’autre ne peuvent qu’inciter  au renforcement des tensions politiques et  à l’accentuation des divisions dans la société catalane. Si les adversaires annoncent officiellement  avoir choisi, pour les uns  la voie référendaire, pour les autres la voie constitutionnelle, l’affrontement permanent auquel ils se livrent depuis plus d’une décennie, se réalise également  en mobilisant  l’impact émotionnel des medias.  A travers une « bataille » des images  et  une logomachie des déclarations, chacun tente de faire basculer  les opinions publiques locales, nationales et européennes en sa faveur.  Chaque camp  mobilise les medias pour affirmer  sa légitimité, et pour démontrer  qu’il rassemble le plus grand nombre de manifestants  lesquels  deviennent la nouvelle valeur étalon dans le décompte des points.

Le jeu consiste aussi à pousser l’adversaire  à la faute politique et à prendre à témoin la communauté internationale.  Côté gouvernemental on est ainsi tombé dans le piège symbolique des « violences policières ».  A partir de l’organisation  d’un  référendum illégal mais considéré comme un attribut de la démocratie, le camp indépendantiste est  parvenu  à retourner  la situation en montrant des civils matraqués pendant qu’ils accomplissent leur devoir de citoyen. A l’inverse, l’erreur récurrente des Indépendantistes fut sans doute  la référence continuelle à l’échelon européen. Cette europhilie affirmée  leur avait permis  de se présenter comme une nation européenne à part entière et de contourner l’accusation de sécession, puisque, croyaient-ils une Catalogne indépendante deviendrait  membre d’un ensemble plus large que la seule Espagne. Cette adhésion à une vision européiste est récurrente chez  les dirigeants catalans successifs  qui définissent la Catalogne comme une nation[1] européenne. Malheureusement cette option, en apparence nécessaire pour s’émanciper  de Madrid  équivaut à donner à l’UE le rôle d’arbitre et a conduit les indépendantistes dans une impasse face  au refus logique  d’endosser ce rôle par  les dirigeants des Etats membres et au rejet des responsables de l’UE d’ouvrir une boîte de Pandore[2].  Afin d’intégrer  les institutions européennes dans la boucle du  rapport de forces  avec l’Etat espagnol, les représentants de la Catalogne  n’ont pourtant pas ménagé leurs efforts depuis 1986. Les multiples organisations « catalanes »  installées à Bruxelles ont  connu  une institutionnalisation et une politisation croissantes, jusqu’à servir de refuge pour le dirigeant en exil .

Le cadre discursif  de l’affrontement  s’est  construit autour de plusieurs registres binaires. Le  recours à la métonymie de « Madrid » suggère que le centralisme perdure en Espagne, alors que peu de constitutions nationales dans l’UE accordent autant  de prérogatives à des  régions rebaptisées, non sans raison, en Espagne « communautés autonomes ».  Le choix  indépendantiste, pour gagner la bataille des opinions publiques,  de réduire le conflit à une opposition Barcelone/ Madrid,  permet de légitimer  l’importance que l’on se donne, et de réduire le problème à une lutte entre deux puissances équivalentes.  Ce choix autorise également une  posture de victimisation face à une injustice : « Madrid spolie la Catalogne ». (une région prospère « opprimée » par un gouvernement corrompu et inefficace), alors que la sécession  se réalise aux dépens de l’ensemble du territoire espagnol et donc aussi aux dépens des autres régions espagnoles.

Le second registre  est celui du couple conservatisme/progressisme. La Catalogne serait à la pointe de la modernité dans un pays arriéré. La monarchie, même constitutionnelle,  représente le passé, tandis que la république c’est le progrès, qui à partir d’une identité  depuis longtemps affirmée, créerait  consensus social et unanimisme politique. La référence à des luttes historiques (la République espagnole des années 30,  la suspension du statut d’autonomie de la Catalogne en 1934, et enfin la guerre civile) permet de placer le gouvernement de Madrid du côté de l’immobilisme et d’assimiler la légalité institutionnelle (respect de la Constitution de 1978[3]) au camp réactionnaire, ce qui en Espagne renvoie au repoussoir de  la période franquiste. Pour tenir cette ligne politique, on  fabrique, de toute pièce, un récit performatif sur l’indépendance de la Catalogne. Une fois proclamée,  l’indépendance devient une réalité que le reste du monde et  l’Europe ne pourront que constater et donc approuver. En fait, contrairement à la stratégie imaginée, la performativité  du discours indépendantiste s’est heurtée à la raison d’Etat de la part tant  des Etats membres de l’UE, que des responsables des institutions européennes.

Comme aux échecs les pions blancs sont du côté des indépendantistes qui ont l’initiative depuis le début et maîtrisent en apparence le calendrier et enfin choisissent  l’arène dans laquelle se déroule l’affrontement. Cette crise apparue en 2017, avec l’initiative d’organiser un referendum sur l’indépendance, fut suivie d’une vraie/fausse déclaration d’indépendance.  Mais ses origines sont beaucoup plus anciennes. En 2006, un précédent référendum en Catalogne proposa un nouveau statut d’autonomie en déclarant que : « Le Parlement catalan, en recueillant le sentiment et la volonté des citoyens de Catalogne, a défini la Catalogne comme une nation d’une manière amplement majoritaire. ». Face à l’invalidation  par le Tribunal constitutionnel espagnol en 2010, le jeu politique interne à la Catalogne  et la surenchère partisane conduisirent en  2011, les responsables catalans à évoquer publiquement et pour la première fois l’indépendance de cette communauté.

Pour autant le jeu constitutionnel espagnol n’explique pas tout. A l’intérieur d’un même système, chaque acteur social donne un sens individualisé à l’action. Côté gouvernemental :   le gouvernement Rajoy a longtemps brillé par son absence de réponse.  M.Rajoy s’en est tenu au respect des institutions et a  montré son incapacité  à faire émerger des propositions  nouvelles ce qui a produit un faible pouvoir  d’attraction sur l’opinion publique. Mais pour triompher dans cet affrontement la capacité à tenir le cap pour chacun des adversaires est tout aussi  fondamentale,  et quand un des protagonistes se soustrait à la posture qu’il s’est donné,  il s’expose à être disqualifié par les opinions publiques. Cela vaut aussi bien pour  les atermoiements de M.Rajoy  que pour  la vraie/fausse déclaration/suspension  d’indépendance de C.Puigdemont. La sanction des urnes lors des élections régionales du  21 décembre en témoigne. Car  l’inertie qui semble régir  les relations entre  protagonistes  n’est pas immuable  et la posture (discours, référentiels, etc) des indépendantistes  se complique depuis les élections régionales du 21 décembre 2017.  Avec l’entrée en scène du parti « unioniste »  Cuidadanos, un troisième acteur entre en jeu et les ressorts habituels du face à face binaire Barcelone/Madrid  ne fonctionnent plus. Le mythe d’une société catalane unie[4] luttant  contre un adversaire extérieur s’effondre (cf Inès Arrimadas : « les partis nationalistes ne pourront plus jamais prétendre parler au nom de toute la Catalogne »)

Au-delà des péripéties des initiatives et des contre-attaques, un certain nombre de non-dits demeurent refoulés dans l’argumentaire indépendantiste. La question de la solidarité  entre les territoires et la redistribution de richesse à l’intérieur d’un Etat-nation.  Comme dans d’autres régions dominantes en Europe, la Catalogne possède un PIB par habitant bien supérieure à d’autres régions espagnoles.  Dans les pays décentralisés ou dans un pays fédéral (Allemagne) il existe une péréquation budgétaire assurant un rééquilibrage des revenus entre les régions. Or dès 2011, Artur Mas  a ouvertement posé la question  du « pacte fiscal », c’est-à-dire de  la revendication  du contrôle total par la Catalogne des impôts payés sur son territoire, refusant ainsi au niveau national  la solidarité dont la Catalogne a autrefois bénéficié au niveau européen

La question, ensuite, de la résolution de la contradiction dans laquelle se trouvent les indépendantistes  entre la légalité juridique  qu’ils entendent respecter (élections, déclarations du parlement régional) et  le droit européen  (les traités) ou le droit international. La logique discursive  indépendantiste omet toute  référence au droit international et aux textes de l’ONU qui bannissent la sécession. Depuis plus d’un demi-siècle l’ONU, réitère des déclarations qui vont toutes dans le même sens depuis la résolution 1514 de l’ONU, intitulée « Déclaration sur l’octroi de l’indépendance aux pays et aux peuples coloniaux »[5]       Contrairement à une interprétation simplificatrice du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, l’ONU rappelait  dans la déclaration des droits des peuples autochtones (2007), que le droit à l’autodétermination ne signifiait pas un droit à la sécession.

Au total, même si le choix déclaré  de l’indépendance  est récent  pour les partis nationalistes catalans, toutes ces postures ou ces prises de position montraient depuis longtemps qu’ils agissaient et pensaient comme si la Catalogne était un Etat-nation à part entière, si ce n’est de jure mais au moins de facto. Tous les compromis successifs et les réformes de la constitution furent toujours interprétées au niveau national comme une concession supplémentaire pour préserver l’unité nationale, alors que du côté indépendantiste ce ne fut à chaque fois qu’une étape vers l’indépendance.  Dans cette perspective  la déclaration d’indépendance de Carles Puigdemont n’aura fait que lever une ambiguïté et ouvrir un nouveau chapitre.

Tocqueville dans son ouvrage « De la démocratie en Amérique » définit et compare ce qu’il appelle la centralisation gouvernementale et la centralisation administrative. La première consiste à concentrer dans un même lieu et dans une même main le pouvoir de diriger les intérêts qui sont communs à toutes les parties de la nation, la seconde généralise cette concentration des pouvoirs aux intérêts spéciaux à certaines parties de la nation. Au vu de l’organisation actuelle des collectivités, on peut donner une définition plus précise de cette centralisation. Il y a centralisation administrative lorsqu’une collectivité de rang supérieur intervient dans une collectivité de rang inférieur sans laisser à celle-ci la possibilité d’intervenir. Si l’Allemagne se félicite d’être indemne de toute centralisation administrative, la France y recourt de façon généralisée. Il s’agit ici d’analyser les inconvénients de ce mode d’organisation de façon générale, puis d’en observer les conséquences dans certaines situations et en particulier dans le cas d’une collaboration transfrontalière.

La centralisation administrative est généralisée en France. C’est vrai de la part de l’Etat où elle est caractérisée par la présence des préfectures et sous-préfectures qui interviennent dans leurs territoires dans de nombreux domaines autres que régaliens. Elles abritent, comme le note le rapport de la Cour des Comptes, de multiples directions dont celle de l’environnement de l’aménagement et du logement, au niveau régional, celle de la cohésion sociale, des territoires et de la mer, au niveau départemental. Du fait que ces compétences ont été déléguées aux départements et aux régions, la Cour des Comptes estime que l’Etat n’a plus à s’en occuper. Ce point de vue diffère de celui proposé ici. Dans le cadre d’une véritable décentralisation, les responsabilités de ces directions régionales et départementales (parce qu’elles sont localisées dans les départements et les régions) devraient être placées sous la responsabilité des régions et des départements, avec d’éventuelles consignes particulières.

Cette centralisation administrative est aussi le fait des régions et des départements. On en trouve par exemple une malheureuse illustration dans la non-délégation aux territoires directement concernés (villes ou communautés de communes) de la construction, de l’entretien, de la propriété des lycées et des collèges ainsi que de la gestion de leurs personnels de service. Mais les régions ne se sont pas arrêtées là puisqu’elles ont, comme la région Auvergne Rhône-Alpes, recréé un nouveau réseau de « sous-préfectures » c’est-à-dire de délégations locales. Le département de la Haute-Savoie  a – sans doute comme beaucoup d’autres -  « territorialisé » ses services : gérontologie, aide médico- sociale, entretien des routes, etc.

Comparée à une organisation administrative décentralisée, cette  organisation administrative centralisée héritée de notre tradition jacobine présente aujourd’hui de multiples et évidents inconvénients : complexité pour les administrés,  coûts plus élevés, efficacité réduite, etc.

Plusieurs exemples concrets illustrent l’extrême complexité de cette administration. Un exemple (vécu), montre les difficultés engendrées par le système : un maire qui désirait construire des logements sociaux devait obtenir l’accord : de l’Etat au travers de deux services de la direction des territoires, de la région, du département, et de la communauté de communes puis de la caisse des dépôts. Plusieurs fois le dossier fut  bloqué parce qu’une entité conditionnait son accord à celui d’une autre et inversement ! Un cas similaire parait être vécu par une commune du  Genevois français : devant un chantier de construction, un panneau* affiche le nom des différentes structures qui participent au financement de l’opération : l’Etat, la Région, le Département, la Communauté de Communes, des sociétés de logements sociaux. On imagine alors aisément le nombre de démarches et de déplacements du maire pour obtenir l’accord de chaque autorité politique, jalouse de ses prérogatives et espérant (peut-être), en retour, la reconnaissance de ce maire! La situation sera similaire si une personne privée veut  créer une crèche. Il lui faudra prendre langue avec un nombre conséquent de services et de collectivités : les services centraux et locaux de la PMI,  la caisse des allocations familiales, la communauté de communes et  la commune.

Dans un système décentralisé, la commune qui voudrait  construire des logements sociaux n’aurait à s’adresser qu’à l’entité située juste au-dessus d’elle qui, par délégations successives, serait porteuse de toutes les compétences lui permettant de prendre la décision. D’une certaine manière cela se passe ainsi pour l’aménagement du territoire : l’Etat, la Région, le département transmettent ce qui s’appelle le « porté à connaissance », qui définit les contraintes  à respecter par le niveau inférieur. La communauté de communes établit alors le SCOT, qui lui aussi donnera le cadre dans lequel le PLU devra être développé par la commune. Mais malheureusement cette logique de délégation  ne va pas jusqu’au bout, elle est contrariée par le fait que l’Etat, le Département, la communauté de communes ainsi que les chambres consulaires se font un devoir de participer  aux réunions d’élaboration de ce PLU !

Après la complexité pour l’usager, voyons l’efficacité. N’est-on pas en droit de se demander  quelle efficacité la région peut avoir pour entretenir « ses » lycées, en comparaison de ce que pourrait faire la ville où se situe cet établissement, cette ville qui a déjà en charge de nombreux bâtiments, mairie ou hôtel de ville, écoles primaires et maternelles qui statistiquement abritent autant d’élèves que lycées et collèges réunis ? Mais – plus important encore – comment gérer efficacement le personnel de service depuis la capitale régionale ? S’il manque, par exemple, un cuisinier dans la cantine du lycée, comment la région va-t-elle  le remplacer ? Elle va en déléguer un depuis ses bureaux de la capitale régionale alors que localement des synergies seraient simples à mettre en œuvre ?

Dans une ville allemande, il était apparu nécessaire de construire une salle de spectacle et la communauté locale a pensé qu’une telle salle pourrait être utile aussi au lycée. Comme celui-ci lui appartient, il a été décidé de  construire cette salle de spectacles  dans l’enceinte du lycée. Un bénéfice secondaire en est résulté : le lycée est devenu un espace d’animation locale apprécié. En France ce genre d’aménagement est impossible puisque les lycées appartenant à la région demeurent extérieurs à la communauté locale et considérés comme des «  corps étrangers » à la commune. D’ailleurs, on doit noter que les gymnases affectés aux lycées sont souvent séparés des lycées eux-mêmes par des grillages car n’ayant pas les mêmes propriétaires. Ces remarques sur les lycées sont aussi valables pour les collèges. Or il existe localement des synergies qui pourraient être engagées pour gérer avantageusement l’ensemble des établissements scolaires du lieu (écoles maternelles et primaires, collèges et lycées) aussi bien pour assurer l’entretien des bâtiments que pour gérer le personnel de service, et même pour assurer les services eux-mêmes. En effet il ne serait pas inimaginable qu’il y ait une optimisation des moyens par la création, par exemple, d’une cuisine commune à plusieurs établissements.

L’absence de décentralisation génère des « méfaits » dans un autre domaine. C’est celui du  transport. La région Auvergne-Rhône-Alpes a maintenant la charge du transport inter-cités, ainsi le système de transport LIHSA (Lignes interurbaines de Haute-Savoie) comme Car-ain pour le département de l’Ain, et tous les autres systèmes précédemment départementaux. On peut s’interroger sur le gain en efficacité du  transfert de ces réseaux à la région. Il serait évidemment plus simple et judicieux de les gérer depuis le département concerné : définition des lignes, organisation des appels d’offre, suivi de la qualité de service. Où se situe alors  l’avantage comparatif de la région par rapport au département ? Imaginons simplement le coût en temps et en euros des déplacements des fonctionnaires de la région chargés du suivi de ce service.

On peut dire la même chose du transport scolaire qui fut, lorsque l’Etat le finançait, organisé par des associations locales, chacune centrée sur un ou deux établissements scolaires. Lors du transfert de cette responsabilité aux départements, ceux-ci ont progressivement centralisé cette responsabilité au bénéfice de leur pouvoir tout en se faisant aider localement par les communautés de communes. Mais aujourd’hui ce sont les régions qui en ont la charge et qui pourtant sont les moins à même de l’assumer, aussi bien économiquement qu’en qualité et définition de service. Lorsque les associations géraient les circuits autour des lycées et collèges locaux, elles faisaient en sorte que chaque bus ait un circuit qui le remplissât, au prix de petites variations d’une année sur l’autre. Aujourd’hui les circuits restent figés et le remplissage des bus n’est généralement pas réalisé.

Par ailleurs on peut souhaiter qu’une coordination puisse être organisée entre les systèmes de transport d’un département et le transport scolaire, ce qui plaide à nouveau en faveur d’une répartition plus adaptée de ces charges, entre la région et les départements.

Il y a lieu ici de faire une petite digression. Souvent des responsables régionaux disent à propos, par exemple des lycées, « c’est nous qui les payons, ils doivent donc être notre propriété ». En Allemagne où les Länder paient à plus de  80 % leurs gymnasiums, ceux-ci sont cependant la propriété des communes d’implantation. Pour certains responsables politiques français, il y a une confusion entre le rôle de répartition des moyens et l’appartenance de ces moyens. Les fonds nécessaires à la construction et à l’entretien d’un lycée ne sont pas la propriété de celui qui les répartit mais sont la propriété du bien auquel ils sont destinés. Donc le fait que les régions soient dépositaires des ressources nécessaires aux lycées ne présuppose pas que ceux-ci doivent leur appartenir. La charge de la répartition des moyens est distincte de celle de propriété, qui n’a que peu de sens pour les équipements publics. C’est l’entité la plus proche qui devrait assurer toutes les responsabilités du propriétaire, quitte à ce que les moyens pour les assumer soient distribués par l’entité de rang supérieur.

**Dans les accords entre l’Etat de Genève et la France les impôts sur le revenu sont payés là où le travail est effectué, donc les frontaliers travaillant à Genève sont imposés à Genève. Ce qui n’est pas le cas avec le canton de Vaud, dans l’accord avec ce canton les impôts sont dus là où l’imposable a sa résidence. 

Des habitudes d’écriture et de condensation de pensées conduisent aujourd’hui en France nombre d’auteurs à utiliser des formules toutes faites qui passent ou ne passent pas les tests de vérité que les chercheurs peuvent pratiquer avec les données à leur disposition. Par ailleurs la réalité des systèmes territoriaux en évolution est complexe et les dynamiques perçues dépendent des échelles de temps utilisées (de trois à cinq ans, sur une génération, sur deux générations etc…).

Parmi les formules toutes faites, il y a les « fractures territoriales » en France. Cette expression est polysémique : fracture entre quoi et quoi (entre Paris et le désert français, entre les métropoles et les communes rurales, entre les communes riches de potentiels fiscaux et les communes sans assiette taxable…).

Les groupes d’intérêt des bénéficiaires de ces fractures ne se font guère entendre mais les groupes d’intérêt des victimes auto-proclamées se regroupent souvent (sur des critères de taille –petite-, de distance –loin de…-, ou de spécificités –massifs, îles…-). Le message est un appel à une aide publique plus substantielle, en particulier par le canal des subventions publiques à l’investissement : le territoire aurait été délaissé par l’action publique, il faudrait donc inventer des compensations territoriales (compensations par différents canaux et des mécanismes de redistribution ou de péréquation).

La question évoquée ici est d’une extrême complexité.bUne remarque préalable d’étonnement est présentée avant d’évoquer le compte rendu d’une étude en cours.

La remarque d’étonnement.

Un territoire n’est théoriquement pas seulement délaissé par les pouvoirs publics, l’action publique ou « le pouvoir central ». Les ménages et les entreprises « votent avec leurs pieds » et peuvent avoir choisi de ne pas se localiser ici où là pour des raisons qu’ils jugent bonnes ou au moins raisonnables. Dans ce cas de « non venue », à court terme ou à l’échelle temporelle d’une génération, les pouvoirs publics peuvent ou bien faire le constat du « vide » et délaisser le territoire, ou bien sur la base de ce « vide » entreprendre des actions de dynamisation et de développement local. Des actions qui engagent des fonds publics à « fonds perdus » ou avec certains types de résultats. Il est curieux que les auteurs traitent davantage la question du délaissement par les pouvoirs publics que la question de la « non-venue » privée sur un territoire.

Compte-rendu provisoire d’une étude en cours.

La chaire Connaissance et action territoriale de la Fondation de l’Université de Bretagne-Sud a entrepris, sous l’appellation de projet FINLOC, de digérer le big data (les données en masse ») des budgets publics locaux depuis 2011 (données ouvertes par Bercy, données DGFIP direction générale des finances publiques, voir ici * l’interview de l’Administrateur général des données à Bercy, Lionel Ploquin).

La première structuration de ces données en mase a porté sur le  bloc « subventions d’investissement, dépenses d’équipement, actifs immobilisés » de toutes entités territoriales françaises (environ 157.000 comptes de communes, intercommunalités, EPCI à fiscalité propre, départements, régions etc..).

La structuration des données consolide les budgets principaux et les budgets annexes. La consolidation territoriale est également réalisée (le territoire par exemple, à l’échelle départementale, est une entité ou sont consolidés les comptes de tous les acteurs publics locaux). **

Les travaux sont menés pour la France métropolitaine. Les premiers résultats concernent les Régions Bretagne (qui finance le projet) et PACA.

Voici deux cartes extraites des milliers de navigation sémantique qui sont désormais possibles. Il s’agit de représenter le cumul des subventions d’investissement (par habitant et ici par habitant au sens de la population DGF pour tenir compte des résidences secondaires et des campings) reçues entre 2011 et 2016 (en provenance de différents émetteurs de subventions : Etat, fonds, régions, départements etc.). Les choix est de présenter les résultats à l’échelle communale (l’exercice donne les mêmes types de résultats à l’échelle intercommunale).

Les résultats sont visibles : ce canal des subventions publiques d’investissement n’a pas délaissé les territoires ruraux ou iliens en Bretagne, montagnards en PACA (les couleurs foncent en fonction des subventions reçues). Au vu de ces constats, il faut donc élaborer l’hypothèse suivante : le délaissement de ces territoires ruraux, iliens ou montagnards est plutôt à rechercher du côté de la demande de localisation des ménages et des entreprises.

*https://www.cgi.fr/blog/secteurs/dgfip-concretiser-open-data

**voir le site de la Chaire connaissance et action territoriale : http://finloc.univ-ubs.fr/

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Dans plusieurs pays européens (Angleterre, France, Italie), on a assisté, ces dernières années, à la mise en place d’un « gouvernement métropolitain ». Pourtant, depuis plus de 50 ans, les chercheurs ont montré que l’institution d’un tel palier d’action publique demeure partielle, notamment en raison de la résistance des autres collectivités. La création récente de « métropoles » en France constitue-t-elle un changement radical ? Cet article aborde ces questions par l’analyse de l’assise territoriale réelle des institutions créées.

1.      Un écart entre la théorie et la pratique

La mise en place de ‘métropoles’ en France a fait l’objet de vifs débats sur la scène politique, tendant à opposer territoires ruraux et territoires urbains. La loi MAPTAM créerait de puissants EPCI tandis que les autres territoires (périurbains, ruraux, villes petites et moyennes…) seraient délaissés par l’Etat. Or, la majorité des populations défavorisées réside au cœur des espaces métropolitains, et certains espaces non métropolisés sont plus prospères que les grandes villes (Jaillet et Vanier, 2015). La distinction urbain/rural n’a plus guère de fondement scientifique, mais la façon dont la réforme métropolitaine a été conduite peut expliquer son exacerbation.

Dès les années 1990, certains travaux ont montré que l’émergence d’un « gouvernement métropolitain » est un processus difficile, qui se heurte à la résistance des pouvoirs infranationaux constitués (Sharpe, 1995 ; Lefèvre, 1998). Idéalement, le « gouvernement métropolitain » possède trois traits principaux. Premièrement, il dispose d’une légitimité politique forte, obtenue par l’élection directe de ses représentants politiques. Cette légitimité propre permet au palier métropolitain que ses actions soient admises et s’imposent à tous – et d’abord aux collectivités locales de base. Loin de l’intercommunalité, où la légitimité politique est celle accordée par les représentants des communes membres, on est ici dans un modèle supracommunal. Deuxièmement, l’institution métropolitaine dispose d’une autonomie significative vis-à-vis des autres niveaux de gouvernement, acquise à travers des ressources financières et humaines adéquates et des compétences importantes. Les champs généralement cités sont la planification territoriale, le développement économique, la gestion des réseaux techniques (transport, eau, assainissement, déchets), la lutte contre l’incendie, la culture… Ces compétences permettent d’agir sur les principaux enjeux qui traversent les aires métropolitaines. Enfin, le gouvernement métropolitain a une assise territoriale « pertinente », correspondant grosso modo à l’aire urbaine fonctionnelle.

Ces caractéristiques permettraient à l’institution métropolitaine d’être légitime, puissante et autonome (Lefèvre, 1998). Mais il y a loin de cette vision théorique à la pratique. Selon nous, les métropoles issues de la loi MAPTAM ne satisfont que le deuxième critère.

2.      La création des métropoles : pas grand-chose de nouveau

L’institution des métropoles en France semble marquée par une triple continuité. Temporelle : depuis la désignation de « métropoles d’équilibre » et des premières communautés urbaines, le point de vue de l’Etat n’a pas varié sur la nécessité de dépasser le niveau communal pour traiter certains enjeux. Institutionnelle : en créant un nouveau type d’EPCI et non une nouvelle collectivité territoriale (à l’exception lyonnaise près), la tradition l’emporte. Enfin, la continuité territoriale est extrême (Grand Paris et Aix-Marseille mis à part).

Tableau 1 : Stabilité ou changement dans le périmètre des 15 métropoles issues de la loi MAPTAM

Source: Auteur

Sur les 15 premiers regroupements issus de la loi MAPTAM, sept n’ont connu aucun changement de leur périmètre (tableau 1, première colonne). Or, la plupart de ces territoires ont connu une forte croissance démographique et économique et un mouvement de périurbanisation au cours des dernières décennies, ce qui justifierait un élargissement de leur territoire. À l’autre extrême du tableau (colonne de droite), la création de deux « métropoles Gargantua » (Wood, 1958) a été imposée par l’Etat, au grand dam de la plupart des élus locaux.

L’institution de métropoles a parfois donné lieu à un agrandissement du périmètre qui varie en importance. A Grenoble, Nice et Rouen, les EPCI ont fusionné en amont de la loi MAPTAM. A Lille, la communauté urbaine s’est muée en métropole mais au 1er janvier 2017, il y a eu fusion avec une communauté de communes dont la population était inférieure au seuil défini par la loi NOTRe. Ce minuscule élargissement a une grande conséquence : il a impliqué le passage du conseil de 179 à 184 membres et surtout la réélection d’un président et des vice-présidents. Ce cas peut contribuer à expliquer pourquoi les élus des EPCI métropolitains eux-mêmes étaient (et seront demain ?) réticents à toute fusion avec des EPCI périurbains. S’agit-il de garder l’antique division du travail avec le département ? Il y a dix ans déjà, Alain Motte écrivait que, pour analyser les dynamiques territoriales clés et mettre en œuvre l’action publique, l’échelle de l’aire urbaine est considérée comme « évidente » par les gouvernements, les chercheurs et les techniciens, mais beaucoup moins par les élus locaux (Motte, 2006, pp.19-20).

Tableau 2 : Les 22 métropoles au regard de leur unité urbaine

En conséquence, le périmètre des nouvelles institutions métropolitaines est le plus souvent étroit (tableau 2). Si on utilise la définition de la ville utilisée en France par l’INSEE, caractérisée par la continuité du bâti, on voit que la moitié des métropoles ont une population inférieure à la population de l’unité urbaine. C’est notamment le cas de Paris, Lyon, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice, Grenoble et Toulon, soit 8 centres urbains parmi les 10 plus peuplés de France. Seules les métropoles de taille moyenne (avec moins d’un demi-million d’habitants dans leur unité urbaine) ont une population supérieure à la population de celle-ci, ce qui signifie qu’elles englobent (en général modérément) les espaces périurbains. Mais ce n’est pas le cas partout, comme le montre le cas de Tours où seulement 85% de la population de l’unité urbaine est couverte par la métropole. Par contre, à Rennes, le périmètre de la métropole comprend d’importantes parties des zones périurbaines.

3.      Quelques défis pour demain

Dans la mesure où, en moyenne, les municipalités urbaines des pays voisins (Angleterre, Belgique, Allemagne, Italie…) regroupent en moyenne une population plus importante sur une plus grande superficie qu’une commune française, les métropoles françaises sont un trompe-l’œil. Un périmètre souvent étroit et une taille de population non métropolitaine au regard des standards internationaux se combinent curieusement avec un nombre élevé de maires impliqués. L’exécutif métropolitain a une légitimité faible, qui s’ancre dans la relation forte qu’a chaque maire avec les électeurs concernés. On pourrait être confronté à une gouvernance aussi opaque que celle des communautés urbaines, notamment à travers les relations entre les représentants de la commune-centre et les maires des communes d’un moindre poids démographique, économique et politique (Louargant et Le Bras, 2015).

La création des métropoles (y compris sa déclinaison à Lyon) est liée à l’influence législative des élus des grandes villes, dont certains ont lancé depuis vingt ans des projets urbains audacieux et marquants (opérations de régénération urbaine, lignes de tramway, centres d’affaires…). Il est rassurant que la mise en œuvre des compétences nouvelles ne pose pas de problème majeur, en raison de trois décennies de gestion locale. Cependant, le mouvement de coopération intercommunale qui a jeté les bases de la création des métropoles n’est-il pas un enfermement ? L’Etat français se trouve loin des territoires, les pactes métropolitains s’apparentant le plus souvent une liste de projets définis et portés par les métropoles.

Pour un observateur étranger, la création des métropoles en France s’assimile, pour les plus peuplées d’entre elles, à la création d’une très grande municipalité urbaine (puisqu’on est dans l’unité urbaine), mais sans supprimer les communes existantes. Le pouvoir métropolitain est majeur au plan politique, acteur en matière de projets, mais étriqué au plan spatial. Comment peut-il faire avec l’injonction de l’Etat de coopérer avec des espaces périurbains qui font partie du système métropolitain mais qui revendiquent d’être autonomes ?

BIBLIOGRAPHIE

Jaillet M.-C., Vanier M. (2015), Ce que le discours de la fracture signifie, Urbanisme, n°399.

Lefèvre, C. (1998): Metropolitan government and governance in western countries: A critical review, International Journal of Urban and Regional Research Vol. 22 (1), pp. 9-25.

Louargant S., Le Bras D. (2015), L’intercommunalité coopérative : le cas de Grenoble, in Lefeuvre M.-C. (dir.), Faire métropole : les nouvelles règles du jeu, Paris, Le Moniteur.

Motte A. (2006), La notion de planification stratégique spatialisée en Europe (1995-2005), Paris, PUCA.

Sharpe L.J. (ed.) (1995), The Goverment of World Cities: the Future of the Metro Model, Chichester, Wiley.

Wood R. (1958), Metropolitan government, 1975: an extrapolation of trends. The new metropolis: Greenbelt, grass roots or Gargantua?, American Political Science Review, Vol. 52, pp. 108-122.

Sébastien Bourdin, Enseignant-chercheur à l’EM Normandie

Au moment où se profilent de nouveaux changements pour les territoires, avec les discussions sur la taxe d’habitation, la Nouvelle Collectivité Territoriale de la Corse ou les projets de réduction du nombre d’élus, il n’est pas inutile de revenir sur les effets des récentes réformes territoriales. En effet, la loi NOTRe (et avant elle la loi MAPTAM) a introduit des changements importants dans l’organisation et l’ancrage spatial des activités économiques et sociales de notre pays, des changements qui remettent profondément en question le rôle joué par l’Etat (Torre et Bourdin, 2015 et 2016).

I. Retours sur la loi NOTRe

Le 3 Juin 2014 François Hollande annonce le lancement d’une réforme visant à modifier l’architecture territoriale de la République. Il s’agit de bouleverser radicalement le meccano territorial (Béhar et al., 2009), dans un pays qui ne compte pas moins de 36 658 Communes, 2 054 cantons, 101 départements, 13 métropoles (dont le Grand Paris) et 27 Régions.

S’inscrivant dans la filiation des lois de décentralisation de 1982 et de l’inscription de la République décentralisée dans la Constitution en 2003, le Président assigne une nouvelle ambition à la réforme : simplifier et clarifier l’organisation territoriale de la France, afin que chacun sache qui décide, qui finance et à partir de quelles ressources. Sa tribune, qui définit les grands objectifs de réforme de l’organisation territoriale, est rapidement suivie de la présentation de deux projets de loi donnant corps à l’opération de simplification de l’architecture institutionnelle de la France. Le premier concerne la délimitation des régions et les modalités d’élections régionales et départementales, le second est relatif à la nouvelle organisation territoriale de la République.

Le débat, porté devant le Parlement, prend rapidement une forme conflictuelle autour de deux points : les frontières des futures Régions (et leurs Capitales) et le maintien ou la suppression des départements. Sans revenir sur l’impréparation, l’improvisation et les atermoiements du Pouvoir, il révèle de profondes divisions de la représentation nationale sur les objectifs et les moyens d’une possible réforme, ainsi que sur la conception même de la structure décentralisée de la République. Les discussions, qui vont nécessiter plusieurs navettes entre l’Assemblée Nationale et le Sénat, transcendent nettement la dichotomie droite – gauche, même si la discipline républicaine va permettre in fine d’obtenir un vote favorable aux exigences du Premier Ministre.

Au-delà des incantations habituelles sur la nécessité de réformer et de simplifier le « millefeuilles » territorial, les divergences sont particulièrement fortes sur les échelons à éliminer. L’idée initiale d’une suppression des départements fait long feu, suite à la mobilisation des élus locaux, mais aussi à la difficulté à répartir leurs nombreuses compétences et les financements liés vers d’autres pièces du dispositif institutionnel. Outre le fait que les départements jouent un rôle de garant des solidarités humaines et des solidarités territoriales (Manier, 2015), les élus ruraux mettent en particulier en évidence les services rendus par ces derniers dans des espaces parfois isolés, éloignés des métropoles et comportant des populations en difficulté. Mais leur utilité en zones périurbaines est également soulignée, en particulier en matière de cohésion sociale : le maintien est finalement acquis, sauf au cœur des grandes métropoles.

L’autre casse-tête concerne les frontières des nouvelles Régions, ainsi que la fusion d’une partie d’entre elles, à périmètres identiques puisqu’aucune reconfiguration interne n’est autorisée. Ce petit jeu très français, déjà porté par différents groupes de réflexion dont la commission Balladur en 2009, va donner lieu à de nombreuses passes d’armes, impliquant aussi bien des Président(e)s de Régions concernées que les Maires des capitales régionales, qui ne veulent pas perdre leurs prérogatives. Rapidement jetée à bas, la carte initiale est remplacée, au gré des discussions, par des configurations et architectures variables, qui font plus souvent la part belle aux alliances locales qu’à des impératifs de rationalisation ou d’économies. La solution à 13 Régions métropolitaines, finalement retenue, révèle que les fusions sont particulièrement concentrées dans le Sud-Ouest, le Nord et l’Est de la France.

Suite à différentes péripéties, le projet de loi relatif fait l’objet d’un vote à l’Assemblée Nationale le 25 Novembre 2014, les députés adoptant du même coup la carte définitive à 13 Régions. Le 1er Janvier 2015, la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite « loi MAPAM » ou « MAPTAM », crée un nouveau statut pour 11 métropoles (agglomérations de plus de 400 000 habitants) avec des compétences en matière de développement économique, d’innovation, de transition énergétique et de politique de la ville : le Grand Lyon, Bordeaux, Brest, Grenoble, Lille, Montpellier, Nantes, Rennes, Rouen, Strasbourg et Toulouse viennent s’ajouter à Nice[1]. La constitution de ces métropoles ne s’est pas réalisée sans peine (Douay, 2013). Enfin, le 16 juillet 2015, l’Assemblée nationale et le Sénat adoptent définitivement la loi portant la nouvelle organisation territoriale de la République (ou loi NOTRe), publiée au Journal officiel le 8 août, après examen par le Conseil constitutionnel.

II. La réforme territoriale et ses enjeux : le rêve d’une France urbaine

La réforme territoriale semble s’appuyer sur l’idée que la France est avant tout un pays urbain, dont l’organisation doit se structurer autour d’un certain nombre de grandes villes puis, par désagrégations successives, de communes ou d’intercommunalités de taille moyenne, pour aboutir au maillage en bourgs des espaces ruraux. Les métropoles font l’objet de tous les égards. L’avenir de l’Hexagone se dessine ainsi autour de ses zones les plus peuplées et les plus denses, appelées à jouer un rôle structurant en organisant et aménageant leurs hinterlands. Pilotant le futur des territoires ruraux, elles vont y faire produire les ressources alimentaires nécessaires à leur fonctionnement quotidien (l’alimentation des villes) et réserver des espaces de loisir pour les urbains jeunes ou vieux, qui pourront profiter des paysages ou satisfaire leur désir de nature.

Une telle vision est dangereuse, car elle oublie au passage une partie des territoires, présents dans les attendus et l’intitulé même de la réforme, mais dont la diversité est au final largement négligée. C’est l’histoire d’un malentendu. Les territoires auxquels fait allusion le texte de loi, sans trop insister, sont ceux des politiques publiques locales, constitués par les collectivités territoriales. Il s’agit de territoires « donnés » et institutionnels, de la Région ou du département par exemple, une délimitation géographique autour de laquelle vont se construire les stratégies de développement et d’aménagement. Mais il n’est pas question des territoires construits par les acteurs, qui jouent un rôle essentiel dans les dynamiques locales comme dans le renouveau des initiatives citoyennes.

Or ces territoires vécus dépendent des relations et des actions de groupes ou de populations particulières, qui se reconnaissent dans des projets communs plutôt que des frontières délimitées. Produits des actions d’un groupe humain organisé, en construction permanente, ils s’inscrivent dans le long terme, avec une histoire et des préoccupations ancrées dans les cultures et les habitudes locales, la perception d’un sentiment d’appartenance, ainsi que des formes d’autorités politiques, des règles d’organisation et de fonctionnement spécifiques (Torre, 2014).

S’ils ont connu une traduction éphémère avec les Pays, ou plus éthérée avec les Bassins de vie, ces territoires bien réels signent l’incontournable diversité de la France, au-delà de la vision urbano-centrée des métropoles et des zones dédiées à leurs services. Matrices de l’initiative et des projets, ils révèlent des modes de fonctionnement et de (non) développement bien différenciés. Alors que les métropoles de province, qui regroupent 1/5ème de la population française, ont connu une croissance démographique importante au cours des dix dernières années – liée en particulier à l’accélération de la périurbanisation – les zones rurales regagnent des habitants, et la croissance de certaines d’entre elles est supérieure aux territoires urbains (carte 1). Ainsi, certains départements ruraux tirent leur épingle du jeu, comme la Haute-Loire – dont la population a augmenté de 0,5 % par an entre 2007 et 2012 sous l’influence de la métropole stéphanoise – car ils sont localisés sur des axes stratégiques de transports reliant des grandes villes (axe Toulouse-Montpellier, vallée du Rhône ou de la Garonne).

Carte 1. Les dynamiques rurales (source : CGET)

Par ailleurs, on peut s’interroger sur la légitimité des nouveaux périmètres en termes d’aménagement. Une étude de France Stratégie (2015) sur les déplacements de travail et les liens financiers (l’origine géographique des actionnaires des entreprises) entre régions et départements révèle que certains départements plutôt urbains – les Bouches-du-Rhône ou la Haute-Garonne – entretiennent des relations économiques et financières plus intenses avec des régions voisines, alors que d’autres, à dominante rurale, peuvent être considérés comme isolés en raison de leurs faibles liens avec les territoires proches (Cantal, Hautes-Alpes, Creuse, Lozère). Bien que le nouveau découpage régional (Brennetot et De Ruffray, 2014) limite les forces centrifuges, se pose quand même la question de la cohérence économique intra régionale, afin d’améliorer l’efficacité de l’intervention publique, notamment en termes d’aménagement.

D’autre part, l’idée de confier l’avenir de la France aux métropoles fait planer un doute sérieux sur l’avenir des territoires à faible densité de population (Vanier, 2015), considérés, dans le meilleur des cas, comme au service des grandes agglomérations. Une telle option fait l’impasse sur la croissance importante de ces espaces ces dernières années (même si elle reste faible en volume bien sûr), mais néglige également certaines dimensions qui leur sont toutes particulières. En effet, la richesse de la France, pays privé de ressources minières et énergétiques, réside avant tout dans deux atouts : ses paysages et sa diversité d’une part, résultant de sa grande étendue (le plus grand pays de l’UE), de la diversité de ses terroirs et de ses variétés climatiques et géomorphologiques ; la qualité et la diversité de sa ressource humaine d’autre part, aux compétences et expériences extrêmement diversifiées, selon les lieux, les origines et les types de productions.

Cette diversité est fortement portée dans les territoires de faible densité, ruraux et périphériques, caractérisés parfois par leur dynamisme, leur productivité et leur capacité d’innovation. Même si les espaces ruraux français restent imprégnés par les activités agricoles, on y observe une forte surreprésentation d’emplois dans l’industrie, en particulier agro-alimentaire. En 2013, le secteur industriel représentait 12,5 % des emplois en France métropolitaine, et jusqu’à 20 % dans certains départements plutôt ruraux (Jura, Haute-Saône, Vendée, etc.). Ainsi, de nombreuses grandes entreprises très performantes à l’exportation sont situées dans ces zones considérées comme périphériques. C’est le cas de Michelin[2] ou de Lactalis[3], et la productivité de l’agriculture française est l’une des plus élevée au monde.

Enfin, il faut craindre un effet négatif des reconfigurations régionales sur l’équité territoriale (Callois, 2015). Non seulement la fusion des Régions va entrainer un éloignement accru des zones périphériques, mais elle ne pourra que renforcer la concentration des activités dans les zones les plus productives. Enfin, on peut s’attendre à une diminution de la qualité, voire à un manque, des services de proximité. On peut légitimement s’inquiéter pour les habitants des zones « frontalières » ou des territoires les plus éloignés des grandes villes ou des métropoles, dans un contexte de diminution des ressources publiques, de rationalisation des équipements et de suppression de nombreux services (lycées, formation professionnelle, hôpitaux, postes…), quand il ne s’agit pas des voies ferrées.

Bibliographie

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Callois J-M., 2015, La nouvelle carte des régions : faux prétextes et vrais impacts, In Torre A., Bourdin S. (dir.), 2015, Big Bang Territorial : La réforme des régions en débat, Armand Colin, Paris.

CGET, 2015, Synthèse des Stratégies Régionales de l’Innovation (SRI) en vue de la spécialisation intelligente (S3) des régions françaises, Collection « Connaître les programmes européens », Recherche, innovation et technologie, 112 p.

Douay N., 2013, Aix–Marseille–Provence: accouchement d’une métropole dans la douleur. Métropolitiques. 78-209.

Dumont G-F., 2015, Dix questions sur la nouvelle délimitation des régions, In Torre A., Bourdin S. (dir.), 2015, Big Bang Territorial: La réforme des régions en débat, Armand Colin, Paris

France Stratégie, 2015, Réforme territoriale et cohérence économique régionale, Note d’analyse n°25, 8 p.

Manier D., 2015, La réforme territoriale en France: l’avenir du Département en tant que collectivité territoriale, Allemagne d’aujourd’hui, (2), 84-90.

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Torre A., Bourdin S. (dir.), 2015, Big Bang Territorial: La réforme des régions en débat, Armand Colin, Paris.

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Vanier, M., 2015, Réforme territoriale et espace rural. Pour, (4), 147-153.

La précipitation du découpage régional et le refus de tout aménagement a conduit à des résultats pour le moins aléatoires. La fusion pouvait répondre à une aspiration ancienne (Normandie) ou recueillir un assentiment critique (Auvergne), rencontrer l’indifférence (Poitou-Charentes et Limousin au sein de la Nouvelle Aquitaine), mais son principe a aussi pu se heurter à une opposition, feutrée (Franche-Comté) ou virulente (Alsace). A part le nombre qui devait être ramené arbitrairement à 13 alors même que le réseau urbain fonctionnel s’articule en 26 ensembles (Berroir, 2017), aucune règle claire n’avait été préalablement posée pour une telle réorganisation. Ni « l’équilibre global », ni « la taille critique » n’ont été explicitement définis. Les périmètres des nouvelles entités ont, quant à eux, été longtemps fluctuants et semblent être liés à des considérations politiques promues par un exécutif socialiste soucieux de ménager ses grands élus.

Si l’on peut aujourd’hui commencer à approfondir l’évaluation de la réforme d’un point de vue technique (analyse coûts/bénéfices, redistribution des services, retombées en termes d’aménagement), il ne faudrait pas négliger la composante politique de l’affaire et ses effets durables. Dans cette perspective, notre propos s’appuiera sur l’exemple alsacien dont la population a le sentiment avoir été injustement traitée. La disparition institutionnelle de l’entité régionale est ici vécue comme un déni d’identité et s’est traduite par une incompréhension profonde, qui est en train de se muer en un sentiment de délégitimation globale du système politique à mesure que les recours s’avèrent inopérants. L’autoritarisme gouvernemental et les revirements incompréhensibles de la classe politique locale ont eu pour conséquences de réveiller d’anciens traumatismes et de susciter un « nouveau malaise alsacien » (Kretz, 2015) ou une « indignation alsacienne » (Klein, 2015). Pour en comprendre la portée, il est important de revenir sur les séquences du débat régional dont les médias nationaux se sont largement tenus à l’écart.

1. Les limites d’un découpage politique

Dans la refonte des régions, seul a été retenu le prisme comptable des économies d’échelle mises en exergue par le gouvernement Valls 2, qui promettait « plus d’économie, plus d’attractivité, plus de simplicité ». Mais qu’en est-il dans les faits ?

L’absence patente d’économie d’échelle. Dans la réforme régionale de la loi NOTRe, il faut distinguer différents niveaux d’analyse : il y a d’abord le bien-fondé du redéploiement des compétences entre collectivités et entre ces dernières et l’Etat ; il y a ensuite l’intérêt de la fusion pour certaines collectivités régionales, et enfin le choix des périmètres retenus. Si la clarification des responsabilités entre collectivités reposait sur un large consensus de la réduction du mille-feuille, les experts avaient pointé très tôt la faiblesse des économies à réaliser avec la fusion des régions du fait de leur faible masse salariale et parce que les deux tiers sont des personnels travaillant dans les lycées et dont les activités devaient se poursuivre. La fusion conduisait inévitablement à des harmonisations qui allaient grever les faibles gains, par le haut pour rémunération des agents, par le bas pour la fiscalité. La Cour des Comptes (2017) note ainsi pudiquement, dans son rapport de 2017, que les éventuelles mutualisations ont de fait été obérées par « des surcoûts pérennes de gestion » (p. 148) et souligne que (p.54) que les régions fusionnées « ne paraissent pas avoir eu un comportement singulier en matière de dépenses de fonctionnement ». Elle reconnaît enfin que le coût exact de la fusion est difficile à évaluer.

La concurrence des espaces métropolitains. Si l’on s’en tient ici au Grand Est, initialement seule Strasbourg avec 450 000 habitants avait été reconnue comme métropole, ce qui la désignait comme chef de file d’une vaste région, du Rhin aux portes de Paris. Depuis d’autres agglomérations ont été hissées au rang de métropole comme Nancy et Metz qui pourraient tout aussi bien jouer un rôle d’animation de leurs territoires respectifs. La promotion des intercommunalités de Reims (217 100 hab.), de Châlons-en-Champagne (63 600 hab.) et d’Epernay (36 900 hab.) au sein d’une métropole n’a en revanche pas été retenue. Cette émergence souligne en tout cas, les volontés locales de peser dans les décisions face à un pouvoir régional qui s’éloigne, jusqu’à créer des situations de relative extra-territorialité régionale que certains imaginent étendue à leur département. La manière dont doit s’effectuer la redistribution des locomotives métropolitaines vers le reste du territoire n’est pas établie. L’équation est rendue encore plus instable du fait que ces centres ont des profils sociopolitiques différents, qui les conduisent à désigner des majorités s’opposant à celles des Conseils régionaux, à l’instar de Strasbourg et de Nancy vis-à-vis du Grand Est.

Une vaste région déstructurée. Le Grand Est compte 5,5 M habitants pour 57 500 km2 (plus que la Belgique). La taille avait été avancée pour justifier le transfert de nouveaux pouvoirs, or ceux-ci sont âprement combattus par l’administration centrale qui garde le pouvoir financier. De fait, les compétences des collectivités s’inscrivent dans des périmètres globalement inchangés. Géographiquement, chacune des anciennes régions était structurée selon un axe méridien : côtes champenoises de Reims à Troyes pour Champagne-Ardenne, sillon lorrain de Nancy à Thionville pour la Lorraine, vallée du Rhin pour l’Alsace. Le nouvel ensemble va au contraire devoir s’articuler suivant une logique Est-Ouest et prendre appui sur les radiales parisiennes (LGV, autoroutes A4, A5-N19). Plus étendue, la nouvelle région présente un accroissement significatif de son hétérogénéité territoriale, où contrastent des départements ruraux en déclin (Meuse) avec des espaces largement urbanisés (Alsace). Des pôles centrifuges puissants réduisent toute capacité de cohérence : la métropole parisienne polarise les villes champenoises, le pôle luxembourgeois rayonne sur une large part de la Lorraine et le dynamisme des espaces frontaliers suisse et allemand structure les territoires alsaciens. Enfin, les distances et le temps de trajet sont rédhibitoires pour l’organisation de structures efficace : 4h30 de trajet entre Troyes et son chef-lieu Strasbourg ; et pour le train, il est plus efficace de se réunir à la gare de l’Est à Paris (Baldenweck, 2017).

La fusion régionale s’explique surtout par la nécessité politique de faire une place aux conseils départementaux – pris en sandwich entre des intercommunalités élargies – et les régions, sans fondamentalement réduire le mille-feuille. Avec la baisse des dotations de l’Etat, les tensions ne manqueront pas de s’accroître sur les éventuels transferts des maigres recettes régionales et de peser sur la prise de décision. La situation a poussé le président de région, Philippe Richert, à donner sa démission en septembre 2017, marqué par un double constat d’échec au niveau national à la tête des Régions de France et à son incapacité à insuffler du sens à la Région Grand Est, fortement contestée par sa base alsacienne.

2. La violence politique de l’imposition d’une nouvelle identité

La suppression de l’Alsace comme collectivité raye du jour au lendemain un repère identitaire puissant pour une large part de la population locale. Mais avec le cadre politique disparaît toute visibilité puisqu’elle conduit de facto à la suppression des suivis statistiques. « L’Alsace n’existe plus » a dit sur le ton de la plaisanterie le président Hollande, interpellé par deux jeunes Alsaciens, lors d’un conseil des ministres franco-allemand à Metz en avril 2016. Il fait en cela écho à Manuel Valls qui avait déclaré lors des Débats à l’Assemblée nationale : « Il n’y a pas de peuple alsacien. Il n’y a qu’un seul peuple français… Dans la réforme que nous menons, je serai extrêmement attentif à ce qu’il n’y ait pas de dérive ». Construire la nouvelle entité, c’est de fait redessiner de fait une part essentielle des circuits de sociabilité, car hormis la redistribution de la géographie du pouvoir et de l’administration, c’est l’ensemble des structures, bancaires, syndicales, associatives (sportives, loisir, professionnelles) ainsi que les corps intermédiaires et les Chambres des métiers qui ont été contraints de se restructurer à l’échelle du Grand Est. Inutile de rappeler ici l’importance des distances à parcourir et les surcoûts qui y sont liés et qui nuisent bien sûr à l’efficacité globale de telles organisations.

Cette évolution est ressentie comme un coup supplémentaire porté à la singularité régionale, dans une logique réactivée récemment : elle suit le choix concomitant d’interdire toute actualisation du droit local (Arrêté Somodia du Conseil Constitutionnel de 2011), et précède la fragilisation du régime local d’assurance maladie de l’Alsace-Moselle, pourtant, considéré comme exemplaire dans sa gestion, par l’introduction de la complémentaire santé généralisée (février 2016). Les attaques viennent enfin des loges maçonniques qui exigent la suppression du concordat, perçu comme un des marqueurs de l’identité historique (Fortier, 2014). La fusion n’est donc qu’un des éléments supplémentaires d’une entreprise de destruction systématique du cadre culturel légué par l’histoire, sous couvert de dénonciation du repli sur soi dont feraient preuve les Alsaciens. Ce contexte délétère d’assimilation imposée ravive des moments douloureux de la mémoire alsacienne. Elle met en lumière l’entreprise d’intégration culturelle et linguistique que l’Etat français a brutalement appliquée à partir de 1922 lors du Cartel des Gauches. Les revendications autonomistes ressurgissent, exigeant aussi bien un droit d’inventaire qu’une liberté de gestion pour les affaires régionales. Mais aujourd’hui comme hier, la volonté populaire est bridée au nom de l’intérêt et de la légitimité de la représentation nationale.

L’incompréhension des régions françaises voisines au sort réservé aux Alsaciens en dit long sur leur méconnaissance. En Suisse et en Allemagne, un tel schéma est tout bonnement inimaginable. Souvent, elle s’accompagne d’une « joie maligne », Schadenfreude, de voir une région perçue comme particulariste, fière de ses succès. Pourtant, la crise économique et la forte désindustrialisation depuis les années 2000 l’ont fait brutalement descendre de son piédestal avec 10% de taux de chômage et un revenu qui s’est fortement rapproché de la moyenne nationale. Le recul est d’autant plus lourd à encaisser que les régions voisines du Bade-Wurtemberg et du Nord-Ouest de la Suisse assurent le plein emploi à leurs populations et des revenus rarement égalés en Europe. De part et d’autre du Rhin, les niveaux de développement économiques étaient encore comparables il y a 30 ans. Le manque de compétitivité tient en grande partie aux différentiels nationaux, particulièrement marqués avec le voisin allemand. Ils se font sentir avec d’autant plus de force qu’on est près de la frontière. Les revers économiques nationaux et régionaux accroissent le ressentiment. L’absence volontaire de politique linguistique en faveur de l’allemand interdit désormais l’option du travail frontalier aux jeunes générations et il est fort à parier que sa réactivation dans un cadre européen s’avère plus difficile encore à l’échelle du Grand Est, face à la puissance machine de l’Education nationale. La faute est-elle à la taille ? Certainement pas, la densité et la bonne gestion des collectivités classaient les entités alsaciennes, régions et départements, en tête de peloton pour l’efficacité administrative.

Le choc est d’autant plus brutal que les élus régionaux avaient initialement pris fait et cause pour le respect de l’entité unique alsacienne (96% étaient initialement opposés à cette fusion), appelant à des manifestations (Richert) à des pétitions (Rottner), avant de se rallier brutalement au projet et d’être portés à la présidence du Grand Est. La menace de l’Extrême Droite aux élections régionales de 2016 et 2017 a semblé supérieure au souci de revendications régionalistes. Décapitée, la classe politique alsacienne de centre droit attendait le changement de majorité à l’Assemblée nationale pour faire valoir ses revendications. L’élection d’Emmanuel Macron viendra doucher leurs espoirs légalistes.

3. L’épuisement des recours juridiques et le réveil des traumatismes régionaux

La proposition du Sénat, qui maintenait l’existence du Languedoc-Roussillon et de l’Alsace, a été rejetée par deux fois par la majorité socialiste à l’Assemblée nationale. Durant tout l’automne 2015, des manifestations hebdomadaires ont été organisées dans les villes alsaciennes, rassemblant plusieurs dizaines de milliers de personnes venues protester. Diverses pétitions sont diffusées : en septembre 2014, Jean Rottner alors maire de Mulhouse remet au président de la République 53 000 signatures en faveur du maintien de l’Alsace ; une pétition citoyenne « Alsace retrouve ta voix » en faveur d’un référendum local sur le statut de la Région rassemble 127.000 signatures et enfin, le député Furst recueille 16 000 signatures « Rendez-nous l’Alsace ». Le tout sans effet notable.

La seconde voie suivie a été celle du droit. Le Conseil de l’Europe a fustigé la France signataire de la Charte européenne de l’autonomie locale, qui a procédé sans consultation ni concertation des instances régionales. Saisi par des députés alsaciens, le Conseil constitutionnel n’a pas invalidé la loi de fusion, refusant de se prononcer sur la Charte européenne pour laquelle il s’est déclaré non compétent. Le recours est alors porté devant le Conseil d’Etat en septembre 2015. Ce dernier ne remet pas en cause le dispositif aux motifs que « les requérants n’avaient pas la qualité pour contester la conformité de la procédure d’adoption » et que le redécoupage n’affecte en rien le pouvoir régional dans sa nature juridique car il se fait sans transfert de compétences. Pourtant des juristes éminents se questionnent sur les fondements d’un jugement ad hoc.

Les élections régionales ont vu l’émergence d’un parti autonomiste alsacien, une première depuis l’Entre-Deux guerres qui engrange 15% des voix et le place au troisième rang des forces politiques en Alsace, mais sans pouvoir obtenir de sièges. Les échéances nationales sont moins favorables à l’expression d’un sentiment régional dans un contexte de poussée du Front national. Néanmoins, dans la circonscription de Sélestat-Marckolsheim, le candidat autonomiste recueille 45% des voix au second tour. Il revient donc à une majorité de droite avec à sa tête un président alsacien légaliste de mettre en œuvre la fusion. Les défections et les critiques vis-à-vis du Grand Est ne cessent de croître alors que les réorganisations administratives s’accélèrent.

Sans perspective électorale prochaine, ce sont maintenant les présidents des deux conseils départementaux qui portent les revendications de l’Alsace. Avec l’appui de l’ensemble des élus alsaciens à l’Assemblée nationale, ils envisagent de lancer un referendum sur l’avenir institutionnel de la région. De passage à Strasbourg, Emmanuel Macron a proposé une fusion des deux départements du Rhin mais avec maintien au sein du Grand Est. Cette nouvelle couche n’est pas sans poser de questions. Reste à voir, si les élus et l’opinion publique sauront se satisfaire de cette demi-mesure, qui risque pourtant de ne pas se représenter aussi tôt.

Conclusion

Le cas alsacien jette une lumière crue sur la méconnaissance voire le mépris du pouvoir central quant à la dimension identitaire des entités régionales, ravalées à de simples niveaux d’encadrement administratif. Il questionne aussi les bases démocratiques de la prise de décision en France, qui contredit ouvertement l’esprit même d’une république décentralisée. Sur le plan fonctionnel, la décision repose du constat sans appel :  la loi NOTRe ne fait aucun cas des apports des sciences humaines, particulièrement des acquis en science régionale : à aucun moment, les réalités géographiques, sociales, économiques ou historiques n’ont été prises en compte dans le découpage des régions, rien de ce qui fait la cohérence d’un territoire approprié par « une communauté humaine ancrée, un environnement complexe susceptible d’adaptation et d’apprentissage » (Courlet, Pecqueur, 2013). Le projet repose sur une approche comptable et des considérations d’équilibres politiques. Si on les mesure à cette aune, aussi bien les dérives financières du système que l’échec cuisant de ses promoteurs viennent sanctionner les résultats. Les dommages collatéraux, s’ils sont différenciés selon les régions, mettent en lumière l’incapacité de l’Etat central à penser d’autres échelles que la sienne et viennent alimenter encore un peu plus la défiance dans un système qui, en bafouant les principes de la démocratie et de la participation, conduit à une profonde crise de la légitimité politique. Patrick Tassin, président du CESER Grand-Est ne manque alors pas d’aplomb lorsqu’il déclare à Orléans, devant le Congrès des Régions de France (septembre 2017) : “Pour lutter contre la crise de confiance à laquelle nous sommes confrontés, il faut plus de transparence, de partage de la décision avec les citoyens.”

BIBLIOGRAPHIE

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Courlet C., Pecqueur B. (2013), L’économie territoriale. Presses universitaires de Grenoble, 144 p.

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Revue du Droit Local (n° 74 – Septembre 2015), publication de l’Institut du Droit Local alsacien-mosellan.

Yasmine Essafi, doctorante à l’Université Paris-Dauphine

Raphaël Languillon-Aussel, Docteur et agrégé de géographie

Pourquoi ce Big Bang territorial ? Comment en rendre compte ? Et comment tenter d’en inférer les futurs développements ? Dans le cadre d’une recherche publiée dans la Revue d’Economie Régionale et Urbaine et de son prolongement (Essafi, Simon (2017), Essafi et al. (2018)), nous souhaitons attirer l’attention sur le lien démographie – prix immobilier comme étant particulièrement utile à l’analyse de ce Big Bang. Cette réflexion s’ancre dans la théorie économique du cycle de vie et se développe dans une perspective géographique.

L’idée de base est simple : 1 – Lors de sa vie active, un individu achète (ou tente d’acheter) sa résidence principale. 2 – A  sa retraite, il n’est plus acheteur. 3 – A son décès, il devient vendeur par l’intermédiaire de ses héritiers. Le fameux ratio ‘retraités/actifs’ est donc étroitement lié au rapport offre/demande pour les logements, et par conséquent aux prix. Beaucoup d’études internationales viennent aujourd’hui corroborer ce lien, notamment celle de Takats (2012) réalisée sur 40 ans et 22 pays de l’OCDE. Dans le cas de la France, si l’on prend en compte la dimension démographique dans l’explication de la dynamique du prix des logements, il a été montré que les variables habituellement invoquées (taux d’intérêt, revenus, construction neuve, taux de divorce) avaient un rôle secondaire voire nul devant les facteurs démographiques (population totale, ratio retraités/actifs). Cette perspective permet en particulier d’expliquer très simplement le doublement, voire le triplement, des prix des logements entre 1997 et 2007. Il s’agit en effet précisément de la période où tous les baby-boomers, c’est-à-dire les personnes nées avant 1970, appartiennent à la population active et sont donc acheteurs de logement. Cette envolée des prix n’est ainsi que la simple conséquence d’un phénomène de demande, dû à des classes d’âge très nombreuses. Il s’ensuit un accroissement (un accaparement ?) marqué de la propriété immobilière au bénéfice des retraités.

Mais qu’en est-il de la dynamique spatiale de ce phénomène ? Du Big Bang territorial ? Les deux facteurs qui déterminent les prix des logements (population totale, retraités/actifs) sont en fait fortement hétérogènes aux niveaux locaux et régionaux. Si au niveau national le vieillissement de la population engendre une lente érosion du prix moyen du fait de l’inévitable augmentation des décès, cette évolution se réalise cependant de manière très inégale sur l’ensemble des territoires locaux. On peut ainsi distinguer trois types de départements (cf. Figure ci-dessous). Certains voient leur parc immobilier se déprécier progressivement, dans des proportions moyennes, du fait d’un vieillissement assez fort que l’accroissement modeste de leur population ne réussit à compenser. Ces départements payent la facture du papy-boom d’une manière assez standard (en gris sur la carte). Mais on peut aussi identifier des départements très vieillissants et en perte de population où les prix des logements s’effondrent ; ceux-ci surpayent la facture du papy-boom (en blanc sur la carte). Enfin, d’autres pour lesquels le vieillissement est faible et l’accroissement de la population fort ; ici les prix immobiliers sont appelés à croitre (en noir sur la carte). Ces derniers sont les grands gagnants de l’inévitable réorganisation spatiale de la valeur qui se joue à l’occasion de ce papy-boom.

Evolution des prix immobiliers sur la base des variables démographiques

En noir : Faible vieillissement, gain de population, hausse des prix = Les gagnants du papy-boom.

En gris : Vieillissement moyen ou fort, accroissement modeste de la population, érosion des prix = Facture moyenne du papy-boom.

En blanc : Fort vieillissement, baisse de la population, chute des prix = Surpaiement de la facture du papy-boom.

Comme pour beaucoup de grandes entreprises qui ont profité du départ à la retraite des premiers baby-boomers pour se transformer, les territoires vivent aujourd’hui une profonde réorganisation de leur richesse. En termes de distribution de la richesse ce phénomène est majeur. Rappelons que le parc des logements français vaut à peu près 6 300 milliards d’euros, et qu’il a enregistré au cours des 20 dernières années une plus-value de 3 700 milliards d’euros, soit deux fois la dette de l’Etat…

Ces circulations invisibles des destructions et des créations de valeur, imputables aux dynamiques de vieillissement inégales des territoires et à leurs impacts sur les marchés immobiliers résidentiels, profitent avant tout aux métropoles qui voient leur parc s’apprécier fortement. Le statut de métropole est aujourd’hui une assurance contre la perte de richesse immobilière. Pour les départements n’hébergeant pas de métropoles, ceux-ci doivent présenter un ensemble de facteurs secondaires favorables pour parvenir à profiter de ce Big Bang, parmi lesquels : la proximité d’une métropole, la littoralité, un caractère frontalier, une activité touristique notable ou encore un tissu PME/PMI dense de type Marshallien. Mais il est alors très important de souligner que pour appartenir à ce groupe des gagnants du papy-boom, ne présenter qu’une seule de ces caractéristiques ne saurait suffire ; deux, voire trois sont nécessaires. Les autres départements paient, ou surpaient, les effets du papy-boom et sont soumis à une circulation invisible des destructions de richesse.

Du point de vue socio-économique le degré de gentrification départementale correspond étroitement à cette dynamique. En d’autres termes, les habitants des départements gentrifiés voient leur richesse immobilière s’accroitre, tandis que les départements avec beaucoup d’ouvriers et d’employés voient leur patrimoine se déprécier. Le nombre total d’habitants est aussi un bon prédicteur, les départements peu peuplés ayant tendance à surpayer, même s’il existe des exceptions (Tarn-et-Garonne, Hautes-Alpes). Ce qui est par contre beaucoup plus étonnant est que la géographie du chômage ne recoupe pas du tout celle de ce remodelage de la richesse. Donner une trop grande place à cet indicateur pour orienter les politiques d’aménagement du territoire revient ainsi à ignorer une bonne part de ce phénomène. Enfin, analyser cela en termes d’accessibilité au logement offre des résultats contrastés et qui n’ont rien d’automatiques.

La gentrification est donc emblématique du Big Bang. L’explication est d’ailleurs assez simple : 1 – Les futurs papy-boomers, du seul fait de leur nombre, ont fortement fait monter les prix au cours des années 1990-2000. 2 – Lorsqu’ils revendent aux classes d’âge qui les suivent (revente directe ou indirecte via leurs héritiers), les seules à pouvoir assumer de tels prix sont les classes moyennes et supérieures. Cette situation de prix élevés ne pouvant qu’accentuer la sélection sociale par la localisation, la gentrification apparait alors comme une conséquence directe du papy-boom. Elle doit donc être pensée comme une tendance puissante et de long-terme, puisque déterminée par des caractéristiques démographiques.

Le Big Bang territorial est un phénomène profondément structurel qu’il serait vain de vouloir réduire à des facteurs économiques locaux, cycliques et de moyen-terme. Sa détermination est avant tout sociodémographique et géographique. La modification de la circulation de la richesse entre les générations du fait du papy-boom est aussi une modification spatiale qui porte à conséquences pour les territoires locaux, certains bénéficiant de créations de valeur, d’autres subissant des destructions de valeur. Si des mécanismes de redistribution spontanée existent, ils ne sauraient cependant suffire. Dans certains départements, des maisons de 120m² ne parviennent ainsi pas à se vendre pour… 40 000 euros. L’accompagnement de ce Big Bang territorial est donc central. Une observation sérieuse de l’évolution des prix immobiliers serait un très bon indicateur pour rendre compte de cette inévitable transformation.

 BIBLIOGRAPHIE

Takáts, E. (2012). Aging and Housing Prices. Journal of Housing Economics 21, 131–141.

Essafi, Y. & Simon, A. (2017). Concurrence générationnelle et prix immobiliers. Revue d’Économie Régionale & Urbaine, (1), 109-140.

Essafi, Y., Languillon-Aussel, R., Simon, A., (2018). The Relation between Aging and Housing Prices – A Key Indicator for the French Spatial Wealth Reshaping. Working paper, disponible sur demande ou sur Hal-Shs

Auteur de contact : arnaud.simon@dauphine.fr