André Duval | Les méfaits de la centralisation administrative (partie 1)
André Duval, ingénieur en mathématiques et consultant, ancien élu (maire pendant 24 ans et président de syndicat intercommunal, président de communauté de communes)
Tocqueville dans son ouvrage « De la démocratie en Amérique » définit et compare ce qu’il appelle la centralisation gouvernementale et la centralisation administrative. La première consiste à concentrer dans un même lieu et dans une même main le pouvoir de diriger les intérêts qui sont communs à toutes les parties de la nation, la seconde généralise cette concentration des pouvoirs aux intérêts spéciaux à certaines parties de la nation. Au vu de l’organisation actuelle des collectivités, on peut donner une définition plus précise de cette centralisation. Il y a centralisation administrative lorsqu’une collectivité de rang supérieur intervient dans une collectivité de rang inférieur sans laisser à celle-ci la possibilité d’intervenir. Si l’Allemagne se félicite d’être indemne de toute centralisation administrative, la France y recourt de façon généralisée. Il s’agit ici d’analyser les inconvénients de ce mode d’organisation de façon générale, puis d’en observer les conséquences dans certaines situations et en particulier dans le cas d’une collaboration transfrontalière.
La centralisation administrative est généralisée en France. C’est vrai de la part de l’Etat où elle est caractérisée par la présence des préfectures et sous-préfectures qui interviennent dans leurs territoires dans de nombreux domaines autres que régaliens. Elles abritent, comme le note le rapport de la Cour des Comptes, de multiples directions dont celle de l’environnement de l’aménagement et du logement, au niveau régional, celle de la cohésion sociale, des territoires et de la mer, au niveau départemental. Du fait que ces compétences ont été déléguées aux départements et aux régions, la Cour des Comptes estime que l’Etat n’a plus à s’en occuper. Ce point de vue diffère de celui proposé ici. Dans le cadre d’une véritable décentralisation, les responsabilités de ces directions régionales et départementales (parce qu’elles sont localisées dans les départements et les régions) devraient être placées sous la responsabilité des régions et des départements, avec d’éventuelles consignes particulières.
Cette centralisation administrative est aussi le fait des régions et des départements. On en trouve par exemple une malheureuse illustration dans la non-délégation aux territoires directement concernés (villes ou communautés de communes) de la construction, de l’entretien, de la propriété des lycées et des collèges ainsi que de la gestion de leurs personnels de service. Mais les régions ne se sont pas arrêtées là puisqu’elles ont, comme la région Auvergne Rhône-Alpes, recréé un nouveau réseau de « sous-préfectures » c’est-à-dire de délégations locales. Le département de la Haute-Savoie a – sans doute comme beaucoup d’autres - « territorialisé » ses services : gérontologie, aide médico- sociale, entretien des routes, etc.
Comparée à une organisation administrative décentralisée, cette organisation administrative centralisée héritée de notre tradition jacobine présente aujourd’hui de multiples et évidents inconvénients : complexité pour les administrés, coûts plus élevés, efficacité réduite, etc.
Plusieurs exemples concrets illustrent l’extrême complexité de cette administration. Un exemple (vécu), montre les difficultés engendrées par le système : un maire qui désirait construire des logements sociaux devait obtenir l’accord : de l’Etat au travers de deux services de la direction des territoires, de la région, du département, et de la communauté de communes puis de la caisse des dépôts. Plusieurs fois le dossier fut bloqué parce qu’une entité conditionnait son accord à celui d’une autre et inversement ! Un cas similaire parait être vécu par une commune du Genevois français : devant un chantier de construction, un panneau* affiche le nom des différentes structures qui participent au financement de l’opération : l’Etat, la Région, le Département, la Communauté de Communes, des sociétés de logements sociaux. On imagine alors aisément le nombre de démarches et de déplacements du maire pour obtenir l’accord de chaque autorité politique, jalouse de ses prérogatives et espérant (peut-être), en retour, la reconnaissance de ce maire! La situation sera similaire si une personne privée veut créer une crèche. Il lui faudra prendre langue avec un nombre conséquent de services et de collectivités : les services centraux et locaux de la PMI, la caisse des allocations familiales, la communauté de communes et la commune.
Dans un système décentralisé, la commune qui voudrait construire des logements sociaux n’aurait à s’adresser qu’à l’entité située juste au-dessus d’elle qui, par délégations successives, serait porteuse de toutes les compétences lui permettant de prendre la décision. D’une certaine manière cela se passe ainsi pour l’aménagement du territoire : l’Etat, la Région, le département transmettent ce qui s’appelle le « porté à connaissance », qui définit les contraintes à respecter par le niveau inférieur. La communauté de communes établit alors le SCOT, qui lui aussi donnera le cadre dans lequel le PLU devra être développé par la commune. Mais malheureusement cette logique de délégation ne va pas jusqu’au bout, elle est contrariée par le fait que l’Etat, le Département, la communauté de communes ainsi que les chambres consulaires se font un devoir de participer aux réunions d’élaboration de ce PLU !
Après la complexité pour l’usager, voyons l’efficacité. N’est-on pas en droit de se demander quelle efficacité la région peut avoir pour entretenir « ses » lycées, en comparaison de ce que pourrait faire la ville où se situe cet établissement, cette ville qui a déjà en charge de nombreux bâtiments, mairie ou hôtel de ville, écoles primaires et maternelles qui statistiquement abritent autant d’élèves que lycées et collèges réunis ? Mais – plus important encore – comment gérer efficacement le personnel de service depuis la capitale régionale ? S’il manque, par exemple, un cuisinier dans la cantine du lycée, comment la région va-t-elle le remplacer ? Elle va en déléguer un depuis ses bureaux de la capitale régionale alors que localement des synergies seraient simples à mettre en œuvre ?
Dans une ville allemande, il était apparu nécessaire de construire une salle de spectacle et la communauté locale a pensé qu’une telle salle pourrait être utile aussi au lycée. Comme celui-ci lui appartient, il a été décidé de construire cette salle de spectacles dans l’enceinte du lycée. Un bénéfice secondaire en est résulté : le lycée est devenu un espace d’animation locale apprécié. En France ce genre d’aménagement est impossible puisque les lycées appartenant à la région demeurent extérieurs à la communauté locale et considérés comme des « corps étrangers » à la commune. D’ailleurs, on doit noter que les gymnases affectés aux lycées sont souvent séparés des lycées eux-mêmes par des grillages car n’ayant pas les mêmes propriétaires. Ces remarques sur les lycées sont aussi valables pour les collèges. Or il existe localement des synergies qui pourraient être engagées pour gérer avantageusement l’ensemble des établissements scolaires du lieu (écoles maternelles et primaires, collèges et lycées) aussi bien pour assurer l’entretien des bâtiments que pour gérer le personnel de service, et même pour assurer les services eux-mêmes. En effet il ne serait pas inimaginable qu’il y ait une optimisation des moyens par la création, par exemple, d’une cuisine commune à plusieurs établissements.
L’absence de décentralisation génère des « méfaits » dans un autre domaine. C’est celui du transport. La région Auvergne-Rhône-Alpes a maintenant la charge du transport inter-cités, ainsi le système de transport LIHSA (Lignes interurbaines de Haute-Savoie) comme Car-ain pour le département de l’Ain, et tous les autres systèmes précédemment départementaux. On peut s’interroger sur le gain en efficacité du transfert de ces réseaux à la région. Il serait évidemment plus simple et judicieux de les gérer depuis le département concerné : définition des lignes, organisation des appels d’offre, suivi de la qualité de service. Où se situe alors l’avantage comparatif de la région par rapport au département ? Imaginons simplement le coût en temps et en euros des déplacements des fonctionnaires de la région chargés du suivi de ce service.
On peut dire la même chose du transport scolaire qui fut, lorsque l’Etat le finançait, organisé par des associations locales, chacune centrée sur un ou deux établissements scolaires. Lors du transfert de cette responsabilité aux départements, ceux-ci ont progressivement centralisé cette responsabilité au bénéfice de leur pouvoir tout en se faisant aider localement par les communautés de communes. Mais aujourd’hui ce sont les régions qui en ont la charge et qui pourtant sont les moins à même de l’assumer, aussi bien économiquement qu’en qualité et définition de service. Lorsque les associations géraient les circuits autour des lycées et collèges locaux, elles faisaient en sorte que chaque bus ait un circuit qui le remplissât, au prix de petites variations d’une année sur l’autre. Aujourd’hui les circuits restent figés et le remplissage des bus n’est généralement pas réalisé.
Par ailleurs on peut souhaiter qu’une coordination puisse être organisée entre les systèmes de transport d’un département et le transport scolaire, ce qui plaide à nouveau en faveur d’une répartition plus adaptée de ces charges, entre la région et les départements.
Il y a lieu ici de faire une petite digression. Souvent des responsables régionaux disent à propos, par exemple des lycées, « c’est nous qui les payons, ils doivent donc être notre propriété ». En Allemagne où les Länder paient à plus de 80 % leurs gymnasiums, ceux-ci sont cependant la propriété des communes d’implantation. Pour certains responsables politiques français, il y a une confusion entre le rôle de répartition des moyens et l’appartenance de ces moyens. Les fonds nécessaires à la construction et à l’entretien d’un lycée ne sont pas la propriété de celui qui les répartit mais sont la propriété du bien auquel ils sont destinés. Donc le fait que les régions soient dépositaires des ressources nécessaires aux lycées ne présuppose pas que ceux-ci doivent leur appartenir. La charge de la répartition des moyens est distincte de celle de propriété, qui n’a que peu de sens pour les équipements publics. C’est l’entité la plus proche qui devrait assurer toutes les responsabilités du propriétaire, quitte à ce que les moyens pour les assumer soient distribués par l’entité de rang supérieur.
**Dans les accords entre l’Etat de Genève et la France les impôts sur le revenu sont payés là où le travail est effectué, donc les frontaliers travaillant à Genève sont imposés à Genève. Ce qui n’est pas le cas avec le canton de Vaud, dans l’accord avec ce canton les impôts sont dus là où l’imposable a sa résidence.
