28 octobre 2015 ~ 0 Commentaire

Gwénaël Doré | Relèvement du seuil de population des intercommunalités et nécessité d’instances de coordination des projets inter-communautaires

Le seuil de 15 000 habitants pour les intercommunalités

Selon la loi NOTRe (Nouvelle Organisation Territoriale de la République) du 7 août 2015 (article 33), les intercommunalités devront désormais compter un minimum de 15 000 habitants, sauf des exceptions essentiellement liées à la densité de population :

-          EPCI (Etablissement Public de Coopération Intercommunale) à la densité démographique inférieure à 50% de la densité nationale au sein des départements ayant une densité démographique inférieure à la densité nationale,

-          EPCI à la densité démographique inférieure à 30 % de la densité nationale,

-          EPCI incluant  » une majorité de communes situées en zone de montagne « .

Par ailleurs, une dérogation est prévue en faveur des EPCI de plus de 12 000 habitants, issus d’une fusion intervenue entre le 1er janvier 2012 et le 7 août 2015, afin de laisser un temps de repos aux élus dans leur apprentissage de la coopération. Dans tous les cas, aucun EPCI ne pourra comprendre moins de 5 000 habitants, seuil déjà prescrit par la loi RCT (Réforme des Collectivités Territoriales) de décembre 2010.

Selon une simulation réalisée par le Cabinet EDATER[1], seulement environ un tiers (36,5%) des EPCI métropolitains ne seraient pas conformes aux critères imposés par la loi NOTRe et devraint faire évoluer leur périmètre dans le cadre des nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) qui devront être arrêtés avant le 31 mars 2016.

Le nombre de dérogations prévues va faire échapper de nombreux territoires à ce seuil de 15 000 habitants, même si des propositions de Schémas Départementaux de Coopération Intercommunale (SDCI) formulées actuellement par des Préfets[2] prévoient un seuil plus important que 15 000 habitants et tendraient vers la constitution d’intercommunalités XXL  (mais on verra ce qu’il en adviendra lors du vote de ces schémas par les élus réunis au sein des Commissions Départementales de Coopération Intercommunale).

Prendre en compte les questions de gouvernance

Au-delà du nombre d’habitants, il faudrait prendre en considération à notre avis le nombre de communes regroupées pour tenir compte des problèmes de gouvernance liées à un trop grand nombre de communes, à des assemblées communautaires pléthoriques, à une superficie trop importante et à un éloignement des communes et des citoyens. A titre d’exemple, l’ancien ministre J.-P. Chevènement, père de la loi de 1999 sur l’intercommunalité, estime qu’ » une  » interco « , pour fonctionner démocratiquement, ne doit pas comporter plus de trente communes « [3], et C.-E. Lemaignen, président de l’AdCF (Assemblée des Communautés de France), affirme que «  Au-delà d’une cinquantaine de communes, je crains que ne se dégradent la gouvernance de l’intercommunalité, la qualité indispensable des relations humaines entre les élus et l’ancrage dans les réalités municipales  »[4]

Atouts et risques de fusion/absorption dans de grands périmètres « XXL »

Atouts

Risques

Poids Taille, superficie
Capacité financière et fiscale Gouvernance (nombre d’élus communautaires, assemblée communautaire pléthorique, représentation des communes)
Économies d’échelle Possibles lourdeurs de gestion et d’administration
Rationalisation et plus grande qualité des services Problème éventuel de proximité

 

Intérêt d’instances de pilotage stratégique à une échelle large

Cela rend donc par ailleurs toujours nécessaire l’existence d’instances de pilotage de projets stratégiques à une échelle intercommunautaire, tels que les Pays et les Pôles d’Equilibre Territoriaux et Ruraux (PETR) créés par la loi MAPTAM (Modernisation de l’Action Publique Territoriale et d’Affirmation des Métropoles) de janvier 2014[5] pour donner un nouveau support législatif aux Pays qui avaient été introduits par les lois Pasqua de 1995 et Voynet de 1999 et abrogés par la loi RCT (Réforme des Collectivités Territoriales) de décembre 2010.

Ceci rend particulièrement obsolète le Rapport du CGET[6] sur les EPCI, publié en Février 2015, qui dénotait une incompréhension des structures Pays et Pôles[7]. Le rapport du CGET affirmait ainsi (page 3) : « Le lien avec le pays ne semble pas non plus évident. La structuration d’EPCI de taille conséquente, avec des moyens d’action, devrait au contraire permettre de supprimer cet échelon organisationnel du territoire. En effet, si les pays servent d’outils de mise en cohérence dans des régions comme la Bretagne, la carte des pays n’existe pas au niveau national et ne peut donc être utilisée. Cette structuration pourra évidemment aider à constituer les EPCI cohérents et pertinents là où le pays, qu’il soit syndicat mixte, association ou informel, existe et joue un rôle structurant ou de préfiguration ».

On est surpris tout d’abord de l’affirmation rapide du CGET selon laquelle « la carte des pays n’existe pas au niveau national », alors que la carte des Pays existants (reconnus au titre des lois Pasqua et Voynet et figurant sur d’anciens sites internet de la DATAR et de l’Observatoire des Territoires[8]) montre une quasi-couverture du territoire national (continental) à l’exception de l’Ile de France (cf. Panorama des Pays et des Pôles de l’ANPP[9]). Par ailleurs, les Pays servent de mise en cohérence pas seulement en Bretagne mais dans l’ensemble des régions françaises au travers d’une politique de contractualisation territoriale des conseils régionaux, à l’exception du Languedoc Roussillon (abandon de cette politique depuis 2011)[10].

Le rapport du CGET poursuivait (page 10) : « Par ailleurs, la loi Mapam du 27 janvier 2014 a défini les pôles d’équilibre territoriaux et ruraux. Ces nouvelles entités prennent la suite des pôles ruraux (sic, NDLR) et sécurisent les dispositions juridiques permettant leur création et leur fonctionnement. Avec le seuil de 20 000 habitants, de nombreux pays ne seront plus constitués que d’une, voire deux intercommunalités. Le cas du Limousin, certes extrême, illustre bien la situation. 12 pays sur 16 ont moins de 40 000 habitants (dont deux comptant respectivement 18 700 et 9 500 habitants). Comme vu plus haut, sauf cas très particulier de portage d’un SCoT dont le périmètre serait suffisant, cet échelon n’a donc probablement pas vocation à perdurer avec des intercommunalités à fiscalité propre portées au seuil de 20 000 habitants ».

Des Pays et des Pôles souvent encore nécessaires

Or s’agissant de l’avenir, même en se basant sur le seuil de 20 000 habitants initialement proposé dans le projet de loi NOTRe, de nombreux Pays resteront composés de plusieurs intercommunalités. Il y a 342 Pays de plus de 20 000 habitants et 29 de moins de 20 000 habitants (dont 19 de moins de 15 000 habitants), la population d’un Pays ou d’un Pôle territorial s’élève en moyenne à 73 000 habitants (médiane : 66 000 habitants), le nombre moyen de communes est de 84, et 42% des Communautés d’agglomération, urbaines et Métropoles sont impliquées dans un Pays ou Pôle, selon le Panorama des Pôles territoriaux et des Pays 2015 établi par l’Association Nationale des Pôles et des Pays (ANPP)[11]. Ainsi dans le cas du Limousin cité par la note du CGET, sur 16 Pays, si 2 Pays ont moins de 20 000 habitants, 8 ont entre 20 000 et 30 000 habitants, 5 entre 30 000 et 80 000 habitants et 1 a plus de 200 000 habitants. Dès lors que beaucoup d’intercommunalités ne dépasseront pas 15 000 habitants, voire y seront inférieurs, de nombreux Pays ou Pôles d’Equilibre Territoriaux ou Ruraux resteront pertinents.

Là où les Pays fusionneront peu ou prou en une seule intercommunalité (par exemple, proposition actuelle du Préfet de la Manche[12], si elle est validée par les élus…), on peut considérer que le Pays doit être supprimé. Mais dans de tels cas, peut se poser la question de coopération à une échelle plus large que certains actuels Pays trop petits, et  » à leur tour, les EPCI élargis pourront constituer de nouveaux PETR, à une nouvelle échelle, en s’adaptant à la réalité du territoire concerné  » (Message d’A. Vallini, secrétaire d’Etat à la réforme territoriale aux Etats Généraux des Pôles territoriaux et des Pays, Tours, 9 décembre 2014). On est loin par conséquent du postulat du CGET que les Pays et PETR (Pôles d’Equilibre Territoriaux et Ruraux) n’auront plus de rôle du fait de l’élargissement des intercommunalités.

 

Gwénaël Doré, Directeur de Projets, INDL (Institut National du Développement Local)


[2] Cf. AdCF Direct,  » Projets de SDCI : des changements d’échelle parfois radicaux « , 02/10/2015

http://www.adcf.org/institutions-et-pouvoirs-locaux/Projets-de-SDCI-des-changements-d-echelle-parfois-radicaux-2755.html

[3] Interview au journal Paris Normandie, 29/09/2015, consultable sur http://www.chevenement.fr/En-Syrie-il-faut-avoir-une-vision_a1757.html

[4] La Gazette des communes,  » Intercommunalités : vers une vague de mégafusions « , 12/10/2015

http://www.lagazettedescommunes.com/413699/intercommunalites-vers-une-vague-de-megafusions/

[6] CGET,  » La taille des EPCI, un levier d’action pour la politique d’égalité des territoires « , 21/01/2015, http://www.cget.gouv.fr/actualites/taille-epci-levier-daction-politique-degalite-territoires

[7] Déjà la circulaire sur les CPER du 3 décembre 2014 préconisait d’oublier les Pays existants. Pour les CPER 2015-2020, la circulaire CGET du 3/12/2014 prévoit un volet territorial obligatoire mais pas d’obligation de convention territoriale. Le terme de Contrats de Pays est « banni », au nom de la loi RCT de 2010 alors que des assurances avait été données à l’époque pour maintenir les  «  Pays existants  », voire des contrats (lors de la séance d’examen en 1ère lecture à l’Assemblée Nationale le 1er juin 2010, le Ministre de l’espace Rural et de l’aménagement du Territoire, M. Mercier, avait souligné que la possibilité de contractualiser au-delà de la période en cours n’était pas remise en cause, et le Ministre s’était engagé à ce que « les pays, créés sur la base de l’ancien article 22 de la LOADT ou sur une base nouvelle, pourront conclure de nouveaux contrats », et il avait précisé : « le second alinéa de l’article 25 règle le problème des contrats en cours : ils seront exécutés dans les conditions antérieures » et « à échéance de leur contrat, ils pourront conclure de nouveaux contrats »). Aucune référence n’est faite non plus par la circulaire du CGET à la contractualisation possible avec les PETR.

[10] Doré G., 2014, « La contractualisation territoriale des régions françaises », RERU (Revue d’Economie Régionale et Urbaine), juin, 2014/1, étude actualisée dans ARF, ANPP, INDL, La contractualisation territoriale des Régions avec les Pays, janvier 2015

http://www.indl.fr/fileadmin/Collectivites/INDL/documents/PDF/Synthese_Enquete_Contractualisation_01.pdf

[12] Cf. AdCF Direct,  » Projets de SDCI : des changements d’échelle parfois radicaux « , 02/10/2015

http://www.adcf.org/institutions-et-pouvoirs-locaux/Projets-de-SDCI-des-changements-d-echelle-parfois-radicaux-2755.html

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