26 octobre 2015 ~ 0 Commentaire

Jean Renard | Nantes dans le big-bang territorial

Cette fois les dés sont jetés. Après beaucoup d’hésitations l’Etat a lancé la troisième étape de la décentralisation. Un nouveau puzzle territorial devrait conduire à  un réaménagement des territoires  institutionnels de grande ampleur.

Trois lois, votées ou en discussion, viennent encadrer le nouveau dispositif. Celle sur les métropoles en retient à terme 16, même si pour le grand Paris et Marseille des blocages retardent les choses, et si Nice a pris les devants (loi Mapalm). La loi sur le regroupement des régions a conduit à réduire leur nombre de 22 à 13, même si là encore les choix ont été discutés et donnent lieu comme en Alsace à des manifestations. Enfin la loi  sur la nouvelle organisation des territoires de la République  (loi Notr) doit conduire à des regroupements des communes au sein de communautés d’au moins 20 000 habitants.

Au final il doit en résulter une simplification et plus d’efficacité. Telle est du moins l’ambition de cette réorganisation administrative. Ceci étant des questions demeurent, notamment le destin des départements et le choix des compétences des nouveaux territoires délimités et  reconnus.

Que devient l’agglomération nantaise dans cette réorganisation ?  A suivre en ce début 2015 les annonces et les choix effectués, rien ne bouge dans l’Ouest. Il n’y a pas eu de fusion entre les régions de Bretagne et Pays de la Loire, en dépit de la volonté exprimée par de nombreux élus, ni de rattachement d’un département à une autre région, au grand dam des partisans du retour de la Loire-Atlantique dans sa province historique. Il semblerait que le poids de quelques grands élus bretons, voire d’un seul, ait joué en faveur du maintien des deux régions. En outre trois métropoles ont été reconnues dans l’Ouest, Nantes, Rennes et Brest, alors qu’une seule métropole d’équilibre, Nantes-Saint-Nazaire avait été reconnue dans les années 1960.

Face à ces choix quels sont les atouts, le rôle, les fonctions, les faiblesses et problèmes de la métropole nantaise et ses relations avec les autres villes et territoires voisins.

Nantes dans le nouvel agencement des territoires

A propos des pôles métropolitains : entre confusion et incompréhension

A la fin du mois de juin 2014 a été actée par les élus des communes du périmètre du SCOT la reconnaissance d’un pôle métropolitain Nantes-Saint-Nazaire. Le préfet de région  a signé le 27 juin l’arrêté de création de ce pôle qui sera mis en place officiellement le 9 juillet. C’est le sixième en France. Ce pôle recouvre donc la communauté urbaine de Nantes, la communauté d’agglomération de Saint-Nazaire, et les  quatre communautés de communes situées au nord de l’estuaire  entre ces deux agglomérations. L’ensemble regroupe environ 800 000 habitants. Cela fait suite à la réforme territoriale du précédent gouvernement contestée par de nombreux élus. Ce pôle succède en fait au syndicat mixte du Scot. Son périmètre ne couvre que la rive nord de l’estuaire, ce dont on peut s’étonner.

Mais parallèlement, et à une autre échelle, est évoquée la  mise en place d’un pôle métropolitain du Grand Ouest regroupant cinq agglomérations, celles de Nantes, de Saint-Nazaire, d’Angers, de Rennes et de Brest. Configuration qui nie, de fait, le pôle Nantes Saint-Nazaire existant, et l’appartenance de Saint-Nazaire à la métropole nantaise.

Dans les deux cas, et à deux échelles, est utilisée la même expression de pôle métropolitain, ce qui entraîne une réelle confusion. Qu’est ce à dire ? Comment le citoyen peut-il s’y retrouver ? Ces constructions territoriales correspondent-elles à des réalités ressenties et vécues par les habitants ? Ou bien s’agit-il d’alliances de circonstance entre élus et techniciens ?

C’est revenir, une fois encore, sur la question récurrente des liens et rapports, des recoupements et recouvrements, entre territoires institutionnels, politiques et administratifs, et territoires fonctionnels, ressentis et vécus par les pratiques et les mobilités des populations.

La métropole nantaise : quel périmètre ?

A propos du pôle métropolitain Nantes-Saint-Nazaire qui reprend purement et simplement les limites du Scot, on ne peut que regretter l’absence du littoral balnéaire et de la rive sud de l’estuaire que la directive territoriale d’aménagement (DTA) initiée par l’Etat englobait. Les réalités font que l’on ne saurait se satisfaire de ne prendre en compte que l’une des rives du fleuve. C’est un déni de la géographie. Mais aussi de l’histoire, rappelons le rôle de l’avant-port de Paimbœuf avant la création de Saint-Nazaire.

Le véritable espace de vie des populations de la métropole nantaise est de part et d’autre de l’estuaire. Il se mesure par les  déplacements de travail, de chalandise et de loisirs des habitants. Il comprend la communauté urbaine, l’estuaire industriel et la communauté d’agglomération de Saint-Nazaire, mais aussi le littoral balnéaire et touristique de la Vilaine au Marais breton.. Certains y ajoute volontiers le pays d’Ancenis et le vignoble nantais.

C’est ce vaste ensemble territorial, aux marges incertaines et changeantes dans le temps, qui correspond grossièrement aux espaces de vie des populations. Les aires urbaines, délimitées par des données statistiques certes discutables, rendent compte de ces dynamiques. Leur progressive extension géographique dans le temps justifie et explique les difficultés à cerner les limites de la métropole. Cet espace métropolitain, associant une grande ville aux fonctions de commandement à des espaces périurbains et ruraux proches, est une réalité géographique  qui fonctionne comme un système qui s’autorégule et dont les différentes composantes sont intimement associées. Il lui manque une gouvernance commune, et ses différents compartiments sont administrativement différenciés en  une communauté urbaine, deux d’agglomérations et plusieurs communautés de communes. Le tout fonctionne cependant en synergie. Certes  il y a une préoccupation d’harmonisation des schémas de cohérence et  une conférence métropolitaine permet aux élus de confronter leurs points de vue et d’aller dans des directions communes au plan des aménagements structurants et des infrastructures à mettre en place, même si des problèmes, des conflits, des intérêts divergents demeurent. En outre le même organisme, l’agence d’urbanisme (AURAN), est chargé de la mise en œuvre des différents Scots. Mais c’est un pis aller. Un mauvais périmètre ne saurait faire un bon projet et inversement.

Ce grand Nantes, tel que défini ci-dessus, est l’espace sur lequel doivent porter les  analyses. On ne peut se contenter de réfléchir à espace constant et réduit de l’agglomération de Nantes métropole à 24 communes, ou même celui du Scot, et désormais du pôle tel que délimité par les élus. Ce territoire n’est pas isolé, il a des liens de plus en plus forts avec les espaces voisins : Castelbriantais, Mauges, nord de la Vendée, voire le pays de Redon et la Basse Vilaine.

Quel réseau de villes dans l’Ouest ?

Autre sujet de confusion, ceux qui viennent de porter sur les fonts baptismaux une nouvelle créature, dite « pôle métropolitain Loire Bretagne » à cinq têtes, associant les deux villes à celles de Brest, Rennes et Angers, ne font qu’ajouter trouble et incompréhension. Ce concept de pôle métropolitain  à cinq têtes dite de Loire Bretagne ne recouvre pas les mêmes réalités que le pôle métropolitain nantais. Ce projet invite à des collaborations entre les villes, mais il demeure à l’état de bonnes intentions.

Ces deux échelles de référence et ces deux concepts de territoire introduisent des confusions. Il serait plus simple d’utiliser le terme de réseau métropolitain pour définir l’association entre les grandes villes du grand Ouest. Ce qui ne ferait que reprendre les suggestions émises par la DATAR dans les années 1990. La mode était alors chez les aménageurs d’associer les villes en réseau afin d’éviter ou de moduler les concurrences qui existaient entre elles. C’est ainsi que l’on a inventé un réseau des grandes villes de Charentes-Poitou, un rapprochement entre Metz et Nancy, un réseau des villes du pays basque, un tripode Lyon, Grenoble, Saint-Etienne, etc.  Des ouvrages savants ont présenté cette démarche des villes en réseau et une.abondante littérature, notamment aux éditions de l’Aube, a fait le point des analyses. Quant au réseau des villes de l’Ouest  il a été reconnu lors de la première conférence tenue à Rennes en 1990 suite à la suggestion du maire d’Angers en 1989 de constituer un réseau de villes. La cinquième conférence se tiendra au Mans en mai 1993. C’est donc une vieille histoire dont on peut douter des résultats concrets.

Cette mise en réseau des villes est plus de l’ordre des invocations que des réalités. Elle n’a pas empêché les discordes et les concurrences, chacun voulant s’attribuer financements et équipements au détriment des autres.

D’autre part pourquoi se limiter à un réseau de villes réduit à cinq ? Dans cette logique volontariste pourquoi éliminer Lorient, Quimper, Vannes, Cholet et la Roche-sur-Yon ? Pourquoi Brest et ignorer Tours et La Rochelle, plus proches de Nantes, et qui ont autant de relations avec notre ville ? Est ce une question de taille ? Et alors pourquoi Saint-Nazaire et pas Le Mans ?

L’échec des universités de l’Ouest face au grand emprunt, leur absence de réelle coopération, les atermoiements des élus, au-delà de grandes déclarations rarement suivies d’effets, devraient faire réfléchir.  Certes des coopérations existent, il y a eu des avancées, mais nous sommes loin  d’un pôle métropolitain. L’idée du polycentrisme maillé dans l’Ouest, défendue par Guy Baudelle, est encore balbutiante : « les discours sont très stimulants, mais les réalisations demeurent timides…la coopération ne supprime pas la concurrence ».

Réfléchir à Nantes 2030 est sans doute un projet mobilisateur. Mais si les réflexions s’appliquent à des territoires tronqués, que ce soit à l’échelle du grand Nantes ou à l’échelle du réseau des villes de l’Ouest, on risque de fausser le diagnostic qui devrait conduire à une prospective cohérente fondée sur des scénarios prenant en compte ambitions, craintes et mutations.

N’est pas métropole qui veut, mais qui peut

Nantes a changé de nature

Nombre de réflexions et de propositions quant au puzzle territorial dans l’Ouest tiennent à des schémas hérités du passé.

Les plus patentes sont celles défendues par les partisans du retour à une Bretagne à cinq départements de « Bretagne réunie », afin de retrouver les limites de la province de l’Ancien Régime, ce au nom de l’identité et de l’Histoire.

D’autres, soutenues en leur temps par André Siegfried dans son tableau politique en 1913, puis par Julien Gracq dans la forme d’une ville, et enfin par le géographe Alain Chauvet qui en font une « porte océane », sont de décrire Nantes comme un kyste urbain tourné vers le grand large mais indifférent à ses campagnes, c’est-à-dire une ville de type hanséatique à l’instar d’Hambourg ou de Brême. La comparaison avec cette dernière offre de nombreux arguments, Hambourg jouant à une autre échelle. Ce point de vue correspond très justement à ce qu’était la ville tout au long du XIXème siècle et jusqu’au lendemain de la Seconde guerre mondiale. Mais cela n’est plus.  Non seulement la ville a changé de  nature du fait des nouvelles relations entretenues avec son environnement, mais aussi de statut avec les fonctions et les équipements que l’Etat mais aussi les collectivités locales lui ont reconnus.

Rappelons qu’en 1960 Nantes n’a aucun des organes prestigieux qui font en France une grande cité provinciale. Elle ne possède ni université, ni cour d’appel, ni académie, ni archevêché, à la différence de ses rivales, Bordeaux ou Rennes.

Sa reconnaissance comme métropole d’équilibre à l’aube des années 1960, suite au rapport Hautreux/Rochefort, et les nouvelles fonctions qui lui sont attribuées par l’Etat, notamment comme capitale de la région des Pays de la Loire, dont le périmètre a souvent été critiqué, a été le premier pas indispensable d’un nouveau statut. C’est le début du grand renversement des relations entre Nantes et son environnement. Le retour de son université en 1962, l’essor des grandes écoles en place (Centrale et Commerce) et l’implantation  de nouvelles écoles ( Vétérinaire, Mines, ENITIA, école du Bois, etc), mais aussi les équipements dits structurants sur l’estuaire industriel, comme le développement d’un pôle énergétique ( raffinerie de Donges, terminal méthanier, centrale de Cordemais) ont été décisifs dans la reconnaissance métropolitaine. L’essor des fonctions tertiaires de haut niveau rayonnant sur un vaste espace dans l’ouest de la France (CHU, services bancaires, localisation des sièges régionaux des grandes entreprises du bâtiment et des assurances) a confirmé son rôle. L’achèvement de l’autoroute vers Paris (A11) et de la quatre voies vers Rennes, puis l’autoroute vers Niort et Bordeaux (A83), l’arrivée du TGV en 1989, l’ouverture de nouvelles lignes aériennes vers les capitales européennes, ont désenclavé et participé à l’affirmation de la métropole en construction. Tout ceci a modifié en l’espace d’une quarantaine d’années la nature de la ville et son rôle vis-à-vis de son environnement géographique.

Certes la « quête métropolitaine » n’est pas achevée. Pour devenir une métropole pouvant se positionner dans le cadre européen il lui manque encore un certain nombre d’ingrédients. Mais l’effet de rattrapage vis-à-vis de ses concurrentes est réel. Les études le démontrent. Ainsi le classement effectué par le GIP Reclus à la demande de la DATAR, mettait Nantes en 1989 au-delà de la soixantième place des villes européennes. En 1999 une étude identique plaçait Nantes à la quarante septième place. Les analyses récentes, notamment celles portant sur la dynamique des emplois dits stratégiques dans les métropoles en France, montrent la progression nantaise. En 1999 Nantes rassemble 23 400 cadres dans les fonctions stratégiques., soit 7,5% des emplois. La ville se classe alors au dixième rang des métropoles françaises. En 2011 le nombre d’emplois stratégiques est de 46 600. Un quasi doublement, soit 11,6% des emplois de la métropole. La ville passe au cinquième rang des métropoles.

Autre preuve de la dynamique nantaise, alors qu’entre 2008 et 2012 la France a perdu 200 000 emplois, la métropole nantaise en gagne 11 500, juste derrière Toulouse (+ 21 000) et Lyon (+ 13 000).  Nantes n’est plus la ville industrielle des chantiers navals, des biscuiteries et des conserveries.

C’est ce changement de nature de la ville qui en fait progressivement une métropole rayonnant sur l’Ouest et qui constitue le fait majeur qui explique le nouveau rôle exercé par Nantes.

En outre au plan culturel et touristique l’image de Nantes a également profondément changé. Des manifestations comme les Folles Journées de la musique ou les déambulations en ville des créatures imaginées par la troupe Royal de luxe, l’ouverture du musée du château des ducs, les rendez vous des Allumées, le festival cinématographique des Trois continents, les floralies, la réalisation du mémorial de l’esclavage, et bien d’autre initiatives ont modifié l’image nantaise à l’extérieur. Il suffit de lire les enquêtes des grands hebdomadaires classant les raisons de l’attractivité des métropoles en France.

Il faut partir de ces postulats pour envisager et comprendre la fonction de Nantes dans le grand Ouest de la France

 

Nantes, métropole inachevée ?

La dynamique récente de la métropole ne doit pas masquer cependant ses faiblesses pour en faire une ville à dimension européenne à part entière.

Si la métropole conserve un tissu industriel important, le premier dans l’Ouest, et possède désormais des fonctions tertiaires diversifiées et une incontestable  vitalité culturelle, il lui manque encore dans le domaine de l’enseignement supérieur et de la recherche et dans l’ouverture à l’international une réelle reconnaissance. Les chiffres sont sans appel. Avec 6% d’étudiants dans la population et  5,5 % d’étudiants étrangers, Nantes se place respectivement au septième et onzième rang des métropoles. Même constat en nombre de consulats (19), soit le neuvième rang. Certes nous assistons à un rattrapage, mais le retour de l’université dans la ville est encore trop récent (1962) pour avoir produit tous ses effets.

A l’échelle de l’estuaire les grands donneurs d’ordre que sont les chantiers navals et Airbus sont les locomotives et  organisent une aire de sous-traitance, aux contours et contenu mal définis, et surtout jusqu’ici peu analysée, et qui mériterait une solide étude.

Enfin la présence du littoral balnéaire et de retraite contribue à diversifier les activités et sert de terrain de jeu  aux habitants de la métropole. On ne saurait l’en dissocier.

C’est l’addition de ces sous-ensembles de la métropole : communauté urbaine, estuaire industriel et Saint-Nazaire, ainsi que les stations balnéaires de La Baule et Pornic et le vignoble, que l’on doit considérer pour définir le territoire métropolitain. Cette approche donne un poids démographique de près d’un million d’habitants à la métropole nantaise.

Est ce à dire que la métropole nantaise est la seule dans l’Ouest ?

Jean Renard, Professeur émérite des Universités, UMR ESO

9782753505858FS

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