22 octobre 2015 ~ 0 Commentaire

Pierre-Antoine Landel | Que disent les réformes territoriales de la démocratie locale ?

Depuis 2010, la France connait une impressionnante succession de lois visant à réformer son organisation territoriale. De grands changements étaient annoncés : La fin du mille feuilles, le renforcement de grandes régions visibles à l’échelle européenne, l’affirmation de métropoles créatives et solidaires, la suppression des départements, des intercommunalités efficaces, des communes renouvelées. Au final, peu de choses sont modifiées. Pire, comme cela a été le cas lors de chacune des grandes étapes de la décentralisation, la démocratie locale reste la grande oubliée.

Pourtant, la crise politique est là, et ce à toutes les échelles. La baisse constante de la participation aux élections locales est un signal fort. Alors que la décentralisation devait réduire la distance entre le citoyen et les élus, comment expliquer cette désaffection ? Notre hypothèse est que le fonctionnement des démocraties locales repose sur un modèle issu du passé, inscrit dans une forme de souveraineté répliquée à toutes les échelles. Il ne permet plus l’exercice de la délibération, comme fondement d’un mode de gouvernement démocratique. Après un bref retour sur le passé, nous proposerons un examen de l’impact des 4 lois portant sur la réforme territoriale de 2010 à 2013 en terme de démocratie locale. Enfin, nous proposerons quelques pistes de réflexion pour l’avenir.

 

Un modèle issu du passé

La révolution française peut être résumée en une phrase : « la loi remplace le roi ». En résulte un principe fondateur de la République : chacun est égal devant cette loi. Cette égalité résulte d’un processus de délibération publique et contradictoire, qui fait qu’au final, le résultat du débat va s’imposer à tous. Cette capacité à délibérer aurait dû être le moteur de l’organisation de la collectivité et être organisée à chaque étape de la constitution des pouvoirs locaux.

L’histoire des communes souligne la difficulté à mettre en œuvre ce mode de gouvernement. Il faut attendre 1884 pour voir les maires élus. C’est à cette date que la république naissante, à la recherche de l’appui de la France rurale, accorde aux communes la clause de compétence générale, qui fait que « le conseil municipal règle, par ses délibérations, les affaires de la commune ». A côté de la souveraineté de l’Etat, « en l’absence de réforme de la carte communale ce modèle revient à créer plus de 30.000 copropriétés autogérées par les paysans propriétaires » (Estèbe, 2015). Se forme un modèle dans lequel les affaires locales restent éloignées de la délibération, à laquelle se substitue une souveraineté issue de la propriété, qui va longtemps perdurer.

Cent ans plus tard, en 1982 et 1983, la décentralisation a été faite par « l’Etat vers les grands notables locaux. [...] Elle s’est arrêtée en route. » (Thoenig, 1992). Loin de la pensée autogestionnaire, Gaston Deferre s’est appuyé sur ses pairs, grands élus locaux, pour concevoir une réforme qui concentre les pouvoirs aux mains des Présidents d’exécutifs. La loi élude la question clé de la démocratie locale. Il faut attendre 1992 pour la voir affirmée au travers du droit à l’information et l’engagement de dispositifs de consultation. La loi Voynet de 2000 institue les Conseils de Développement. Ils sont un premier cadre d’organisation de la participation, en particulier dans les champs de l’aménagement du territoire et du développement économique. La loi de 2002 confirme ces orientations et crée les conseils de quartier. Enfin la réforme constitutionnelle de 2003 crée un droit de pétition en même temps qu’il ouvre à la possibilité de référendum. Toutefois, ces dispositifs restent largement sous employés, et quand ils le sont, c’est sous contrôle strict des exécutifs locaux quand ils ne sont pas voués à la marginalisation.

 

4 réformes territoriales successives : tout ça pour ça?

La succession des 4 lois consacrées à cette réforme territoriale aboutit à une impressionnante continuité, quand il ne s’agit pas de régressions démocratiques. La loi portant sur la réorganisation territoriale de décembre 2010, supprimait les pays, comme espaces de projets et de contractualisation. Le volet intercommunal de cette loi transférait la capacité de proposition des périmètres des futures intercommunalités des élus vers les Préfets. Pour contrer ces derniers, il fallait réunir les voix des 2/3 des membres d’une commission d’élus, et en cas de désaccord, le Préfet disposait d’un pouvoir de passer outre l’avis des communes. En outre, la loi introduisait un dispositif original pour réduire le mille feuilles territorial : le conseiller territorial avait vocation à siéger à la fois au niveau régional et départemental. Son mode d’élection à un seul tour risquait encore de réduire la diversité des assemblées.

En 2013, l’alternance politique supprimait le conseiller territorial. Elle redéfinissait le mode d’élection des conseillers généraux, devenus départementaux en même temps qu’elle procédait à un profond redécoupage cantonal. Chaque canton compte aujourd’hui 2 élus, désignés en parité. Sous l’apparence d’un progrès démocratique, le canton est confirmé comme fief d’élus le plus souvent professionnels. L’hypothèse d’une substitution des cantons par les intercommunalités n’a pas été soumise au débat. Le volet intercommunal de la loi de 2010 a été maintenu et plusieurs Préfets ont pu utiliser, avec l’appui discret de grands élus locaux, leur droit de passer outre, pour intégrer des communes dans des intercommunalités auxquelles elles ne souhaitaient pas être rattachées.

La loi MAPTAM (2014) affirme les métropoles, sans beaucoup de changements pour les départements, sauf pour celui du Rhône, qui voit la partie métropolitaine reprendre ses compétences. La même loi rétablit les pays, au travers des Pôles d’Equilibre Territoriaux, conçus pour faire le pendant aux pôles métropolitains constitués en 2010, sans insister sur les Conseils de Développement. La loi NOTRe (2015) confirme les compétences des départements. Les régions sont plus grandes, mais restent des « nains » politiques. Elles pourront certes produire des schémas intéressants, mais ne disposeront que de peu de moyens pour assurer leur prise en considération par d’autres échelles.

 

Vers de nouveaux espaces de délibération

Au final, la recomposition intercommunale mise en œuvre au 1° janvier 2014 aboutit à la constitution de plus grosses communautés à la recherche affichée d’une plus grande efficacité des services (qui restera à démontrer), sans que soit jamais posée la question de la citoyenneté. Elles restent des monstres d’opacité et de gouvernance hiérarchisée (Desage § Guéranger, 2011). La montée en puissance des métropoles, « affirmée » par la loi, laisse à penser un renforcement des polarités à l’intérieur duquel se reproduirait le modèle des relations centre-périphérie. La diversité des dynamiques rurales qui renouvelle profondément les rapports villes -campagnes, n’est pas prise en considération.

On assiste toujours à la même confusion d’intérêts : la loi est faite par ceux dont la carrière en dépend. Elle évite de poser la question du statut de l’élu, en particulier du cumul des mandats dans le temps, et celle des modes de scrutins. La crise de la représentation s’étend cette fois aux élus « non professionnels » qui s’étonnent de voir leur capacité à délibérer devenir l’apanage des seuls exécutifs. Il y a une déconnexion entre le temps d’une démocratie authentiquement délibérative, qui implique celui du débat et de la gestion des conflits, et le temps de la gestion locale qui s’est considérablement accéléré. Cette accélération est liée notamment à la diffusion des préceptes du « New Public Management » qui propose de régler et délibérer les affaires publiques selon les standards de la performance des organisations à but lucratif.

Pourtant, ca et là, des formes d’innovations occupent de façon croissante les modes d’organisation. Elles touchent à tous les secteurs de la vie locale et des services associés : se loger, travailler, se déplacer, se rencontrer, produire de l’énergie etc. Elles s’appuient sur la construction de nouveaux espaces de délibération, placés au cœur de la construction des projets. Ceux-ci mobilisent fortement les réseaux sociaux, tant pour constituer des groupes que pour les mettre en réseau avec d’autres groupes, facilitant ainsi la circulation de l’information à de multiples échelles. S’affirme là une réelle capacité d’émancipation vis à vis des formes de représentations classiques.

Cette capacité d’innovation pénètre l’espace public. Dans la vallée de la Drôme, les habitants de Saillans[1] ont élu en 2014 une liste dont le fonctionnement repose sur les principes de collégialité, de participation des habitants et d’information. Cette dynamique rejoint celle d’autres réseaux (ex : UNADEL, Mairie Conseils..), pour lesquels le mode d’élaboration de la délibération est au cœur du processus de changement. Il accompagne la montée en puissance d’une ingénierie de la participation, mobilisée dans le montage de projets. Dans d’autres pays, certains mettent en avant la possibilité d’un profond renouvellement de la démocratie locale au travers du recours au tirage au sort (Van Reybrouck, 2014).

La question posée reste celle de l’institutionnalisation de ces mutations. Au delà des démocraties représentatives et participatives, s’affirme la nécessité d’une « démocratie délibérative », dont les contours dépendront de la loi, mais aussi de l’implication citoyenne.

Pierre-Antoine Landel, UMR PACTE, Université Grenoble Alpes

 


[1] http://www.mairiedesaillans26.fr/gouvernance-collegiale-et-participative/

 

Références

Desage, F., Guéranger D., 2011, « La politique confisquée, sociologie des réformes et des institutions intercommunales », Editions du croquant, collection savoir/agir de l’association Raisons d’agir, 243 p.

Estèbe, P., 2015, « L’égalité des territoires, une passion française« , Paris, PUF, 88 p.

Van Reybrouck, D., 2014, « Contre les élections », Editions Actes Sud, Babel essai, 219 p.

Laisser un commentaire

Vous devez être Identifiez-vous poster un commentaire.

Maquillagesemipermanent |
Villopub |
Pusatplakadf |
Unblog.fr | Créer un blog | Annuaire | Signaler un abus | Englishman13456
| Playagain
| Atlanta 86