11 octobre 2015 ~ 0 Commentaire

Djemil CHAFAÏ | Réforme administrative de la France et méthodologie

Un chantier techniquement délicat, politiquement risqué et méthodologiquement fragile

Dans le Public comme dans le Privé, une fusion d’organisations est toujours un traumatisme dont on met des années à se remettre, compte tenu des changements culturels et des déplacements de personnes et de matériel qu’elle implique. Il s’agit à cette occasion de perdre le moins possible de compétences, de connaissances, de données, de matériel, de réseau relationnel et donc, de continuité de service et d’efficience.

C’est un défi pour les régions appelées à fusionner et les services appelés à se regrouper dans le cadre de la réforme territoriale en cours. Les objectifs affichés étaient, outre de simplifier le « millefeuille administratif » et de répondre mieux aux besoins des usagers, de réaliser des économies d’échelle et de donner aux régions françaises une taille européenne. Nombre d’observateurs ont noté que ce dernier objectif sera atteint sur le plan de la population, mais pas sur celui de la capacité financière. Des doutes ont été émis sur la possibilité d’obtenir des économies d’échelle. Quant à la simplification du millefeuille, l’exclusion du niveau départemental du champ de la remise en cause la compromet fortement.

Or si ces finalités sont perdues de vue pendant la phase de mise en œuvre, la réforme perdra de sa légitimité, le gouvernement de sa crédibilité et les citoyens de leur confiance. Atteindre les objectifs premiers de la réforme dans un délai contraint, sans mésestimer les points de vue hostiles ou simplement contradictoires, tout en favorisant l’innovation : tel est l’enjeu.

Des méthodes, pas toujours assez globales, ont été mises en œuvre pour conduire ce changement, mais la prévalence des luttes d’influence sur le raisonnement a brouillé les messages et jeté le doute sur le bien-fondé des décisions. L’accompagnement des équipes pour faire face à ce traumatisme est aussi un point central de la conduite du changement. Seule une démarche méthodologique rigoureuse permettrait de remettre de la transparence et du consensus dans le débat.

L’analyse de la valeur : pourquoi ?

L’Analyse de la Valeur est une méthode de bon sens qui commence par identifier les besoins réels correspondant aux finalités d’un projet. Un ordre évident, mais rarement respecté dans la conduite des projets publics ou privés. Appliquons ce principe : une fois posée la décision de passer de 22 à 13 régions et choisies les régions à fusionner, la seule finalité admissible par le citoyen de tout projet de fusion est d’obtenir rapidement une administration unique, avec des ressources regroupées (personnel, établissements, matériel et immatériel) qui fonctionne aussi bien, et de préférence mieux, que les administrations distinctes précédentes.

Ceci implique que :

  1. le service rendu aux différentes catégories d’administrés/ usagers/ clients (citoyens-électeurs, entreprises, associations, administrations centrales) par la nouvelle administration soit reconnu satisfaisant par les parties intéressées
  2. le nouveau coût de fonctionnement soit réduit dans des proportions permettant d’amortir rapidement les surcoûts liés à la fusion (car il y en a…) et d’améliorer l’efficience globale à terme
  3. la nouvelle répartition géographique soit perçue comme a minima acceptable (et toujours explicable) par les administrés
  4. les activités proposées aux différentes catégories de personnel soient a minima aussi intéressantes (et perçues comme telles) que celles de leurs postes actuels
  5. les déplacements proposés, ou imposés, aux personnels soient a minima acceptables et toujours justifiables
  6. l’ensemble des parties prenantes ait adhéré à la nécessité du projet global de restructuration administrative et aux choix de fusion, grâce à une information convaincante sur la rationalité du projet dans ses différentes dimensions

Sur tous ces prérequis, on définira les modalités du passage de l’organisation actuelle à la future en termes de formation, embauche, mutations inter-administrations, mises à la retraite, déménagements (transfert physique des matériels et accompagnement des personnels), mise en place des nouveaux processus….

Ainsi pourra être conduit le changement proprement dit, avec à chaque étape la pédagogie participative nécessaire pour éviter les résistances, retards, rejets, immédiats ou pas.

Chemin faisant devront être collectées ou constituées les informations nécessaires :

  • sur les besoins à satisfaire par mission, leur niveau de satisfaction actuel, notamment sur le besoin réel de proximité des administrés de chaque activité
  • sur les processus existants, différents d’une région à l’autre et d’un service à l’autre

Restera à imaginer des processus cible avec une affectation optimisée des ressources humaines qui prenne en compte les potentiels comme les souhaits en termes de compétences et de mobilité géographique et fonctionnelle, la nature et les capacités d’évolution des locaux existants, etc…. Parallèlement, les coûts actuels de fonctionnement et les coûts potentiels de chacun des scénarios envisagés devront être estimés, investissements compris, au niveau du juste nécessaire, c’est-à-dire à un niveau de performance opérationnelle évitant les insuffisances comme les gaspillages par sur-qualité.

L’analyse de la valeur : comment ?

Face à ce besoin méthodologique, quelles modalités propose l’Analyse de la Valeur (AV) ?

L’AV attire l’attention sur la complexité systémique de la fusion de deux régions. On ne simplifie pas la complexité en la découpant en rondelles. L’optimisation du tout n’est pas la somme des optimisations partielles et des mesures locales peuvent avoir des répercussions globales. Ainsi, la dématérialisation numériques de certaines activités peut transformer la relation client, la charge de travail, le besoin de proximité… comme peuvent aussi le faire la mutualisation d’activités entre plusieurs processus de la nouvelle organisation ou encore le télétravail.

L’AV insiste sur le fait que le diable se cache toujours dans des détails. Seuls les acteurs de terrain, les cadres de proximité sont à même d’identifier ce qui risque de gripper les belles mécaniques imaginées en chambre. Les méfaits à moyen-terme des opérations de cost killing, avec leur cortège de fausses bonnes idées sont connus. Le capotage du projet Louvois (fusion des logiciels de paie des Armées) est encore plus parlant. La disparition progressive de ressources humaines clef et de connaissances fines de l’existant était passée inaperçue jusqu’au jour où  le besoin de compréhension de logiciels existants mal documentés a mis en évidence leurs criticité. Le projet a finalement été abandonné, après toutefois plusieurs centaines de millions d’euros de dépenses inutiles, et quelques dégâts…

Les parties prenantes de la préfiguration comprennent les différentes directions, mais également les différentes catégories de personnel, avec leurs représentations syndicales sans oublier les administrés. Pour une efficacité maximale, l’implication de ces parties prenantes doit commencer dès l’analyse de la problématique et inclure la recherche et l’évaluation de la pertinence des solutions, la décision restant bien entendu au niveau du maître d’ouvrage.

Pensée problématiques versus pensée solutions

L’homme pense spontanément « solution », au risque de s’enfermer dans des voies qui ne sont ni innovantes ni pertinentes. Les commerciaux et les concepteurs disent souvent que leur le client ne sait pas ce qu’il veut. En réalité, le client sait ce qu’il veut, mais ça ressemble généralement à une solution aperçue ici ou là. En revanche, ce qu’il sait rarement, c’est expliciter son besoin réel et ses attentes latentes,  auxquelles  cette solution-là ne répond pas forcément. Il est donc vital pour la réussite des projets d’avoir assez d’empathie pour comprendre les parties prenantes et ce qui va les satisfaire. C’est pour sortir les groupes de la pensée « solution » que l’AV impose une formulation initiale la plus objective possible du besoin.

L’AV a mis au point pour cela un outil puissant de formalisation des exigences au niveau du juste nécessaire (critères d’appréciation de la satisfaction du besoin, niveaux de performances attendus, flexibilité sur l’exigence). L’analyse se pratique en groupes transverses pluridisciplinaires pour valoriser la créativité et les expériences complémentaires. C’est ainsi que se construit, par échanges de points de vue et discussion, une vision objective partagée des besoins à satisfaire par l’organisation future, ce qui conduira tout naturellement le groupe à imaginer des solutions de consensus. La transparence et l’objectivation des critères de choix renforcent aussi la confiance en interne (agents) et en externe (citoyens).

Dès sa naissance, l’AV a mis en balance les coûts immédiats et l’utilité à long terme. Elle met en place systématiquement un processus d’analyse des coûts de départ (savoir d’où l’on part) et d’estimation continue du coût global des différents scénarios envisagés (savoir où l’on va). Les estimations des coûts de fonctionnement de l’existant, comme les évaluations des coûts futurs (investissement + fonctionnement + maintenance) par activités et missions, qui sont de nature à orienter précocement les décisions, seront effectuées à un niveau macroscopique pour commencer.

L’AV insiste sur l’organisation de la décision, le seul moyen pour éviter batailles d’égos et conflits émotionnels étant d’objectiver très tôt les critères de la décision et les compétences des instances décisionnelles. Cette clarification de la gouvernance des projets facilite les arbitrages qui incomberont à l’autorité légitime. Elle se pratique en groupes fédérés autour d’un décideur ou d’une instance décisionnelle.

L’Analyse de la Valeur met ainsi en place une dynamique de l’efficience[1] Elle établit une dynamique d’analyse économique et fonctionnelle au sein de groupes représentatifs de l’ensemble des parties prenantes. Elle met en synergie l’ensemble des compétences, stimule la créativité des équipes pour imaginer des solutions pertinentes. Elle prépare aussi les arbitrages essentiels qui seront le fait de la Direction, qui garde tout son rôle décisionnel. En conduite du changement, c’est la démarche la plus économe en temps, et qui sécurise le projet. Si elle impose au départ un temps de réflexion plus long, la mise en œuvre des solutions identifiées collectivement est bien plus rapide et généralement exempte des mauvaises découvertes qui tuent les solutions imaginées en chambre par des experts éloignés du terrain.

 

Djemil CHAFAÏ, consultant, Secrétaire général de l’AFAV (association française pour le management par la valeur)


[1] Le président Barak OBAMA, par un décret en date du 26 décembre 2013, impose l’usage de l’Analyse de la Valeur à toute l’administration américaine pour réussir à satisfaire les besoins plus sûrement et plus économiquement (des milliards de $ économisés, et 40 $ gagnés en moyenne par $ dépensé, affirme-t-il) :

 https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/assets/OMB/circulars/a131/a131-122013.pdf

En Angleterre, le Cabinet de la Reine comporte un département « Value Management ». De même, le gouvernement écossais, depuis plusieurs années, ne prend aucune décision d’investissement public de quelque envergure sans mettre en œuvre les principes de ce Value Management

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