Océane Peiffer-Smadja | Renforcer le pouvoir des experts publics, défi principal de l’acte II en matière de gestion foncière ?

 

Au cœur du tumulte réglementaire et institutionnel qu’engendre la réforme territoriale française, alors même que les aspects techniques de l’acte II de la décentralisation vont être discutés, il peut sembler judicieux de revenir sur l’acte I. Nous voulons ici étudier les conséquences de la décentralisation en matière de gestion foncière en choisissant une approche comparative France – Angleterre.

En Angleterre, le cadre réglementaire de l’urbanisme est plus flexible qu’en France et laisse une place importante à la négociation, notamment entre promoteurs et agents publics territoriaux. On pourrait être tenté de conclure que le système anglais privilégie ainsi les forces de marchés face aux impératifs de développement durable, parfois en opposition. Toutefois, les autorités locales anglaises en charge de l’urbanisme, bien plus étendues que les communes françaises, emploient des fonctionnaires spécialisés, les planners. Ceux-ci assurent la prise en compte des objectifs des acteurs publics nationaux et locaux dans les négociations. En France, malgré un cadre réglementaire strict, le manque d’ingénierie territoriale aux échelons détenant les compétences, en partie causé par une réforme décentralisatrice incomplète, rend difficile la maîtrise du développement urbain.

Allouer le foncier entre les différents usages : une compétence généralement locale ?

En France, le chantier de la décentralisation a été progressif. Pour le foncier, les premières lois de 1982-1983 ont déjà largement entamé un transfert quasi complet des compétences aux communes.

Il y a peu, les communes étaient sous une triple tutelle de l’État : une tutelle administrative puisque les délibérations des élus ne pouvaient être exécutées que revêtues de l’accord du préfet ; une tutelle technique par le biais d’interdictions et de normes qui ne craignaient pas d’entrer dans le détail architectural le plus subtil ; enfin une tutelle financière puisque les subventions de l’état aux collectivités étaient octroyées au coup par coup, après examen de chaque dossier.

La loi du 2 mars 1982 déclare les collectivités exécutoires sans accord préalable du préfet ; les communes dotées d’un POS délivrent les autorisations de construire, soumises toutefois à un contrôle de légalité de la part des services déconcentrés de l’État, mais qui est peu effectué (Lecoq, 2004). Les normes ne peuvent plus être imposées que par une loi ou un décret. Et enfin, les communes disposent librement d’une dotation globale (Monod & de Castelbajac, 2012).

Le pouvoir des communes est d’autant plus important qu’en France, un unique document réglementaire régule le droit des sols : le plan local d’urbanisme (PLU) ou le plan d’occupation des sols (POS) en vigueur. La délivrance d’un permis de construire est réduite à une simple vérification de conformité entre le développement proposé et le plan (Bouteille, 2014). Ainsi, dotées de la compétence d’établir les documents d’urbanisme locaux et de la délivrance des permis de construire, les communes se trouvent être les acteurs principaux de la décision foncière.

La loi d’aménagement de 1985 a de plus accordé aux communes un droit de préemption urbain, et des procédures d’aménagement puissantes (ZAD, PAE, ZAC). Une loi de 1986 est venue renforcer leur arsenal d’outils ; une zone inconstructible peut le devenir par simple délibération du conseil municipal, sans attendre l’achèvement de la procédure de révision du plan (Comby & Renard, 1996).

En Angleterre, la gestion foncière est plus centralisée ; il n’existe pas d’équivalent des PLU, dans le sens où aucun document ne régule à lui seul le droit des sols. La décision d’allouer le foncier entre les différents usages est négociée pour chaque demande de permis. La négociation repose sur trois composantes principales : le local development plan rédigé par les collectivités locales, d’autres considérations matérielles (‘other material consideration‘) qui peuvent être apportées par le requérant, et les « conseils » prodigués par les autorités nationales aux autorités locales (Guy, 1994). Il est important de noter que le local development plan, en plus de ne pas faire office de loi, est moins détaillé que le PLU ; il comprend essentiellement des orientations stratégiques, en accord d’ailleurs avec les directives nationales.

Le gouvernement central fait part de ses « conseils » via des planning policies, regroupées en 2012 au sein du National Planning Policies Framework. Elles n’ont pas de rôle statutaire, mais la cour administrative en charge des recours en urbanisme et la cour d’appel leur ont concédé le statut de « other material consideration » dans la décision d’autorisation de construire. A ce titre, les documents gouvernementaux deviennent recevables directement pour justifier de l’accord ou du refus d’une autorisation de construire, qu’elle soit en accord avec le development plan ou non (Quinn, 1996). Le contrôle par le gouvernement central est également organisé via d’autres moyens (possibilité de recours hiérarchique au gouvernement central en cas de refus de permis par l’autorité locale, suivi annuel des « performances » des collectivités locales et conditionnement des crédits…).

Force est donc de constater que, par rapport aux autorités locales anglaises, les communes françaises n’ont pas manqué d’outils réglementaires pour mener à bien leurs stratégies foncières et de développement en général.

Comment, dès lors, comprendre que les communes françaises se retrouvent parfois dans des impasses pour maîtriser leur développement ? La réponse avancée par certains commentateurs est la suivante : le transfert de compétences ne s’est pas accompagné d’une redistribution des moyens administratifs vers les échelons décentralisés, ce qui correspond à « un des particularismes les plus évidents de la décentralisation de l’urbanisme en France » (Lecoq, 2004).

Un « particularisme de la décentralisation française » : l’incomplète redistribution de l’ingénierie vers les échelons décentralisés

À la veille de la réforme décentralisatrice, les services de l’état, dotés d’un personnel deux fois plus nombreux que celui de toutes les collectivités locales et d’un budget deux fois plus lourd que celui, cumulé, des autres collectivités, disposaient d’un quasi-monopole du pouvoir d’expert. En revanche, dans les communes, aucun emploi n’était spécifiquement dédié à l’urbanisme, et les agences d’urbanisme prévues par la loi d’orientation foncière de 1967 n’étaient alors pas très nombreuses, et ne concernaient pour l’essentiel que les agglomérations importantes.

La loi du 7 janvier 1983 a posé le principe d’un transfert de services. Mais elle a exclu, en matière d’urbanisme, toute idée de restructuration des services de l’état au profit des communes, et n’a consacré aucune disposition à la création d’agences d’urbanisme (Fromont, 1987). De plus, le système de recrutement de la fonction territoriale, créée en 1984, ne prévoyait pas la possibilité pour les employeurs locaux d’intervenir dans les discussions de recrutement, et il n’existait pas à l’époque d’instance nationale des employeurs publics locaux (Indart, 2007).

Ainsi, au lendemain de la décentralisation, les communes, et plus précisément les communes périurbaines et rurales, se sont retrouvées avec des compétences élargies, mais avec d’une part peu de techniciens, et d’autre part peu de moyens pour en recruter. Ceci explique en partie l’usage parfois limité, voire controversé des outils dont les communes disposent.

Source : Insee, SIASP, Champ : France métropolitaine + DOM. Par collectivités, nous entendons ici : régions, départements, communes, structures d’intercommunalités.

Plus de 50% des collectivités locales ont moins de cinq agents à plein temps. Ainsi, les fonctionnaires spécialisés dans l’urbanisme étant peu nombreux, les élus locaux sont amenés à être au cœur des décisions et à faire appel à des experts privés (bureaux d’étude indépendants, promoteurs immobiliers…) : leur rôle se trouve ainsi renforcé notamment par le fait qu’ils sont à l’origine du choix des experts.

À l’inverse, en Angleterre, les planners, fonctionnaires présents dans toutes les collectivités locales, bien qu’inégalement répartis sur le territoire, sont fortement impliqués dans la gestion foncière. Le plus souvent, ils rédigent les documents d’urbanisme et ont la compétence pour statuer sur les autorisations de construire, sans consulter les élus locaux des planning comittees. Ce n’est que dans le cas où une objection est soulevée par un tiers concernant un permis de construire, qu’un vote du planning comittee est requis. Le pouvoir local reste ainsi essentiellement aux mains d’experts qualifiés ; les planners sont en effet un corps de métier à part entière : leur formation en droit de l’urbanisme, gestion de projet, négociations, comptabilité… est reconnue et encadrée à l’échelle nationale (Loew, 2013).

Conclusion

En plus de transférer les pouvoirs du central au local, la décentralisation française n’a-t-elle pas également transféré les pouvoirs traditionnellement et rationnellement réservés aux techniciens (agents administratifs spécialisés via les agents des services déconcentrés de l’État) vers les hommes politiques (élus locaux n’ayant aucune compétence particulière en urbanisme) ?

De nombreux commentateurs précisent que l’émergence de structures intercommunales regroupant et mutualisant experts et techniciens pourrait assurer une meilleure homogénéisation des moyens. L’acte II de la décentralisation, contrairement à l’acte I, a ainsi pour enjeu d’assurer une cohérence dans la mise en place des intercommunalités et de mieux répartir les moyens matériels et humains entre collectivités pour leur permettre d’assurer les fonctions que la décentralisation leur a attribuées.

 

Océane Peiffer-Smadja, Doctorante INRA SAD-APT/Iddri-Sciences Po [e-mail]

 

Bibliographie

Booth P., Breuillard M., Fraser C., & Paris D. (Eds.). (2007). Spatial Planning Systems of Britain and France. London : Routledge.

Bouteille A. (2014). Du plan de l’urbanisme au permis de construire, un système qui marche à l’envers. Revue Nouvelles Études Foncières n°2. novembre-décembre 2014.

Chapuisat, J. (1989). Bilan de cinq ans d’urbanisme communal.  Actualité juridique du droit administratif.

Comby, J. & Renard, V. (1996). Les politiques foncières. Que sais-je ? Presses Universitaires de France.

Constans-Martigny C., Ruault J-F. (2012). Urbanisme commercial, Une implication croissante des communautés mais un cadre juridique à repenser. Rapport AdCF.

Fromont, M. (1987). Les compétences de collectivités territoriales en matière d’urbanisme et d’équipement. Bruylant. Litec.

Guy, C. (1994). The retail development process: location, property and planning. London : Routledge.

Jégouzo, Y. (1993). La décentralisation de l’urbanisme. Revue Actualité juridique du droit administratif. Numéro spécial. 20 mai 1993.

Lecoq, V. (2004). Contribution à l’étude juridique de la norme locale d’urbanisme. Collection Droit public. Edition : Presses universitaires de Limoges.

Loew S. (2013). Nul n’est parfait. L’urban design au service de l’urbanisme, Études foncières n°164.

Monod, J. & de Castebajac, P. (2012). L’aménagement du territoire. Que sais-je ? Presses Universitaires de France.

Quinn M.J. (1996). Central government planning policy. In Tewdwr-Jones M. (Ed.). British Planning Policy in Transition: Planning in the Major Years. London : Taylor & Francis.

Renard V. (2010). Ambiguités et contradictions entre les politiques d’urbanisme et le développement urbain durable. Métropolitiques.

Renard V. (1980). Plans d’urbanisme et justice foncière. Presses universitaires de France.