03 décembre 2014 ~ 0 Commentaire

Sébastien BOURDIN | Les enjeux budgétaires de la réforme territoriale

Les orientations de la réforme sont claires : simplifier, clarifier, réduire. Mais d’un point de vue financier, quels en sont les enjeux ?

Entre 2002 et 2012, les dépenses des régions ont augmenté de 86,4% ! Avec le début de la crise en 2008, on s’attendait à ce que ces dernières resserrent de manière drastique leurs dépenses. Pourtant, dans son rapport d’octobre 2014, la Cour des comptes montre du doigt les collectivités territoriales et explique qu’elles n’auraient pas cherché à réaliser d’économies budgétaires et à contribuer ainsi à la réduction des déficits publics. La masse salariale continue d’augmenter car les régions continuent de prendre de nouvelles compétences. Dans le même temps, la Cour des comptes remarque que le déficit des collectivités locales a été multiplié par deux en 2013[1]. Il en ressort que les principes de l’autonomie financière décrits dans l’article 72-2 de la Constitution sont mis à mal. Les finances locales terminent une période de relative facilité. Dès lors, la réforme en cours ne peut être uniquement une transformation de l’architecture institutionnelle et se limiter à une réduction du nombre de régions.

Une affaire de finance et de dépenses

Peut-on réussir une réforme territoriale sans les facilités financières qui ont traditionnellement scellé le consensus ? Une réforme territoriale économe est-elle possible ?

L’une des données-clés de la réforme territoriale est que le pouvoir local est, pour l’essentiel, un pouvoir de dépense. Les missions et compétences des régions trouvent leur substance dans leur capacité à créer et faire fonctionner des services et à assumer les rôles d’intérêt public qu’on lui a attribué. La dimension financière de cette réforme est donc déterminante. Or, l’objet de la réforme en cours se distingue de celles opérées depuis près de trente ans en ce qu’elle ne vise pas à décentraliser davantage, c’est-à-dire à augmenter le volume des finances locales. Elle ambitionne de rationaliser l’organisation décentralisée, de la renforcer de l’intérieur afin d’en améliorer les performances.

Jusqu’alors, d’importantes transformations sont intervenues dans les structures territoriales, les compétences des collectivités et le système de financement. Mais, ces changements (menés sans vision d’ensemble, ni stratégie à long terme) n’ont ni cherché, ni assuré une cohérence entre les fonctions attribuées et les ressources. Les ajustements ont bien souvent été faits au coup par coup, par correction de défauts de la fiscalité ou révision des dotations en tant que telles. Il en résulte un rapport de la Cour des Comptes publié en 2009 dans lequel on peut recenser des constats tels que « un financement complexe et toujours contesté de la décentralisation », « une réforme institutionnelle ambitieuse au financement incertain », « l’opacité des mécanismes de financements ».

Toutes les réformes passées ont eu des coûts, souvent élevés, tant pour l’Etat que pour les collectivités territoriales. Bien qu’effectuées au nom d’une plus grande efficacité de l’action publique, elles ont engendré des dépenses supplémentaires, justifiées par davantage de service public ou d’investissements, ou facilitées par l’alibi même de la réforme et par les financements qui l’accompagnaient. L’exemple du transport ferroviaire est à cet effet éclairant. Lorsque la région a récupéré la compétence, l’impact pour les usagers a été bénéfique (modernisation des lignes TER, amélioration de la fréquence des passages de trains) mais a eu un coût très élevé entraînant un important effort financier à la charge des contribuables. En conséquence de quoi, l’augmentation continue et rapide des dépenses locales a entraîné un gonflement des budgets des régions. En moyenne, la part du budget total d’une région dévouée à la compétence « TER » s’élève à 20 %.

Le prix des transferts de compétences

Par ailleurs, la suppression de la clause générale de compétence permettrait de limiter les débordements d’interventions des collectivités dans les domaines dont elles n’ont pas la charge directement. Elle serait ainsi censée permettre la réalisation d’économies en limitant le saupoudrage reproché aux responsables politiques des régions et départements. Elle aurait également pour effet de limiter les effets de logrolling[2] qui provoquent une accumulation des dépenses et non l’arbitrage entre elles. Elle aura néanmoins comme principal inconvénient de limiter les principes de co-financements de projets. Or, pour boucler les budgets des projets, il est souvent fait appel aux collectivités territoriales selon le principe d’additionnalité.

Enfin, il faut relativiser le discours selon lequel la réduction du nombre de régions entraînerait mécaniquement une réduction des coûts dans le budget des nouvelles régions créées. Espérer des gains budgétaires en baissant le nombre de régions n’est pas la bonne approche. En effet, les établissements publics de coopération intercommunale ont apporté d’évidentes améliorations dans l’exercice des compétences, la mutualisation des activités et des services sans pour autant réaliser des économies significatives. De ce point de vue, il faudrait davantage utiliser cet argument pour définir la taille des régions la plus pertinente plutôt que d’espérer des économies budgétaires.

Une réforme coûteuse au final ?

En somme, les économies budgétaires de l’ordre d’une dizaine de milliards d’euros annoncées par André Vallini – secrétaire d’État à la Réforme Territoriale – sont à prendre avec précaution. A cela, il faut rajouter que, bien souvent, les réformes coûtent de l’argent au début de leur mise en place du fait des frais générés par les réorganisations imaginées. Enfin, le premier ministre Manuel Valls a annoncé que l’Etat continuerait pour 2015-2017 de réduire ses dotations aux collectivités. Ces dernières devront donc diminuer de manière importante leurs dépenses et/ou trouver de nouvelles recettes (fiscales ?). Bien qu’indispensable, force est de constater que la réforme territoriale imaginée ne dispose pas des outils pour être mise en place dans les temps et de manière sereine.

Certaines régions réfléchissent d’ores et déjà à des futurs budgets communs. C’est notamment le cas des régions Basse et Haute-Normandie où une harmonisation comptable est en cours afin de préparer en 2016 un premier budget normand. Il n’en reste pas moins qu’au-delà des questions de forme – purement administrativo-comptables –, les régions auront à se pencher sur des questions de fond. Quelles politiques pour demain dans le cadre de leurs fusions, quels choix et arbitrages budgétaires en conséquence ? … pas sûr que les tensions s’apaisent d’ici là entre les différents conseils régionaux qui seront amenés à fusionner.

 

Sébastien BOURDIN, Enseignant-chercheur en géographie à l’École de Management de Normandie, Chercheur associé à l’UMR-IDEES 6266


[1] Soit 9,2 milliards d’euros contre 3,7 milliards en 2012 – représentant ainsi 0,4% du PIB national.

[2] Le logrolling peut faire référence au trafic d’influence qui consiste pour un élu politique à susciter l’adhésion/le vote de ses concitoyens en leur offrant en échange le financement d’un projet (construction d’une crèche par exemple).

Laisser un commentaire

Vous devez être Identifiez-vous poster un commentaire.

Maquillagesemipermanent |
Villopub |
Pusatplakadf |
Unblog.fr | Créer un blog | Annuaire | Signaler un abus | Englishman13456
| Playagain
| Atlanta 86