31 octobre 2014 ~ 0 Commentaire

Rémy Prud’homme | L’illusion cartographique

Il y a quelques années, Beaubourg avait organisé une vaste exposition intitulée Paris-Vienne. Vienne a bien été dans les premières années du vingtième siècle un phare culturel majeur, mais c’était dans la musique, la littérature, la philosophie, et même l’économie – expressions culturelles qui ne s’expriment pas dans des images. Pour donner à voir Mahler et Kafka, les commissaires de l’exposition présentaient la baguette du premier et les pantoufles du second. Faire comme si regarder ces objets dispensait d’écouter Mahler et de lire Kafka était ridicule et dangereux. (Les organisateurs présentaient même des aquarelles d’Adolf Hitler, ce que je préfère ne pas commenter). Mutatis mutandis, le débat actuel sur la réforme territoriale tombe un peu dans le même panneau, lorsqu’il se focalise sur la carte des régions. En faut-il 22 ou 13 ou 15 ? Et composées comment ?

Les APUL et les APUC

Ce petit jeu de Lego est amusant, et pas dénué d’intérêt. Mais il n’est pas à la hauteur des enjeux d’une réforme territoriale. D’un côté, la France a une dépense publique énorme (57% du PIB, la deuxième du globe, légèrement derrière la Finlande), et croissante. D’un autre côté, les services publics que cette dépense produit sont d’une qualité moyenne, et déclinante (ou du moins perçue comme telle). La question qui se pose aux spécialistes de l’économie régionale est de savoir si l’organisation territoriale actuelle de la France explique un peu, beaucoup, passionnément, ou pas du tout ce triste paradoxe. Si la réponse est oui, alors l’objectif majeur d’une réforme territoriale est de réduire le montant de la  dépense publique tout en améliorant la qualité des services publics, ou si l’on préfère améliorer la qualité tout en réduisant la dépense.

On se limitera ici à quelques réflexions sommaires  sur l’articulation des APUL et des APUC, le dialogue des entités sub-nationales avec celles qui dépendent de l’Etat. Ce thème majeur, qui semble absent des débats parlementaires sur la réforme territoriale, n’a rien à voir avec le nombre des régions, il est bien plus complexe et bien plus important. Les APUL n’ont pas le monopole de la production des services publics offerts sur le territoire, il s’en faut de beaucoup. Les APUC aussi sont très présentes sur le terrain dans un grand nombre de domaines : enseignement, santé, justice, recherche, culture, sécurité, agriculture, défense, social, transport, énergie, etc. Tantôt seules (défense, sécurité, justice), le plus souvent en concurrence ou en coopération avec les APUL. La transcription spatiale de cette activité est complexe. Presque tous les ministères, depuis toujours, disposent de « services extérieurs » déconcentrés au niveau régional et départemental afin d’être proches des citoyens. En fait 90% des agents de l’Etat sont en poste en dehors de Paris. La colonne vertébrale de cette déconcentration est le département. La plupart des ministères (intérieur, agriculture, développement durable, etc.) ont des directions départementales, coiffées depuis un demi-siècle par des directions régionales. Pas tous. La Défense est structurée en 19 régions militaires, divisées chacune en 8 subdivisions de région. La Santé a créé autant d’ARS (Autorités Régionales de Santé) que de régions décentralisées, divisées en 107 territoires de santé. L’Education Nationale compte 27 académies. La Justice 36 cours d’appel. Il faut aussi prendre en compte la dimension spatiale des grandes entreprises publiques (comme La Poste) et des organismes de sécurité sociale (comme les Caisses d’Assurance Maladie), qui ne sont pas considérés comme des APUC. Le tout forme un système complexe et hétérogène. Les mauvais esprits feront remarquer qu’il n’y a guère que le ministère de la Simplification à ne pas avoir de services sur le terrain.

L’articulation des niveaux de décision

L’articulation de l’action des agents de l’Etat sur le terrain (1,6 M) avec celle des agents des collectivités locales (1,6 M également) et celle de la fonction hospitalière (1 M d’agents) pose un problème majeur. Est-il bien résolu ? Le découpage géographique des entités décentralisées est unique (communes, regroupements, départements, régions) pour toutes les fonctions remplies, alors que le découpage géographique de l’action de l’Etat varie selon les fonctions. Cette discordance est-elle nécessaire ? On comprend que le découpage de la Défense nationale a ses raisons que celui de la Justice n’a pas. Mais pour les services publics rendus conjointement par le déconcentré et le décentralisé, et ils sont nombreux, cette discordance crée certainement des difficultés. Dans la pratique, la bonne volonté des hommes (et des femmes, plus nombreuses que les hommes dans la fonction publique) contribue à les aplanir. Les déjeuners entre préfet et président du conseil général sont un important mécanisme de coordination, mais ils ne sauraient suffire à régler tous les conflits et à empêcher tous les dysfonctionnements.

La réforme projetée (réduction du nombre des régions, et semi disparition des départements) va compliquer encore ce difficile problème d’articulation. L’administration d’Etat va-t-elle ou non s’aligner sur la nouvelle structure spatiale ? Les deux branches de l’alternative sont également déplorables.

Ne pas s’aligner, c’est aggraver la discordance entre APUC et APUL, jusqu’à l’absurde. Les préfets ou les directeurs départementaux n’auraient plus d’interlocuteurs à leur niveau géographique de compétence ; ils devraient se rendre à la capitale régionale pour régler les problèmes locaux. Les administrations d’Etat seraient finalement plus près des Français que les administrations déconcentrées !

Mais s’aligner c’est changer le lieu de travail de la majorité des 1,6 millions d’agents de l’Etat des services extérieurs. Au vu des tempêtes (compréhensibles) soulevées dans le passé récent par de petits ajustements de la carte judiciaire ou de la liste des sous-préfectures, on souhaite bien du plaisir aux ministres qui s’attelleront à cette tâche herculéenne, qui prendra des décennies et coûtera des dizaines de milliards.

L’imperfection de l’articulation des niveaux de gouvernement n’est qu’un déterminant de la productivité des dépenses publiques, qui est – ou plus exactement devrait être – l’objectif principal d’une réforme territoriale. Parmi les autres déterminants à dimension spatiale, on peut citer : l’allocation des responsabilités ou des coresponsabilités entre les différentes entités, la répartition des impôts, la structure des transferts intergouvernementaux, les modes de représentation des citoyens, la place des institutions paritaires patronat-syndicat (qui gèrent l’essentiel de la sécurité sociale). Chacun d’entre eux appelle analyses, réflexions, propositions, débats – et réformes territoriales. La minuscule question de savoir s’il faut réduire le nombre de régions à 13 ou à 15 apparaît finalement comme une illusion ou une diversion.

 

Rémy Prud’homme, Professeur émérite à l’Université de Paris XII

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