27 octobre 2014 ~ 1 Commentaire

Maurice Baslé | La réforme territoriale française en novembre 2014

Début novembre 2014, la réforme territoriale, bien commencée avec la Loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, continue de se faire attendre concernant l’avenir des Départements et des Régions. En début novembre 2014, les niveaux s’enchevêtrent toujours, une clarification va peut-être s’imposer avec des spécialisations de compétences plus grandes et une répartition territoriale des finances publiques réformée. L’organisation territoriale de l’Etat aura aussi son big bang, mais c’est aussi une inconnue dans les détails aujourd’hui.

Comment traiter de la question de cette nouvelle étape de la Décentralisation en France ?

En préalable, il faut rappeler que la nouvelle étape de la Décentralisation à la française (France = Etat jacobin organisant la décentralisation) est nécessairement un ensemble d’innovations qui dérangent les ordres et intérêts établis (tant côté élus que côté services). Dans le secteur privé comme dans le secteur public, le premier qui dit qu’il faut bouger parce que le changement structurel est en cours, que le changement technologique demande le changement des lois, réglementations, modes de gouvernance, est fatalement un gêneur… Pourtant l’époque est bien au « changement d’époque », aux mutations. Les crises récentes ont des explications sectorielles certes (la finance), mais elles ne sont pas, dans un langage schumpetérien, « les vagues successives et plus ou moins régulières des mêmes océans parce que ce sont les océans qui changent actuellement ». La destruction créatrice est en cours dans les modes de vie, ne serait-ce que dans la nécessaire transition énergétique ou environnementale ou encore dans la grande transformation numérique déjà à l’œuvre.

Il est difficile d’embrasser toutes les dimensions d’une dynamique systémique. Je ne reviendrai donc pas sur la mise à l’agenda (timing, choix des séquences successives). Des historiens politistes raconteront cette période curieuse de « trou d’air », qui va de juin 2012 à janvier 2014.

Je ne reviendrai pas non plus sur la forme (dépendance du sentier qui est celui des grands corps de l’Etat et des cabinets ministériels, discours de la classe politico-médiatique, choix du processus de consultation, rôle des cercles parisiens de toutes natures, lobbies territoriaux unis ou désunis, doubles ou triples rôles d’élus territoriaux à portefeuille de compétences multiples) : des sociologues de la médiation, des spécialistes de l’analyse du design des « Public policies and programs » et des adeptes de la démocratie participative diront mieux que moi le contraste entre le chemin rêvé et le chemin suivi.  Ils diront aussi que d’autres chemins étaient probablement des impasses ! C’est ainsi.

Dimensions d’intérêt de la réforme territoriale.

Je voudrais argumenter, en raison, en logique et par rapport à cinq dimensions de besoins criants de l’économie et de la société française d’aujourd’hui :

-          A) besoin de simplification du droit et des règlementations : l’Etat français de droit est devenu incompréhensible sur bien des objets ; dans la lecture de bien des codes, même les spécialistes affichent qu’il faut aller au contentieux pour avoir une « interprétation » ;

-          B) besoins de simplification de la vie courante : qui fait quoi et à qui s’adresser ?

-          C) besoin de transparence-participation : les moyens d’information croissent et sont utilisables en continu mais les tuyaux ne se remplissent pas des données et connaissances publiques qui pourtant sont déjà produites. Les gestionnaires publics et leurs élus ont le monopole d’informations d’ailleurs guère utilisées par eux.

-          D) besoin de mutualisation des dépenses-coopération renforcée-spécialisation entre égaux Etat-Collectivités territoriales. L’hypothèse d’un Etat qui conserverait sa façon de faire actuelle par rapport aux collectivités « autonomes » ne peut plus être envisagée. Personne ne comprend plus rien par exemple aux finances locales et à la péréquation financière territoriale. Qui peut lire le budget de l’Etat dans ses relations avec les collectivités territoriales et comprendre les 50 milliards de restitutions de l’Etat ? Voir ci-dessous le Tableau 2015.

-          E) besoin de productivité interne des services publics locaux, le service public se doit d’être servi à égalité, d’être laïc, de produire en continu ; il doit être aussi adaptable, évolutif, il ne peut être ringard. Le changement technologique dans sa production de services, dans ses relations avec les usagers-bénéficiaires-citoyens-contribuables doit donc être intégré et conduire à plus de productivité : meilleur service public à moindre coût et pourquoi pas rendu plus « abordable », « à bas coût », un service public que tout le monde pourrait se payer (en anglais « affordable »)

Tableau 2015 de répartition des prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales (évalués à 50 516 252 M €)

CapturePour télécharger le tableau cliquez : Tableau – Baslé

Que serait-il logique d’espérer pour cette innovation de rupture que doit être aujourd’hui la décentralisation? Quelles sont les questions de délais et de transition systémique.

Les espoirs de gains de la réforme dans trois dimensions : simplification, mutualisation, productivité

Les espoirs de gains de la réforme se manifestent dans trois domaines d’intérêt. Besoin de simplification. Besoin de mutualisation-spécialisation-coopération renforcée entre égaux Etat-Collectivités territoriales. Besoin de productivité des services publics locaux

Lisons le projet de loi NOTR[1], « la région sera chargée d’élaborer une stratégie globale pour organiser la complémentarité des actions des collectivités et tirer ainsi parti du potentiel de chaque territoire, qu’il soit urbain ou rural. Pour remplacer les trop nombreux documents de programmation existants et simplifier leurs outils d’intervention, les régions élaboreront deux schémas : l’un pour le développement économique, l’autre en faveur de l’aménagement durable des territoires (énergie, mobilités, déchets…) Ces schémas seront rendus prescriptifs, pour que les stratégies soient effectives et adaptées à chaque contexte. Afin que les régions soient véritablement à même de remplir leurs missions et de soutenir le développement économique local, leur action doit pouvoir se déployer sur des territoires cohérents, tenant compte des mobilités de population entre bassins de vie et bassins économiques. Or toutes les régions françaises, dont le périmètre est né de l’aménagement administratif du territoire dans les années 1950, ne donnent pas la pleine mesure de leur puissance. C’est pourquoi le Premier ministre a annoncé un objectif de regroupements pour obtenir une division par deux de leur nombre ».

Au 15 octobre, le mouvement est visible,

Côté normatif, l’Etat va-t-il abandonner son pouvoir normatif et devenir girondin. Le projet de loi NOTR dit ceci : « l’article 1 affirme clairement le pouvoir réglementaire reconnu à la région dans le cadre de ses compétences… Cet article donne la possibilité aux régions de formuler des propositions d’évolution des lois et règlements en vigueur ou en cours d’élaboration concernant les compétences, l’organisation et le fonctionnement de l’ensemble des régions. Ces propositions sont transmises au Premier ministre et au représentant de l’État dans les régions concernées ».

Pour Alain Rousset (PS), président de l’Aquitaine et de l’Association des Régions de France (ARF), «la taille des régions ne change rien au problème, c’est la question des ressources et des compétences données aux régions qui est centrale».[1]. Sous-entendu, la question de la répartition des compétences et des ressources fiscales avec l’Etat.

Côté compétences, les articles 2 et 3 de la loi NOTR confèrent à la région le premier rôle dans le soutien au développement économique. L’article 2 définit l’étendue de la compétence des régions en matière économique. « La région est la catégorie de collectivité territoriale qui détient de plein droit la responsabilité de la compétence du développement économique régional. La région définit les orientations en matière de développement économique sur son territoire en adoptant, dans l’année qui suit le renouvellement du conseil régional, un schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation. Ce schéma, à valeur prescriptive, définit les orientations en matière d’aide aux entreprises, de soutien à l’internationalisation, d’aide à l’investissement immobilier des entreprises et d’innovation. Il veille à la complémentarité des actions menées par l’ensemble des collectivités territoriales qui concourent au développement économique et, en particulier, à l’absence de concurrence entre collectivités pour l’implantation des entreprises. Le schéma veillera à ce que les aides des collectivités territoriales et de leurs groupements ne soient pas un vecteur de délocalisation des entreprises au sein de la région et à l’égard des régions limitrophes ».

Le premier ministre français Manuel Valls a assuré le vendredi 10 octobre à Toulouse que « Les régions disposeront d’une compétence exclusive » en matière de soutien aux acteurs économiques, alors que cette compétence est également assurée actuellement par les départements. Il a promis que « les nouvelles compétences s’accompagneraient d’une redéfinition des ressources des régions et qu’elles disposeraient d’une fiscalité économique » afin de les inciter à « développer l’activité et l’emploi ». Il a aussi estimé qu’ « l faudra aller plus loin » quant au rôle des régions « en matière de service public de l’emploi et de formation professionnelle ». Le Premier ministre a proposé, « sur les grands enjeux de notre pays – emploi des jeunes, formation apprentissage -, des conférences régulières État-régions pour convenir d’objectifs communs ».

Nous sommes dans une nouvelle forme de pilotage de la dépense publique locale : « Désormais, grâce à l’objectif d’évolution de la dépense publique locale (Odedel), la dépense des collectivités locales fera l’objet d’un suivi et d’une programmation », indique Bercy, précisant que cet objectif respectera le principe de libre administration des collectivités et sera donc « indicatif ».

(à suivre)

 

Maurice Baslé, Chaire Connaissance et action territoriale. Université de Bretagne-Sud. CREM-CNRS-Université Rennes 1

Maurice Baslé a succédé à l’Université de Rennes au professeur Henri Krier qui a défendu en 1956-1957 le premier programme d’action régionale pour la Bretagne prévu au décret du 30 juin 1955 en vue de stimuler le développement économique des régions à faible revenu. Voir Bulletin de conjoncture régionale. Numéro spécial « le Plan breton ». CREFE. Janvier-mars 1957. Depuis, il a été rédacteur en chef des Cahiers économiques de Bretagne, 1989-2004 et a en particulier présidé l’instance scientifique (DATAR et ARF) du FEDER et est membre de l’instance scientifique du fonds social en France.


[1] http://www.senat.fr/leg/pjl13-636.html

 

 

 

Une réponse à “Maurice Baslé | La réforme territoriale française en novembre 2014”

  1. Bonjour
    Analyse très intéressante. N’éatnt pas spécialiste de finances publiques, j’aurais besoin qu’un doute soit levé. L’unité du tableau est-il bien le million d’€ ? 50 516 252 M € soit 50 516 milliards d’€. J’ai trouvé sur le site http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/files/documents/ressources_documentaires/documentation_budgetaire/chiffres_cles/depliant_budget2014.pdf un total de prélèvements au bugdet de l’état 2014 pour les Coll Locales de 54 193 m € SOIT 54,193 Mds. L’unité du tableau ne serait-elle donc pas plutôt « milliers d’€ » plutôt que millions ?
    Merci de votre réponse


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