23 octobre 2014 ~ 0 Commentaire

Gerard Belorgey | Une réforme territoriale plus idéologique que pratique

Au départ, l’exécutif pensait pouvoir se dispenser d’une réforme constitutionnelle qui est apparue incontournable. La manifeste impossibilité politique d’y procéder interdit d’en fixer la date, si bien que des délais se trouvent ouverts pour apprécier et faire évoluer cette entreprise. Elle est à la confluence d’un mouvement de réforme administrative ayant de longue date constaté des réalités de géographie humaine s’inscrivant au-dessus des divisions administratives et ayant abouti à la loi MAPAM, et d’un soudain affichage politique voulant frapper les esprits par de « grosses économies ».

Dans la perspective d’un vide départemental, les 14 métropoles existantes ou prévues forment des noyaux durs, mais d’impact spatial limité, du maillage d’intercommunalités annoncé. Ailleurs, la carte et les contenus des intercommunalités sont de difficiles chantiers dans un contexte paradoxal : la suppression des départements réalisant jusqu’alors des administrations de proximité va de pair avec des élargissements de périmètres de régions rendant celles-ci encore plus distantes du terrain alors qu’elles reçoivent des compétences … de proximité ! Est néanmoins intervenu le bémol que les départements « ruraux » pourraient survivre à 2020 de manière simplifiée.

Les deux projets de loi

Après le « projet de loi relatif à la délimitation des régions, etc. « , un second projet de loi « portant nouvelle organisation territoriale de la République » a pour objectifs, d’une part, de transférer aux régions (ou aux métropoles) nombre des compétences des départements, tout en maintenant ceux-ci jusqu’en 2020, essentiellement pour l’aide sociale (encore que partie de celle-ci pourrait être éventuellement confiée de manière autoritaire aux métropoles), d’autre part, de donner à l’administration préfectorale les moyens d’obliger en tant que de besoin à la construction pour 2017 des intercommunalités appelées à euthanasier et relayer les départements. Ce projet va nourrir de grands débats parlementaires, d’autant qu’il aura à préciser la portée de l’exception de ruralité.

Au regard de cette réforme, la question n’est pas de savoir si tel ou tel périmètre régional est pertinent ou s’il peut en exister un meilleur, mais de savoir s’il est pertinent de bâtir une France métropolitaine sur le double maillage de 12/14 régions et d’une multiplicité d’intercommunalités qui restent à construire.

Sur la bonne hypothèse de faire disparaître les départements tels qu’ils existent, il y avait deux options possibles. L’une, non examinée, était d’instituer dans une quarantaine de périmètres géographiques une collectivité unique (soit par la création de petites régions « administrantes », soit par agrandissement de départements) exerçant de manière fusionnée les actuelles tâches départementales et régionales. L’autre, adoptée par impulsion, et consistant en la disparition des départements et en l’invention de nouvelles grandes régions, est, à nos yeux, l’expression d’une mode, aggravée par le mimétisme européen : un choix idéologique basé sur une vision mythique du mot « région » ainsi que sur une conception plus incantatoire que gestionnaire de la décentralisation.

La philosophie militante de celle-ci y trouve son compte, de grandes régions ayant toujours été le souhait des baronnies territoriales et de ceux qui les imaginent pouvoir relayer, voire, ici et là, remplacer l’État. Tandis que dans la décentralisation départementale bien souvent, les valeurs de gestion ont rapproché les compétiteurs politiques, dans la décentralisation appuyée sur les régions ce qui prévaut c’est d’un côté les compétitions de la « politics » et d’un autre l’ambition de mener des « policies » qui pourraient changer les effets des politiques nationales. Alors que les régions ont jusqu’alors moins existé par des services qui eussent été irremplaçables (sauf la réalisation des grands schémas directeurs) que par les images qu’elles représentent, les notoriétés qu’elles confèrent et les illusions qu’elles entretiennent, l’option prise conduit à des périmètres régionaux qui ont, pour la plupart, la double caractéristique de rester trop petits pour être des échelons perceptibles et significatifs à l’échelle européenne et mondiale, mais d’être trop grands pour permettre de bien administrer.

Peut-on vraiment bien ventiler les fonctions départementales entre les deux niveaux des lointaines grandes régions et des multiples intercommunalités à construire et harmoniser dans leurs territoires et selon leurs compétences ? Et si on le peut, le niveau des intercommunalités ne sera-t-il plus démultiplié et complexe qu’avec des départements qui ont été et sont de potentielles grandes intercommunalités ? On doit se demander si la réforme simplificatrice ne risque pas tout bonnement d’aboutir à enrichir le mille-feuille.

Les redistributions envisagées de certaines compétences sont elles-mêmes d’une mise en œuvre problématique. Si le premier dispositif du projet de loi est de bon sens (la confirmation d’un rôle régional pour des schémas directeurs qui pourraient d’ailleurs être établis par des régions encore moins nombreuses), d’autres – en matière de traitement des déchets, de routes, de collèges, de transports, etc. – ne sont gérables que s’il y a des délégations pratiques pour leur mise en œuvre (laquelle eut été plus aisée si de mêmes logiques concentrations de compétences intervenaient sur de grands départements). Peut-on, aussi, au bénéfice d’un monopole d’action économique pour de lointaines régions hétérogènes, exclure une capacité d’action de proximité pour certaines aides aux entreprises ?

Enfin, et surtout, à qui pourrait être confiée la responsabilité de l’aide sociale? En dehors du cas des métropoles où sa gestion pourrait peut-être se trouver assurée par transfert à celles-ci (bien que la « conférence des villes » fin septembre ait plutôt exprimé leur rejet de ce « boulet financier »), la question de savoir à qui va pouvoir revenir cette charge départementale (budgétaire et pratique) extrêmement lourde n’est pas réglée, les intercommunalités (cf.www.acteurspublics.com/2014/10/08/) estimant en majorité – et à juste titre à notre sens – qu’elles ne pourraient guère être preneuses de cette mission. La réponse à cette question ne serait-elle plutôt dans la proposition de l’ADF (cf. infra) que la compétence d’aide et de solidarité sociale doit rester totalement aux départements y compris pour leur partie transformée en métropole ?

Les relations entre métropoles et départements (pour le temps où ceux-ci subsisteraient) posent toutefois questions. En dotant les métropoles d’une concentration de compétences, le projet de loi n°2 établit une répartition apparemment claire des tâches, mais peut engendrer des collectivités départementales en peau de chagrin. Ne doit-on s’attendre à des cas de figure de départements comportant aujourd’hui une métropole et qui, s’ils perdaient les ressources attachées à cette partie actuelle de leur ressort, demanderaient à être regardés comme départements sinistrés et « ruraux » (?), l’autonomisation des métropoles par rapport aux départements pouvant ainsi elle-même augmenter les cas de « ruralité », avec pérennisation des déséquilibres puisque la ruralité donne vocation à perdurer. Enfin drainant des emplois et créant des besoins au-delà de leurs frontières, dans tout un hinterland, les Métropoles pourraient bien être sollicitées pour aider des collectivités de leurs zones périphériques.

Quelles perspectives ?

L’exception des « départements ruraux » (selon quels critères et pour quelles durées ?), pourrait ouvrir une assez large brèche dans la réforme, en contribuant, par analogie, au maintien – ce qui va apparaître partout comme la solution la plus commode – d’une fonction départementale pour l’aide sociale, fut-ce par des regroupements de départements aux niveaux desquels une Agence pluri départementale ad hoc pourrait instruire les demandes et assurer le suivi des importants contentieux existant en ces domaines.

Faisant pendant aux rejets de la prise en charge de l’aide sociale exprimés en « Conférence des villes » ou ressentis dans des intercommunalités, de fortes revendications de compétences ressortent des « dix propositions”, parallèles faites début octobre, les unes par l’Association des Départements de France s’exprimant en termes de gestions, les autres, par l’Association des Régions de France s’exprimant en termes de pouvoirs. L’ADF demande notamment de voir consolider la vocation de solidarité sociale et territoriale du département, d’intégrer les 13.388 syndicats techniques aux intercommunalités et aux départements et d’y situer des services unifiés entre État et collectivités, d’encourager toutes les démarches de mutualisation et de rapprochement » (ce qui veut dire en clair d’aller à des département fusionnés s’occupant de la proximité) tandis que « des Régions « XXL» sont à spécialiser dans les fonctions stratégiques et dans la compétitivité ».

Quant à l’ARF, elle veut obtenir mieux que le « brouillon » du projet de loi : que les nouvelles régions jumellent des compétences élargies de gestion et un pouvoir réglementaire significatif, qu’elles se voient juridiquement outillées et financièrement dotées pour remplir des rôles majeurs en ce qui concerne l’enseignement secondaire, la formation professionnelle, les aides pour créations et recherches d’emplois, la transition énergétique, les transports, et qu’elles aient effectivement une exclusivité d’intervention, notamment vis à vis des PME, aux fins d’un développement économique compétitif.

Un pavé dans la mare de la réforme serait qu’un groupe d’élus bien inspirés et audacieux (comme, par exemple, ceux d’Alsace) parviennent à pousser un texte portant transformation de chacune des régions actuelles ne comportant pas plus de trois départements en une collectivité unifiée. 7 régions pourraient devenir les 7 premiers grands départements (que la force des modes ferait toutefois dénommer « Régions”) en remplacement (économique) de 17 départements. Une reconfiguration des autres régions devrait porter à une vingtaine de plus le nombre des collectivités unifiées. Le tissu territorial (hors les singularités des outremers) deviendrait de la sorte – ce qui pourrait correspondre, à peu près, à des réalités de géographie humaine susceptibles d’être appréciées par les Français – une juxtaposition d’une grande quarantaine de fortes unités locales : 14 métropoles et de 25 à 30 nouvelles régions (administrantes) remplaçant les départements (ou leur partie non métropolitaine) : par exemple, « la région Alsace » , avec Colmar, pour chef-lieu, puisque Strasbourg, pour sa part, serait Métropole et les deux villes satisfaites ?

Il y aurait d’autres cas de figures de coexistence de villes notoires dans un même périmètre qui seraient bien plus délicats à régler. Pour couronner le maillage de régions proches de leurs habitants par de vastes compartiments géographiques à l’échelle de la mondialisation, il faudrait en divisant par deux le nombre des régions « hollandaises” aboutir à 6 ou 7, « Territoires interrégionaux » devant être exclusivement dédiés à exercer, en concertation avec l’État, les compétences de grand aménagement spatial et de promotion de la capacité concurrentielle française : un schéma qui ne pourrait sans doute pas faire l’économie d’une réforme constitutionnelle : il subsisterait bien deux catégories de collectivités agrandies, largement héritières des précédentes, mais les contenus de chacune comme l’un des deux noms auraient changé… Autant, si cette chance se réalisait, la transcrire alors dans le marbre constitutionnel.

 

Gérard Belorgey, Préfet honoraire, auteur de sciences politiques et longtemps maître de conférences à l’IEP de Paris

Laisser un commentaire

Vous devez être Identifiez-vous poster un commentaire.

Maquillagesemipermanent |
Villopub |
Pusatplakadf |
Unblog.fr | Créer un blog | Annuaire | Signaler un abus | Englishman13456
| Playagain
| Atlanta 86