Charles-Edouard Houllier-Guibert | L’impact de la recomposition des régions sur les marques régionales récemment créées.

La réorganisation des régions françaises est, comme toute démarche de management public, un choix et en ce sens, il a besoin d’être légitimé. Passer de 22 à 13 régions dans l’hexagone évite officiellement l’émiettement des financements de l’Etat afin de permettre d’ambitieux projets territoriaux et des investissements d’avenir de même calibre que ceux des 16 länders allemands ou des 17 autonomies espagnoles, notamment grâce aux nouvelles compétences et dans une moindre mesure aux moyens dont elles devraient être pourvues. Cette nouvelle organisation ne prend pas en compte la récente mobilisation des mises en marques territoriales qui sont l’expression d’une implication locale qui est dans certains cas contrecarrée par l’arbitrage du gouvernement national.

 

Le toponyme du territoire comme choix déterminant pour la mise en marque

Les nouvelles frontières prennent la forme de fusion entre les anciennes entités, ce qui fait qu’aucune des 22 actuelles régions n’est découpée. Ces grandes nouvelles régions font fi de la puissance des identités fortes de certains territoires (Auvergne, Alsace, Aquitaine, Lorraine) tandis que la Bretagne est préservée dans son actuelle configuration et que la Normandie va être unifiée. Les régions au double toponyme, celles-là mêmes qui n’avaient pas entamé de démarche de branding[1], vont être fusionnées dans de vastes territoires dont les nouveaux noms sont à inventer. AURA pour la fusion Auvergne-Rhône-Alpes, CALA pour le rassemblement Champagne-Ardenne-Lorraine-Alsace, sont des pistes similaires à l’actuelle PACA qui est un concentré d’identité (provençale, tout en évoquant les riches images de la Côte d’Azur), mais qui n’amène pas aisément une démarche de branding. Cette dernière est privilégiée pour les toponymes en un seul mot, ainsi, le choix d’Occitanie pour la fusion Midi-Pyrénées-Languedoc-Roussillon, est une base pertinente pour asseoir la légitimité d’une mise en marque mobilisatrice localement, tout comme dans les années 1980, la dénomination Picardie a grandement facilité la force actuelle de son identité. Aujourd’hui, tout est possible avec la réorganisation des frontières : une base solide via le nom retenu peut faciliter la démarche de branding qui pourrait accompagner l’attachement identitaire aux nouvelles régions. Car ne nous y trompons pas, les marques territoriales ont d’abord des objectifs intra-territoriaux de fédération et de mobilisation tandis que la quête de rayonnement est bien difficile à mesurer. Le rayonnement est davantage l’affaire d’un autre canal d’information, celui des journalistes qui parlent des lieux dans les médias de masse et qui les traitent comme ils le souhaitent. Si un journaliste d’origine chinoise ou mexicaine décide de faire un reportage sur le Rouergue sans jamais mentionner l’Aveyron ou bien de parler de l’Anjou sans évoquer le Maine-et-Loire, alors ce sont les toponymes choisis par les médiateurs de l’information qui vont être diffusés en masse et faire image puis notoriété : or, ces médiateurs recherchent le plus souvent des toponymes à fort contenu identitaire. Ce qui amène les communicants à modifier les noms, comme Haute-Bretagne qui est privilégié à Ille-et-Vilaine pour la promotion touristique. Les toponymes identificateurs et identifiants sont une base rassurante sur laquelle le place branding doit reposer, rendant le chantier de la mise en marque plus aisé. Mais dans tous les cas, la notoriété est bien difficile à déployer par les communicants publics qui ont peu de moyens pour cela et se concentrent davantage sur des enjeux intra-territoriaux.

L’intérêt d’utiliser le place branding dans un objectif intra-territorial et ainsi appuyer la nouvelle composition régionale répondra à la double logique de construction de la future loi :

- l’aménagement du territoire par l’Etat qui cherche à équilibrer les économies régionales en répartissant les populations et les pôles métropolitains dans chacun des nouveaux regroupements. Le rééquilibrage national qui veut certes permettre des économies, mais aussi réduire les disparités, est une initiative par le haut.

- pourtant, la Décentralisation qui est amenée à se poursuivre, chemine vers une plus grande autonomie qui tend vers un fédéralisme générateur d’une intégration économique des régions françaises dans la compétition européenne.

Le place branding peut tenir un rôle d’appui aux nouveaux découpages afin de faire créer de la notoriété auprès des Européens et aussi pour fabriquer de l’identité à partir de la dimension spatiale de l’identité de chaque habitant du nouveau territoire. En ce sens, les régions qui sauront inventer un toponyme unificateur et qui de surcroît n’ont pas de territoire infra ayant de fortes identités susceptibles de parasiter, ont ici une opportunité formidable de créer une marque identitaire accompagnant le nouveau gouvernement local dans sa suprématie sur la gouvernance renouvelée des multiples acteurs territoriaux (qui sont les mêmes qu’avant, mais dans des frontières agrandies pour des interactions nouvelles). La fragilisation de toute future mise en marque réside dans la possibilité de défusion puisqu’il ne s’agit pas de recompositions entremêlées, sauf si, comme le prévoit actuellement le droit d’option de 2016, les départements prennent l’opportunité de changer de région grâce à une majorité des trois cinquièmes du conseil général et des deux conseils régionaux concernés. Ce peut être le cas du Territoire de Belfort qui lorgne vers l’Alsace, mais déjà cette dernière est noyée dans la CALA.

 

Les effets de la réforme territoriale diffèrent selon des contextes spécifiques des marques actuelles

L’Alsace, l’Auvergne et la Bretagne ont effectué 3 démarches développées de branding et elles sont dans une dynamique forte depuis leur création, soutenues par un ancrage symbolique puissant, alors que la plus récente marque Paris Region repose sur la forte image de Paris et tient le rôle de soutien par les acteurs régionaux, à la métropolisation de la capitale. Le choix de ne pas fusionner l’Ile-de-France avec d’autres vastes espaces adjacents souligne le rôle de city-region de ce pôle mondial qui classe Paris Region en tant que marque métropolitaine plutôt que régionale, au même titre qu’I amsterdam ou Montrealised you.

Si l’on observe ces quatre marques régionales de territoire à positionnement global[2] qui existent aujourd’hui en France, seules deux sont susceptibles d’être bousculées par les nouvelles frontières et donc les nouvelles institutions. En effet, l’Ile-de-France et la Bretagne sont des territoires qui n’ont pas fusionné, aussi les marques afférentes ne devraient pas subir d’évolutions majeures dans leur stratégie de déploiement. Les marques Alsace et Auvergne Nouveau Monde sont en revanche des zonages qui ne vont plus correspondre à des territoires institutionnels, mais qui conservent leurs contours identitaires, dont l’ancrage dans les représentations mentales est robuste. Cette puissance identitaire est un socle qui assure la pérennité de leur positionnement. Mais si la fragilité n’est pas symbolique, elle est financière, ce qui demeure un problème central : le modèle économique des récentes marques de territoire montre une dépendance forte aux acteurs publics qui en sont les créateurs.

- L’Auvergne va former une nouvelle région avec sa voisine Rhône-Alpes dont le branding majeur est celui développé par sa métropole européenne anagrammée ONLY et qui a déjà près d’une décennie d’expérience. La marque Auvergne Nouveau Monde pourrait alors poursuivre son existence en prenant une raison d’être défensive : une réaction localisée d’un monde semi-rural vis-à-vis de l’importante métropole lyonnaise. L’actuel financement d’Auvergne Nouveau Monde est le subventionnement. Ce mode organisationnel est lié à des tensions locales qui ont abouti à la mise en place d’une association en charge de la marque, pour officiellement rendre distante la gestion de la marque de son investigateur, le Conseil régional. Cette autonomie déguisée a facilité l’adhésion de certains acteurs plus réticents à s’impliquer initialement dans le projet de la marque, telles que des entreprises et des collectivités. Ce mode associatif permet à des clusters, des universités et des entreprises d’être partie prenante dans la gestion de la marque en étant membre du conseil d’administration, mais sur le plan financier, près de 60% du budget est issu des entités diverses du Conseil régional d’Auvergne. Toutefois, le statut associatif peut être perçu comme une opportunité pour survivre à la réorganisation des collectivités territoriales, en tant que rempart de protection lors de la dissolution du Conseil régional d’Auvergne. L’association peut aller chercher des financements ailleurs, par exemple au niveau européen si la raison d’être de l’association est déplacée, ou bien au niveau local avec les puissantes entreprises comme Limagrain ou Michelin. Mais les acteurs privés ne sont actuellement impliquées que de manière secondaire dans cette marque, pour des intérêts d’attraction de cadre, aussi les financements privés sont-ils possible à même hauteur que les subventions publiques, ou bien la marque est-elle amenée à disposer d’un moindre budget ? Surtout, les valeurs de la marque seraient réinterrogées si elles étaient portées par des acteurs privés dont les représentations sociales sont liées au rendement et à la consommation.

- La marque Alsace peut difficilement s’orienter vers une réaction défensive. La création d’une grande région Est qui rassemble les trois conseils régionaux de Champagne-Ardenne, Lorraine et Alsace, noie l’identité alsacienne qui ne représente qu’une petite partie de ce vaste territoire. L’AAA, agence d’attractivité d’Alsace est, comme pour les marques de la Bretagne et de l’Ile-de-France, une entité dépendante des conseils régionaux. Sa fragilité lors de la disparition de la collectivité territoriale Alsace peut être atténuée grâce une particularité : en effet, c’est le seul endroit de France qui a créé deux marques d’envergure qui se superposent, celle de la ville-centre et celle de la région. La marque Alsace, dont l’équipe est installée à Colmar, et la marque Strasbourg the Europtimist ont-elles des capacités à travailler ensemble pour fusionner ? Avec la disparition du Conseil régional alsacien, les notoriétés de ces deux territoires vont faire doublon puisque l’Alsace va apparaître comme l’espace métropolitain très étalé du pôle strasbourgeois. Aussi, la réorganisation géographique pourrait inciter à ce que le réseau d’acteurs régionaux constitué par la marque Alsace rejoigne celui de la marque métropolitaine, mais seulement si les enjeux relationnels le permettent. C’est encore une affaire d’entente locale si difficile à dépasser, mais qui assoirait la métropolisation de Strasbourg et notamment son statut nouveau de Métropole couplé à celui de capitale régionale. Strasbourg peut être présenté comme une petite city-region dans la mesure où l’Alsace se distingue des autres régions françaises par son importante zone périurbaine et peu d’espace à dominante rural, permettant à l’aire urbaine de s’étaler en dépassant le million d’habitant si l’on prend en compte la partie allemande.

- La région Bretagne n’est pas amenée à s’élargir, mais c’est une hypothèse qui est souvent traitée dans la presse locale. Si les régions Pays de la Loire et Bretagne étaient amenées à fusionner, ce qui n’est pas le cas actuellement, alors la marque se trouverait dans la même difficulté que celles d’Auvergne et d’Alsace en matière d’aides financières. Mais l’existence de la marque commerciale Produit en Bretagne d’une part et le mode de fonctionnement de la marque en tant que label trans-frontière d’autre part, sont des pistes de survie s’il y avait disparition du principal financeur. En effet, il est intéressant d’observer que la marque bretonne ne questionne pas la frontière. Il forme un label qui peut être décerné à un restaurant breton basé à Dubaï ou à Sao Paulo ; aussi qu’il y ait un cinquième département ou non à composer cette région, la marque n’est pas remise en cause dans le fondement de son existence, en ce que la mobilisation des acteurs repose sur la diaspora. Enfin, si le département Loire-Atlantique venait à intégrer la région Bretagne, la marque en serait renforcée, avec un nécessaire travail de séduction qui serait à opérer auprès des acteurs locaux nantais et nazairien, ces deux villes dont les faibles marques Audacity et Nantes Just imagine.com n’entrent pas en concurrence avec la marque régionale bien plus puissante.

- La marque Paris Region ne devrait pas souffrir dans la mesure où quels que soient les frontières régionales autour de Paris, la puissante centralité de cette capitale mondiale domine. Seul le redécoupage d’un immense axe Paris-Seine aurait pu bousculer le travail mis en place par les parties prenantes de la marque, mais la fusion des deux régions normandes entre elles seules est le choix retenu. Cela permet par la même occasion la stabilité de Paris Region, une marque régionale qui ressemble plutôt à une marque métropolitaine si on la regarde à l’échelle du monde. Ce dernier constat nous amène à l’importance à accorder aux marques métropolitaines. La plupart des grandes villes françaises s’en est doté, à des degrés de réussite et d’implications différentes.

 

Les marques métropolitaines et le statut de capitale des nouvelles régions

Les marques lancées en tant que marques globales des plus grandes villes de France ont toutes été envisagées sur des discours basés à partir de la sphère économique ou bien de la sphère touristique pour ensuite être pensées plus généralement à partir d’une capacité à embarquer l’ensemble des acteurs locaux. Cette situation est due à l’évolution des idéologies territoriales[3] qui ces dernières années glissent de la ville créative à forte teneur de développement économique vers la destination métropolitaine qui veut séduire les touristes et autres gens d’affaires.

L’ensemble des nouvelles métropoles sont entrées dans le processus de mise en marque qui concerne plus facilement les plus grandes villes. Concernant Brest, la plus petite des métropoles, c’est à l’échelon départemental qu’a été mis en place une marque, à partir de l’identité Finistérienne.

Parmi les grands pôles urbains, les trois qui ne se sont pas engagés dans une mise en marque sont des espaces en crise industrielle prolongée, de surcroît à proximité de plus grandes métropoles. A l’ouest de Paris, le leadership régional que devrait prendre Rouen dans le cadre de la fusion normande a été l’occasion de réfléchir à une marque métropolitaine restreinte au champ économique, tandis que sa voisine Le Havre réalise régulièrement de jolis coups de marketing territorial sans pour autant les inscrire dans un storytelling vigoureux. L’échelon régional prochainement unifié en une seule Normandie est aussi l’occasion d’asseoir une démarche de branding qui a déjà échoué (en 2008, le blog Qui es-tu Normandie ? n’a pas donné suite à une marque tandis que le blog Qui es-tu Bretagne ? est l’embryon de la marque Bretagne) alors qu’aujourd’hui, déjà le CRT est unique aux deux Conseils régionaux. Il est utile de souligner que le texte national actuellement en navette propose la fusion des régions en dénommant chaque regroupement par la juxtaposition des toponymes (Bourgogne-Franche-Comté ; Midi-Pyrénées-Languedoc-Roussillon…) excepté pour la région Normandie déjà rebaptisée alors qu’elle peut, au même titre que les autres, s’inventer un nouveau nom.

Les capitales des nouvelles régions jouiront d’un prestige, mais c’est surtout la perte du capitalat des autres qui est une faiblesse économique à cause des pertes d’emplois principalement publics ainsi que les poids de services urbains afférents. Cette situation est dommageable pour des métropoles françaises qui sont déjà faiblement rayonnantes à l’échelle européenne, tant Paris concentre une grande part des différents pouvoirs (économique, culturel, universitaire, institutionnel) en tant que nœud mondial des flux. L’idée d’une répartition équilibrée entre l’administration d’Etat et les collectivités territoriales est envisagée. Le chef-lieu est désigné en 2015 à titre provisoire et il est bien précisé que la ville choisie « n’aura pas à concentrer toutes les implantations géographiques des services et toutes les réunions du conseil régional ». Par exemple, Rouen est envisagée comme capitale régionale tandis que Caen pourrait accueillir plusieurs services de l’Etat. L’atténuation d’une hyper-concentration des pouvoirs régionaux peut offrir un équilibre qui rende pertinent l’échelon régional pour le branding par rapport à l’échelon métropolitain dont les marques montrent, par leur dimension intrinsèquement polarisante, un caractère excluant des espaces alentours (la marque métropolitaine embarque le périurbain mais exclue les espaces ruraux).

La conjoncture des réformes rend judicieux de choisir les Métropoles de 2015 comme capitales afin de consolider leur rayonnement européen et valider les orientations stratégiques nationales de ces dernières années en matière d’aménagement du territoire. Mais ce sont bien les élus locaux qui vont choisir et négocier entre eux, en se référant à des enjeux davantage liés aux équilibres des partis politiques locaux qu’au développement territorial, dès lors, les marques déjà établies n’ont pas d’impact et s’adapteront. Néanmoins, l’existence de ces marques incarne la volonté locale d’affirmer des espaces pertinents par leur identité. En ce sens, les marques actuelles ont une légitimité dans la mesure où les acteurs locaux s’y sont impliqués à travers les nombreuses réunions sur plusieurs mois. Par exemple, la récente marque Val de Loire montre une capacité des acteurs publics locaux à collaborer dans le champ touristique. Ce partenariat entre 5 départements des régions Centre et Pays de la Loire, conçu pour soutenir un enjeu fort de tourisme international, est créé en février 2014, et fait la preuve des implications transrégionales des acteurs locaux. Pour autant, les frontières en cet endroit n’ont pas bougé dans le projet de loi annoncé l’été qui a suivi. Toutefois, la région Centre est renommée Centre Val de Loire alors que son périmètre reste identique. Cet exemple illustre le décalage de l’Etat en matière de gouvernance. Le redécoupage des régions propose essentiellement la mise en place de nouvelles gouvernances dans des espaces élargis, or, les récentes mise en marque des régions, Bretagne, Alsace ou encore Auvergne, ont eu comme apport principal de rassembler des acteurs de tout type (culturels, économiques, touristiques, sociaux, politiques…) qui se sont engagés à participer au développement de leur espace régional. Cette capacité de l’image d’un territoire à rassembler de multiples acteurs en masse est la force première qui fait le succès des démarches de branding. Ainsi, ces acteurs locaux devenus ambassadeurs du territoire depuis moins d’un lustre, seraient déjà re-sollicités pour travailler sur de nouveaux contours et donc une nouvelle fabrication d’image. Se réengager dans de telles démarches est laborieux, surtout si les récentes marques survivent et créent des concurrences de réseaux. Ce méli-mélo apparaît comme un désavantage dans le cadre d’une mobilisation nécessaire autour des jeunes nouvelles régions et il aurait pu être évité si le courage politique de l’Etat avait eu lieu il y a quelques années, comme c’était envisagé déjà depuis les récentes réformes territoriales et mis en avant dans le rapport Balladur. Il apparaît que les récentes mises en marques ont incarné la mobilisation locale basée sur la symbolique territoriale qui fait le sentiment d’appartenance et dessine alors une autre carte de France, découpée cette fois selon les démarches de place branding.

L’Etat montre, par les lois nationales créées, mais aussi l’importance accordée aux enjeux politiciens, sa capacité à annihiler les efforts locaux : n’oublions pas que les Pays Voynet ont été désinvestit à partir d’une simple phrase au sein de la RCT de 2010, alors que ces territoires dont la définition pertinente repose sur la « cohésion géographique, économique, culturelle ou sociale, à l’échelle d’un bassin de vie ou d’emploi » apparaissaient comme un échelon adéquat pour la mobilisation des acteurs locaux. Il est bien possible que les métropoles subissent le même sort, mais actuellement, elles ont le vent en poupe, ce qui incite à les sélectionner pour devenir capitale des nouvelles régions et ainsi être les lieux privilégiés du place branding pour une visibilité extra-locale.

 

Charles-Edouard Houllier-Guibert, Maître de conférences en Stratégie et Territoire à l’Université de Rouen

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[1] Le place branding peut être pensé comme un renouvellement du marketing territorial, davantage basé sur le P Produit que sur le P Promotion et qui prend en compte les étapes analytique et stratégique en plus de l’opérationnel. Pour en savoir plus, lire le texte « De la communication publique vers le marketing des territoires : approche micro-sociologique de la fabrication de l’image de marque », revue française Gestion et Management Public, n°2, pp.35-49 – Houllier-Guibert Charles-Edouard, 2012.

[2] Ainsi, les marques à dominante touristique comme celles de Picardie ou du Limousin ne sont pas traitées ici bien qu’elles soient nées dans la même période et suite aux mêmes effets de mode du management public.

[3] Pour en savoir plus, lire le texte « La fabrication de l’image de la ville pour un rayonnement européen : gouvernance, idéologies, coopération territoriale et rayonnement » de la Cahiers de géographie du Québec n^o 154 pp.7‑35 — Houllier-Guibert Charles-Edouard,  2011.

[4] Cette marque peut être considérée comme un échec dans sa fabrication de dimension globale car elle n’est pas parvenue à fédérer l’ensemble des acteurs et a plutôt fait état de tensions parmi les acteurs territoriaux. Elle se restreint à une marque portée par les acteurs communaux de la ville-centre sans parvenir à mobiliser.