22 août 2014 ~ 1 Commentaire

Bernard Pecqueur | Décentralisation et politiques publiques locales : un malentendu de plus de trente ans, mais des perspectives de renouveau.

Les perspectives de redécoupage régional et d’évolution des compétences dans les autres niveaux de décentralisation (commune intercommunalité et département) apparaissent comme un objectif majeur pour le pouvoir actuel. Ce sera la grande réforme du quinquennat de François Hollande. Les arguments en faveur de cette réforme invoquent la simplification, la rationalisation et l’économie budgétaire. Les arguments en défaveur de la réforme sont plus contrasté, ils invoquent pèle-mêle, l’identité des régions et l’inanité culturelle des regroupements envisagés, la crainte de la disparition des départements ou encore des doutes sur la réalité des économies budgétaires promises. En tout état de cause, on conviendra que le débat est faible pour ne pas dire indigent et qu’il n’est en tous cas, pas vraiment à la hauteur des enjeux de gouvernance régionale pour la France dans la période que nous traversons. Quels sont alors les enjeux cachés, les arrières pensées et les perspectives qui ne sont pas dites dans le débat?

Réformer les découpages institutionnels : un enjeu d’aménagement du territoire

Présentée comme une troisième étape de la restructuration de l’espace infra national après les lois de décentralisation de 1982-1983 et les lois sur l’intercommunalité et les pays de 1999-2000, la réforme en débat s’appuie sur deux arguments de nécessité. D’une part, rationaliser et simplifier le « mille feuille institutionnel » (moins de dépense publique) et d’autre part, restructurer les compétences de chaque niveau d’institutionnalisation, notamment en matière d’action économique et d’aménagement. Le secrétaire d’État à la réforme territoriale, André Vallini, l’exprime ainsi dans les colonnes du Monde[1]  :  « Si la société a beaucoup changé, l’organisation administrative n’a pas suivi. Nous allons donc la simplifier pour la rendre plus lisible par les citoyens mais aussi par les élus locaux qui ont parfois du mal à s’y retrouver devant l’empilement des structures territoriales et l’enchevêtrement de leurs compétences ».

On ne saurait blâmer l’effort tant sont patents les dysfonctionnements et les surcoûts accumulés depuis 1982[2]. Cependant, on peut se demander si derrière ces bonnes intentions affichées, ne se cache pas un malentendu sur la nature du territoire que révèle la réforme. Parle-t-on tous d’un même territoire? Ne passe-t-on pas à côté d’un vrai renouvellement de la démocratie dont la société a pourtant besoin?

Les lois de décentralisation de 1982 et 1983 ont consacré une véritable révolution culturelle dans la représentation politique des territoires, notamment pour la gauche alors récemment revenue au pouvoir, qui, de jacobine devient girondine comme le remarque C. Lacour[3]. Il s’agissait de transférer des compétences centrales vers trois niveaux de collectivités publiques : les communes, les départements et les régions. Ce sont bien ces dernières qui s’affirment, au moins sur le papier, avec des compétences économiques fortes. Le président de Conseil Général devient lui aussi un personnage important et puissant dans sa capacité à mobiliser des financements pour son département. Enfin les communes sont marquées par les prérogatives nouvelles qu’elles vont devoir maîtriser au premier plan desquelles on trouve l’urbanisme et le Plan d’Occupation des Sols (qui deviendra Plan local d’Urbanisme).

La deuxième phase de la décentralisation est focalisée autour de trois lois sur l’aménagement et développement durable du territoire (loi Voynet, 25 juin 1999), la coopération intercommunale (loi Chevènement, 12juillet 1999) et sur la solidarité et le développement urbain (loi Gayssot ou SRU, 13 décembre 2000). Cette fois, c’est la prise en compte du phénomène urbain qui est privilégiée. Les EPCI (Établissements publics de Coopération Intercommunale) constituent un nouveau palier de regroupement spatial autour de l’idée d’agglomération urbaine. Dans le même temps, émerge et se renforce avec la loi Voynet une notion véritablement novatrice : « le pays ». Comme le déclare l’auteur de la loi, « le Pays n’existe que par les énergies et les organismes ou institutions publics ou privés qu’il fédère autour d’un projet commun. Le Pays n’est donc pas un nouvel échelon administratif »[4]. on peut parler de l’émergence de « la république des villes »[5]. On le voit, cette deuxième phase rend compte du phénomène urbain et de la demande croissante de renouveau démocratique dans la prise de parole des citoyens (Voir le modèle « exit/voice » d’A.O. Hirschman). La démocratie locale progresse et rentre en conflit avec la démocratie élective. A titre d’illustration, l’élection récente d’une municipalité de sensibilité écologiste à Grenoble avec un PS non coopératif et battu après trois mandats, est probablement un signe isolé mais significatif de la poussée du besoin d’un renouveau démocratique.

La troisième phase de la décentralisation  en discussion actuellement, après avoir affirmé le principe et intégré le fait urbain, concentre l’attention sur le renforcement institutionnel de la région et une discussion sur les autres échelons de la décentralisation, notamment les départements.

Politiques publiques et territoires : un malentendu

La révision du découpage régional intervient dans un contexte de crise économique et de crispation institutionnelle. La crise économique met en évidence la fin, pour longtemps, d’une aisance financière des collectivités territoriales qui fait que le mécanisme traditionnel de la « subvention » devient un geste plus rare. Les associations sont sommées, par les faits, de changer de « modèle économique ». En d’autres termes, il s’agit de trouver les ressources ailleurs, hors du giron traditionnel de la ressource publique.

La crispation institutionnelle est une conséquence de la crise économique, en ce sens qu’elle se traduit par un désengagement public assez massif. Que reste -t-il alors pour les politiques publiques?

Le territoire des politiques publiques locales est constitué par les collectivités territoriales. Il est une donnée présupposée et constitue un cadre à la manière de l’ »espace comme contenu de plan » (Space defined by a Plan) de F. Perroux[6]. C’est ce territoire « donné » qui fait l’objet principal du processus de décentralisation. La troisième phase en discussion semble sceller la prédominance de ce type de territoire comme base stratégique du développement économique des territoires.

Cependant, dans le processus, on voit apparaître un autre type de territoire : le territoire « construit ». ce dernier ne préexiste pas, il est le résultat d’une construction d’acteurs dans un cadre de référence géographique qui s’organise en vue de résoudre un problème jugé commun par ces acteurs. Cela signifie l’apparition de nouveaux acteurs, autres que les seuls pouvoirs publics et entreprises. On ne sait pas très bien comment définir ces nouveaux acteurs. On emploie souvent le terme vague de « société civile » (une forme de laïcat citoyen?…). Plus précis, les anglo-saxons utilisent le mot « stakeholders (littéralement « partie prenante »). Un tel territoire, plus spontané, plus mouvant et plus provisoire, donne une vision plus réaliste de ce qu’est un tissu social inséré dans son histoire, sa culture et son économie. On y voit, non pas des lieux de repli face à la globalisation, mais des modes spatiaux de gouvernance, insérés dans la globalisation avec des formes plus ou moins avancées de construction collective. Parmi les exemples parlants de construction territoriale, citons dans le domaine de la délibération locale, l’obtention d’une AOP (Appellation d’Origine Protégée) qui met en scène différents acteurs (producteurs, consommateurs, associations, pouvoirs publics) en vue de produire un label commun. Les processus sont variables dans le temps et dans les circonstances, mais durent entre cinq et quinze ans avant de pouvoir valider le consensus local.

Dans les faits, le territoire « construit » a été officiellement validé dans les textes[7]. D’abord par un CIAT (Comité Interministériel d’Aménagement du Territoire) à Mende, puis dans la loi d’orientation du 5 février 1995, puis enfin dans le cadre de la loi Voynet, l’idée d’une nouvelle démocratie était en cours.

Le malentendu s’installe dans la tension entre le territoire des politiques publiques et le territoire de l’initiative citoyenne. Jamais le fossé entre les deux n’aura été si impressionnant. La prégnance du discours sur l’emploi l’emploi l’emporte sur, toute réflexion. L’emploi d’abord et on réfléchit après! Ce qui est bon pour l’entreprise est bon pour le territoire, ce qu’il faut c’est « attirer » des entreprises. Tous ces lieux communs sont autant de tombeaux pour le développement, ils  constituent cependant l’essentiel des discours des collectivités sur le développement.

Les tenants du territoire « donné » oublient la problématique des territoires « construits ».

Ne pas rater le rendez vous de la nouvelle démocratie

L’aspiration nouvelle à la démocratisation de l’économie où les territoires de vie voient les acteurs reprendre prise sur leur propre destin économique, disparaît. L’idée de favoriser une économie plus humaine, plus proche en associant les individus aux décisions qui les concernent »[8].

Ainsi,la dimension de la réforme paraît elle en deçà de ses enjeux sur au moins deux aspects qu’on peut préciser ici. En premier c’est l’enjeu du renouveau démocratique qui apparaît comme la première nécessité. En second lieu c’est l’enjeu  de reconquête du tissu industriel et d’une forme renouvelée d’efficacité économique qui est un défi à la portée des citoyens et dont la nécessité se justifie chaque jour un peu plus.

Dès 1991[9]nous avions pointé les risques de dérives et d’illusions  issus de la décentralisation encore récente.

Le premier risque est celui du retour massif de l’Aménagement. A l’époque, c’était le risque des micro équipements saupoudrés dans chaque coin de France qui voulait devenir un « pôle technologie ». Ceux ci se vendaient alors en « kit » pour le plus grand intérêt de cabinets de consultants. Aujourd’hui, c’est l’idée d’égalité territoriale qui semble constituer le discours des pouvoirs publics et, en tous cas, de la DATAR (voir les travaux de Christophe Guilluy[10]). Disons le avec force, le développement territorial c’est l’inégalité instituée où chaque territoire fait sa propre dynamique d’acteur et l’initiative des acteurs compte.

La seconde dérive possible est celle, corollaire de la précédente, du marketing territorial où l’on vend l’invendable et où il s’agit « présenter le territoire comme un formidable lieu de synergie, sans jamais se préoccuper de vérifier si cela est vrai auprès des acteurs concernés » (B. Pecqueur 1991 op. cit.).

Le troisième risque s’observe dans la tendance notamment au niveau des grandes villes, à concentrer les structures du dialogue entre acteurs dans les institutions contrôlées par les élus locaux » (B. Pecqueur 1991 op. cit.).

En d’autres termes, on peut penser que ces trois risques sont confirmés du fait du choix de privilégier le territoire « donné » au détriment du territoire « construits » comme socle de la décentralisation. Les territoires deviennent alors des contenants plutôt que des contenus, cadre d’exercice de politiques anonymes et interchangeables laissant les acteurs des territoires en lisière des décisions.

Pourtant, au delà de ce phénomène de reproduction du jacobinisme dans la décentralisation, il faut défendre l’enjeu du renouveau démocratique.

Pour B. Deljarrie (2005)[11]: « Le paradoxe de la décentralisation, c’est qu’elle s’est réalisée sur fond de montée en puissance de la crise civique, alors même qu’elle prétendait la comprendre. Finalement, n’y a-t-elle pas directement contribué? ».

Mais aujourd’hui, la question du renouveau nécessaire de la démocratie n’a jamais été aussi prégnante. Plus que la seule vertu démocratique, c’est aussi la régulation du système dominant qui est en cause face à l’inefficience des politiques « top down » fussent elles locales ou régionales. La littérature voit émerger de (timides) travaux sur la « gouvernance territoriale »[12], mais plus affirmés, on notera ceux des politologues qui ont développé la notion de « démocratie participative  »[13], des économistes dits « de la proximité »[14] et enfin, l’ensemble des réflexions des géographes et sociologues attachés à la notion d’ « innovation sociale »[15].

La recherche en sciences sociales a bien anticipé le besoin. Il reste aux pratiques politiques à suivre.  Surmonter la crise de citoyenneté comme la crise économique, passe par une prise de parole (au sens de la « Voice » d’A.O. Hirschman) par les acteurs-citoyens. Comme le dit P. Calame (2009, page 349)[16]: « pour surmonter la crise, il faut revenir à une conception substantielle et non plus formelle de la démocratie et de la citoyenneté. Démocratie substantielle s’entend comme la possibilité de tous de participer à l’orientation du destin commun ».

 

Bernard PECQUEUR, Professeur des Universités, Université de Grenoble-Alpes, Laboratoire PACTE


[1]    A. Vallini, La réforme territoriale est une urgence. Notre priorité est de faire des économies , rubrique « décryptage », Le Monde, mercredi 6 août 2014.

[2]    Pour un florilège de ces surcoûts, on se réfère à R. Colonna d’Istria et Y. Stefanovitch, 2010, Régions : le grand gaspi, éditions du Rocher, 298 pages.

[3]    Voir J.Lajugie, P. Delfaud et C. Lacour, 1985, Espace régional et aménagement du Territoire, Dalloz, page 409.

[4]   Déclaration à l’Assemblée Nationale de Dominique Voynet, citée par J.Y. Gouttebel, 2010, Le consultant et le développement territorial, Economica, Paris, 148 pages.

[5]    Titre de l’ouvrage de F. Ampe et C. Neuschwander, 2002, éditions de l’Aube, 158 pages. Dans le même registre, on consultera G. Burgel, 2006, La revanche des villes, Hachette, 233 pages.

[6]    F. Perroux, 1950, Space: Theory and Applications, The Quaterly Journal, n° 64-1, pp. 89-104.

[7]    Voir notamment, B. Leurquin, 1997, La France et la politique de Pays, Syros,, 289 pages.

[8]    Voir notamment H. Sibille, T. Ghezali, 2010, Démocratiser l’économie, le marché à l’épreuve des citoyens, Grasset, 135 pages.

[9]    « L’avenir du local est il dans le partenariat? », revue Territoire, n° 323, décembre 1991, pp 30-33.

[10]  Voir notamment Ch. Guilluy, 2013, Fractures françaises, coll. Champs, Flammarion, 195 pages.

[11]  Dans sa préface à l’ouvrage de S. Depaquit : Renouveler la démocratie … oui mais comment?, 2005, éditions ADELS, Paris, 151 pages.

[12]   F. Leloup, L.Moyart, B. Pecqueur, La gouvernance territoriale comme nouveau mode de coordination, Géographie, Economie, Société, volume 7, n°4, octobre-décembre 2005, pp.321-332. Voir également B. Eme, gouvernance territoriale et mouvements d’économie sociale et solidaire, RECMA, n°296,  2005, pp.42-55.

[13]  M.H. Bacqué et Y. Sintomer, 2001, gestion de proximité et démocratie participative, Annales de la Recherche Urbaine, n°90, septembre, pp. 148-155. Voir également, L. Blondiaux et Y. Sintomer, 2002, L’impératif délibératif, Politix, n°57.

 [14]  B. Pecqueur et J.B. Zimmermann (éditeurs), Economie de proximités,  2004, édition  Hermes-Lavoisier, Paris, 254 pages. Voir également  J.P. Gilly et A. Torre, Dynamique de proximité, 2000, L’Harmattan, 301 pages.

[15]  B. Levesque, J.M. Fontan et J.L. Klein (éditeurs), L’innovation sociale : les marches d’une construction théorique et pratique, Presses Universitaires du Québec, 2014, 451 pages. Voir également, « Innovation sociale et territoire », numéro spécial, édité par J.L. Klein et J.M. Fontan  de la revue Géographie Espace Société, vol.6, n°2, avril-juin 2004.

[16]  P. Calame, 2009, Essai sur Oeconomie, éditions Charles Léopold Mayer, Paris, 588 pages.

Une réponse à “Bernard Pecqueur | Décentralisation et politiques publiques locales : un malentendu de plus de trente ans, mais des perspectives de renouveau.”

  1. Suite et faim…

    Il faut distinguer « découpage territorial », « décentralisation », « aménagement du territoire » et « développement local ».

    « Trop de proximité et de trop de distance nuit ». A force de tout mélanger on a fini par tout brader dans un grand n’importe quoi :

    - un « charcutage territorial » sans aucun sens ni logique ;

    - une décentralisation inachevée organisassent la confusion ;

    - Un aménagement du territoire arbitre abandonné faute de moyens et de vision ;

    - un développement local laissé à la débrouille et organisant la compétition territoriale avec prime à la débrouille et aux territoires déjà bien dotés…

    J’ajouterai l’absence de réflexion sur la déconcentration, la fuite de l’Etat et la » technicisation » à outrance des processus de démocratie participative…

    N’en jetez plus !

    L’insécurité territoriale s’ajoute désormais à toutes les autres.

    La balkanisation et son lot de crispations égoïstes est au bout de la route.

    On pourra toujours s’en prendre aux maires sans pouvoirs et à un Etat dépecé, en appeler à la sainte « proximité » ou aux grands « arbitrages républicains » …

    Il est trop tard.

    En quelques années, nous avons réussi à détruire le « + territorial français » et à le remplacer par le bricolage.

    Economistes, géographes ou sociologues ont là matière à nouvelles analyses…

    Ediles et responsables peuvent poursuivre leurs débats sans fin …

    Techniciens territoriaux et ingénieurs ont là matière à envolées lyriques sur les bienfaits de l’innovation…

    Entreprises et acteurs économiques mondialisés pourront jouer des différences et de la compétition et se plaindront dans le même temps du manque d’Etat…

    Mais dans ce grand n’importe quoi, c’est le peuple qui finira par trinquer suivant l’effondrement démocratique et la fin de la République par le haut et par le bas.

    Participation à quoi ? Aux instances intercommunales ? Aux débats des nouvelles régions ? On pourra toujours se réunir pour imaginer le mode de chauffage d’un habitat collectif, travailler dans un jardin partagé, fabriquer du mobilier urbain ou s’associer à une AMAP…

    Sur ce cimetière français, les petites républiques et autres solidarités atomisées seront encensées au nom des nouveaux totems de l »empowerment » et de « l’innovation ouverte ». Mise en scène et spectacularisation de la déchéance sur laquelle pourront se goinfrer les nouveaux opérateurs de la globalisation.

    Merci qui ?

    NB. Même accompagnée, la « construction territoriale » n’est pas la panacée. La connexion de ce local « encensé » et des extrêmes est à nouveau à l’oeuvre. Les éléments de vocabulaire sont prêts.


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