15 août 2014 ~ 0 Commentaire

Michel Dimou | Les fondements théoriques de la réforme territoriale

La réforme territoriale suscite de nombreux débats parmi les hommes politiques- des sénateurs aux élus locaux- les fonctionnaires territoriaux, mais aussi les chercheurs dans l’ensemble des disciplines qui composent la science régionale contemporaine. Le sujet est moins présent dans les discussions qui animent la société civile et les préoccupations des Français jusqu’à aujourd’hui ; il risque de le devenir lorsque le projet sera finalisé et évidemment engagé dans une trajectoire quasi-irréversible. Le 23 juillet, avec le vote des députés, une première étape de cette irréversibilité fut franchie en pleine saison estivale.

Trois séries de raisons sont, le plus souvent, évoquées pour expliquer le choix de cette réforme.

La première raison est la rationalité budgétaire : les quinze dernières années, les collectivités territoriales furent parmi les plus importants créateurs d’emplois, avec en moyenne 34 000 emplois annuels créés hors transferts entre 1998 et 2010, ce qui a pesé lourdement sur leur budget. Ceci correspond à un rythme d’accroissement annuel de l’emploi local d’environ 3% dont la moitié correspond au transfert des compétences d’Etat lors des différents processus de décentralisation. Par ce biais, les collectivités territoriales ont cherché à réguler leur marché du travail et réduire le chômage. La réforme territoriale aurait comme effet de limiter cet effet – tout en générant 11 milliards d’euros d’économies – sans néanmoins le stopper car les communes restent les plus importants créateurs d’emplois, même si ceux-ci sont souvent précaires.

La deuxième raison est la rationalité institutionnelle : les comparaisons européennes montrent que l’organisation territoriale française reste bien trop complexe. On trouve d’un côté des niveaux institutionnels et spatiaux qui s’emboitent (commune – département – région) mais le niveau élémentaire, la commune, avec 1600 habitants en moyenne, est de taille nettement inférieure à ses homologues européens. On assiste, alors, de l’autre côté, au développement de l’intercommunalité qui reste une exception institutionnelle française et qui permet de reconstruire l’action territoriale par le bas à un niveau plus cohérent, en se dotant sans cesse de nouveaux outils d’intervention.

Enfin, la troisième raison pourrait être politique et électorale – comme ceci fut suggéré par certains politologues, mais il s’agit là d’un sujet sur lequel cette brève note ne se risquera pas.

Ces trois raisons sont développées et exposées par d’autres contributeurs de ce blog, de façon détaillée et argumentée. Elles contiennent, chacune, sa part de vérité et justifient plus ou moins le besoin d’une réforme. L’objet de cette courte contribution est davantage celui d’un simple questionnement quant aux fondements théoriques qui conditionnent cette réforme.

Comme le signale le dossier publié par le Gouvernement à destination des Français, par la création de 13 régions, l’Etat cherche à créer des entités autonomes avec des compétences stratégiques élargies et dotées d’outils permettant de relancer la croissance économique. Ces entités disposeront de leurs propres moyens financiers et pourront intervenir dans de nombreux domaines allant des transports à la formation, en passant par l’aide aux entreprises. Dans cet objectif, on trouve, de façon étonnante, deux logiques différentes, presque opposées en matière de développement régional : la première est celle du rééquilibrage régional et de la correction des disparités économiques par le haut ; la seconde est celle de la décentralisation et de la construction fédéraliste du développement économique.

En premier lieu, dans une logique claire d’aménagement du territoire à la française, par cette réforme, l’Etat cherche à créer des unités décentralisées assez homogènes par la taille de leur population, par leur étendue géographique, par la distribution des aires métropolitaines. En fusionnant les plus petites Régions entre elles ou avec les plus grandes, afin de permettre à chacune d’entre elles de disposer des moyens adéquats pour engager des processus de croissance économique durable, l’Etat reste dans une logique de rééquilibrage du territoire national par le haut. La réforme territoriale s’apparente, ainsi, à une volonté de réduction des disparités régionales par des mesures institutionnelles.

En second lieu, l’Etat prolonge le processus de décentralisation et poursuit, en même temps, son désengagement vis-à-vis des processus de développement régional, en dotant des régions avec des compétences, des pouvoirs et des moyens inédits jusqu’à aujourd’hui. Ces nouvelles régions sont susceptibles d’être autonomes et de s’engager dans la compétition des régions européennes dans la décennie suivante, tandis que l’Etat sera de moins en moins disposé de jouer un rôle régulateur et correcteur des éventuelles inégalités futures. Ces collectivités devront, en même temps, gérer leurs propres disparités territoriales qui risquent de s’accroître fortement.

Ces deux logiques s’enchevêtrent dans un projet dont la portée dépasse largement le simple cadre d’une fusion institutionnelle censée libérer des ressources budgétaires utilisables par les Régions dans leur stratégie de développement futur. Il s’agirait plutôt de l’épilogue d’un demi-siècle d’aménagement du territoire à la française.

 

Michel Dimou, Professeur des Universités, Université de Toulon, Président de l’ASRDLF

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