Paul Vermeylen | Big Bang : que se passe-t-il ailleurs en Europe ? Qu’en retenir pour la France ?
Ces trois dernières décennies, d’amples mouvements de recomposition (des compétences, des tailles, …) s’opèrent dans différents pays européens. La France n’est pas seule à affronter les affres que ces réformes suscitent ; elle peut tirer quelques leçons des dynamiques à l’œuvre chez ses voisins. Ces mouvements s’avèrent souvent double : ils affectent dans le même temps les régions et les métropoles (sous leurs dénominations nationales), parfois avec des allers-retours périlleux ou mis momentanément entre parenthèse. Et les dynamiques nouvelles reposent davantage sur des coopérations « agiles » que sur un schéma imposé par le haut.
Notre parcours balaie tout d’abord les évolutions marquantes de la recomposition territoriale en Europe, depuis les pays les plus timorées (par exemple, lorsque les collectivités disposent moins de 10% des moyens publics) jusqu’aux plus avancées (d’un tiers à la moitié de ces moyens).
Un bref tour d’horizon
En Grande-Bretagne, on se rappellera la violence de la réforme thatchérienne, abolissant d’autorité l’essentiel des compétences des collectivités, privatisant notamment une large part du parc immobilier social. Depuis quelques années la dynamique s’inverse, encore timidement. Les évolutions (sous l’instigation de la Commission Heseltine et l’influence du New Localism) confèrent à nouveau aux villes quelques leviers d’action dans l’économie, le social, les infrastructures. On ignore encore l’impact du référendum sur l’indépendance de l’Ecosse : la dynamique risque bien de faire tache dans d’autres régions.
Aux Pays-Bas, les « régions métropolitaines » ont connu depuis une décennie un considérable essor ; ces instances stratégiques régies par une élection de second niveau sont devenues les vrais moteurs du développement économique et territorial. D’autre part, une nouvelle réforme s’est engagée en 2012 pour confier aux 415 communes, regroupées en des partenariats librement constitués, de nouveaux champs de compétence : il s’agit de la participation (au sens de l’initiative citoyenne), de l’aide à la jeunesse ainsi que du bien-être (et de son lien avec les politiques de santé). Par contre, le Gouvernement a récemment buté sur l’opposition apparue face à son projet de réduire le nombre de Provinces de 12 à 5, malgré la faible étendue de leurs compétences.
Dans les pays nordiques, la pratique de la coopération flexible est féconde et déborde souvent les frontières. La région bi-métropolitaine et binationale d’Oresund (3,7 millions d’habitants, réunissant Copenhague et Malmö) s’avère exemplaire : neuf instances y pilotent, avec le concours des acteurs privés, de l’enseignement ou associatifs, la stratégie du développement socioéconomique et territorial.
En Italie, dans le contexte du fédéralisme administratif à mi-chemin du modèle allemand et celui du centralisme français, la loi Bassinini avait prévu dès 1997 la création de neuf « villes métropolitaines », soit Turin, Milan, Venise, Gênes, Bologne, Florence, Rome, Bari et Naples, absorbant les compétences des provinces correspondantes. Si cette loi a tardé à être appliquée, des avancées considérables s’observent depuis quelques temps. Même restées sous le contrôle du national, ces métropoles conduisent aujourd’hui leurs politiques en synergie avec les régions, selon le principe de subsidiarité qui se trouve être à la base du système institutionnel italien. Ainsi les régions délèguent une large part de leurs compétences aux grandes villes, ainsi que dans une mesure s’amenuisant aux provinces. Le tout reste encadré par un système de conférences Etat-Collectivités locales instituées dès 1996, système qui reste le vrai maître d’œuvre des coopérations multiscalaires.
En Espagne, le Pacte local de 1996 a consolidé la décentralisation, qui se trouve amplifiée à travers l’autonomie croissante des régions, selon le statut de chacune d’entre elles. Mais le conflit persiste entre certaines de ces régions autonomes et l’Etat central : ainsi, la Catalogne (7,5 millions d’habitants) illustre la force de ce courant autonomiste, dont le moteur dominant se trouve être sa capitale Barcelone (1,6 millions) ; il en est de même pour le Pays basque (3 millions) et sa capitale économique, Bilbao (950.000 à l’échelle de l’agglomération). L’issue du référendum catalan annoncé rouvrira sans doute les voies de la discussion.
Deux pays régis par le système fédéral ont accomplis ou accomplissent encore des étapes vers une meilleure prise en compte des dynamiques territoriales et socioéconomiques. En Allemagne, le système fédéral s’approfondit, notamment par la reconnaissance des « régions métropolitaines ». Il s’agit de coopérations reposant sur une gouvernance partenariale et partagée à l’échelle des aires fonctionnelles. Ces régions métropolitaines entretiennent avec leur Länder des liens intenses (quand elles ne sont pas elles-mêmes des villes-états comme Berlin, Hambourg et Brême, qui coopèrent largement avec les entités voisines). Constituées sur base volontaire dans onze des treize Länder (hors les trois villes-états) autour des villes-moteurs, celles-ci se sont dotées d’un statut de groupement intercommunal ; seules quelques-unes des onze sont dotées d’instances directement élues (dont Stuttgart depuis 1994). La région métropolitaine de Munich (5,3 millions d’habitants) fédère dans l’action de cinq villes situées à une centaine de km (Ingolstadt, Augsbourg, …) de Munich (1,4 millions d’habitants à l’échelle municipale).
En Belgique, la récente réforme institutionnelle (la sixième depuis 1970) accroît à nouveau les compétences des trois régions au détriment de l’Etat fédéral (les entités fédérées gèrent la moitié des moyens publics, hors sécurité sociale). Les grandes villes s’avèrent également être les moteurs de ces dynamiques régionales. En Flandre, les couples « région-métropole » sont largement reconnus et font l’objet de contrats, et Anvers et Gand absorbent les compétences gérées ailleurs par les Provinces. En Wallonie une dynamique semblable se met progressivement en place. A l’articulation des deux, Bruxelles (Région de 1,2 millions d’habitants au cœur d’un bassin socioéconomique de 3 millions débordant sur les deux autres régions), voit naître une « Communauté métropolitaine » qui a vocation d’instaurer le dialogue à l’échelle de sa large périphérie, en parallèle avec l’initiative « Brussels Metropolitan » lancée par les acteurs privés et associatifs.
Les moteurs métropolitains et le couple région-métropole
Il n’existe donc pas de « modèle » européen en la matière, mais des dynamiques et des méthodes qui reposent sur certaines valeurs partagées. Les pesanteurs historiques jouent donc largement leurs rôles. Mais à l’inverse, les évolutions relevées s’opèrent le plus souvent sous l’emprise des dynamiques économiques. On le sait, dans la globalisation accélérée, les métropoles jouent un rôle grandissant.
Une récente étude ([1]) compare les aires métropolitaines en Europe (les aires urbaines fonctionnelles – AUF, soit 357 aires de plus de 200 000 habitants, sous la loupe de quelque 70 indicateurs). Elle apporte d’utiles éclairages. Ainsi, selon l’un des auteurs « la comparaison des PIB des villes entre 1995 et 2008, et ce par rapport à l’évolution des PIB nationaux, montre un dynamisme plus fort, en moyenne à 110 %. Mais ces écarts montent à 140 ou 180 % pour les grandes métropoles de l’Europe des 15, à l’exception de celles encore marquées par un lourd passé industriel, ou de celles dont la stratégie a failli. »
Elle relève également que les écarts vont s’atténuant entre grandes et moyennes villes, car ces dernières améliorent progressivement leurs performances en termes d’accessibilité, d’équipements, de culture, etc. Rappelons qu’il s’agit bien des aires métropolitaines, qui s’avèrent être régies non par une seule entité institutionnelle, mais le plus souvent par un groupement d’institutions.
Ainsi, l’armature des aires urbaines de plus de 250.000 habitants illustre leur polarisation: ces aires occupent 19 % de la surface du territoire européen (élargi à la Norvège et à la Suisse), concentrent 60 % de la population ainsi que 72 % du PIB.
La carte ci-dessus illustre les liens des firmes transnationales entre villes distantes de moins de 100 km ([2]). Elle fait logiquement apparaître des réseaux plus denses dans certaines parties de l’Europe mégalopolitaine. Pour ce qui concerne la France, elle révèle également des systèmes régionaux bien affirmés dans le Grand Ouest et de bonnes connexions des villes françaises aux réseaux belge, allemand et suisse, les auteurs relevant également un lien peu attendu entre Toulouse et Barcelone. Cette géographie relativise également le rôle exclusif de la capitale dans la géographie des flux mondiaux d’investissement et la dépendance des villes de province envers Paris à cet égard (en tenant compte du seuil de 100 km).
A travers le parcours européen que j’ai consigné dans mon récent livre, il apparaît que ce sont les couples « région-métropole » qui rendent efficaces les moteurs de la métropolisation : cette dernière concentre les fonctions socles au cœur des villes, qui ont besoin des régions pour irriguer leur territoire et accélérer leur accès à l’international.
Ces couples ne sont guère institués « d’en haut ». Car lorsque ces duos « région-métropole » élargissent leur gouvernance d’une part aux territoires qui se trouvent dans leur « système territorial » selon une logique multiscalaire, et d’autre part aux acteurs non-institutionnels, alors ces couples « font système », et incluent dans une même dynamique les acteurs partageant un avenir commun. Avenir que traduit un projet, un récit, une stratégie, qui touchent tant au champ économique que social ou écosystémique.
En cela, ces territoires exemplaires se montrent « agiles ». Cette valeur d’agilité fonde la méthode métropolitaine, celle qui innove au-delà de modèles souvent non-transposables en prenant appui sur des contextes forcément toujours différents. A travers la centaine de pratiques analysées, il apparaît que cette valeur d’agilité rejoint trois autres valeurs : la créativité dans l’économie couplant les économies productives et résidentielles, la solidarité basée sur la proximité qui permet d’activer l’équité des chances, la durabilité dont la mise en œuvre s’opère d’abord par les projets ancrés dans les territoires. Quatre valeurs inspirent en définitive la montée en puissance des métropoles, dont les régions saisissent (ou non) les avenirs à partager.
Agilité, instabilité et coopération
Autrement dit, l’efficacité des politiques de développement territorial constitue le ferment des alliances qu’opèrent les acteurs. Ce constat se pose tant dans les pays fédérés qu’ailleurs. Certes, la logique d’un système fédéral, c’est qu’il peut plus facilement y avoir davantage de différences entre entités, entre régions ou au sein des grands territoires urbains.
Pour autant, la situation dans ces contrées n’est jamais stabilisée. Dans les pays plus centralisés, comme les Pays-Bas, le fait de laisser s’émanciper les collectivités d’un carcan institutionnel reproduit de haut en bas stimule la coopération d’acteurs divers : les « arrangements » opportuns s’imposent dès lors que l’efficacité constitue l’objectif partagé.
Chaque alliance s’avère spécifique et agile, dans le choix des acteurs, des terrains et des modes d’action. Elle relève d’un état d’esprit : le refus de l’inaction et de la compétition stérile, le partage des situations gagnant-gagnant, et partant l’esprit de coopération. Certes, lorsqu’existe la tradition de négociation, cela aide ; mais cette dernière peut être encouragée par des dispositifs la stimulant dans différents champs (en matière de consommation foncière aux Pays-Bas, de gestion des bassins d’emploi en Allemagne, …)
A mes yeux et au-delà de la nécessité de faire émerger des régions et des métropoles puissantes, les enjeux actuels en France portent tout autant sur le « dialogue social » qui pourrait être largement déconcentré, que sur la dynamique qui présidera aux futures « conférences territoriales de l’action publique ». C’est en leur sein que s’élaboreront ou non les synergies, qui rendront flexibles les alliances – dès lors différenciées les uns des autres. Rendre efficace l’aire métropolitaine ne se décrète pas : certes, le cadre institutionnel permet de favoriser le dialogue, non pas de contraindre ou dupliquer ce qui doit faire différence dans chaque contexte. Reste que ce cadre en débat en France ignore à ce stade trois des clefs majeures observées ailleurs. D’une part, l’impératif de rationaliser le nombre pléthorique et l’étendue des compétences des municipalités. D’autre part, d’arrêter la double colonne d’action, celle des collectivités et celle de l’Etat déconcentré, souvent synonyme d’inefficacité et de redondances coûteuses. Et enfin, d’œuvrer aux coopérations à l’échelle des aires métropolitaines, dont les pôles métropolitains (Loi du 16 décembre 2010) ne doivent être qu’une timide préfiguration.
[1] « Quelles métropoles en Europe » DATAR & Consortium universitaires. Etude en ligne n°11 2012.
[2] Programme ESPON. Rapport final LOCI 2013, page 54.
Paul Vermeylen – paul.vermeylen@cityconsult.net – Urbaniste et expert en développement territorial auprès des Institutions européennes, en Belgique, en France et pour d’autres pays européens, Paul Vermeylen a récemment publié « LE TEMPS DE LA METROPOLE. Parcours en Europe » Ed. L’Harmattan 2014.
La mise en perpective européenne que fait Paul Vermeylen dans son ouvrage est riche d’enseignement. Ce travail permet d’ouvrir des pistes intéressantes pour penser, et construire, notre cadre urbain aujourd’hui dans une vision globale et durable.
Ce survol des dynamiques de développement territorial (et surtout de leurs ressorts) dans les pays qui comptent en Europe est brillant et éclairant.
Le regard sur les pesanteurs françaises est lucide (il faudra cependant analyser dans quelque temps les résultats la réforme engagée par le haut…)
Cela donne envie d’approfondir la question en lisant l’ouvrage que l’auteur vient de publier
Ce texte me paraît éclairer, de façon magistrale et à l’échelle européenne, les enjeux qui se nouent autour des réformes territoriales, enjeux qui dépassent largement la question des « coûts administratifs ». Il mériterait assurément d’atterrir sur le bureau des ministres et responsables français chargés de la réforme.
Il ne résume qu’une des thèses défendues dans le livre de Paul Vermeylen, « Le temps de la métropole », qui sera assurément un livre de référence.
Ce qui est enthousiasmant dans ce livre est la somme d’ingéniosité, de dynamisme, de sens politique concret et d’expériences démocratiques et citoyennes dont font preuve nombre d’élus, d’habitants des métropoles, d’associations les plus diverses. La preuve est faite qu’un autre mode d’habiter, de vivre, de créer, de produire des biens et des services est possible. la recette: le dialogue, l’échange pour le bien commun. Voilà pourquoi ce livre vient à son heure: il démontre que l’action citoyenne porte ses fruits. C’est le genre d’information qui devrait être plus répercuté dans les médias.
Une démonstration éclatante parce que fondée sur des exemples vécus (ailleurs qu’en France malheureusement) que la contractualisation librement consentie, le dialogue social, l’initiative et le respect du principe de subsidiarité font toujours mieux que les constructions technocratiques des pouvoirs centraux.
Un livre qui donne envie « d’aller voir ». Pédagogique, il donne des clefs pour comprendre les ressorts des métropoles gagnantes. J’en recommande la lecture à tous les entrepreneurs métropolitains.