28 juillet 2014 ~ 2 Commentaires

Christian Pihet | Par delà les régions, les capitales régionales

Le passage prévu en 2016 de 22 régions à 13 découle des réflexions sur l’adaptation des périmètres français aux configurations européennes ainsi que des recherches d’économie par des mutualisations de l’action publique. Les effets annoncés, recherchés et produits de métropole et de métropolisation par l’Etat « stratège » peuvent constituer un fil rouge pour comprendre cette nouvelle organisation à travers le rôle dévolu aux capitales régionales.

Celles-ci ont été choisies par le gouvernement le 30 juillet 2015, à titre « provisoire » en attendant l’élection des assemblées qui décideront définitivement des chefs-lieux. L’accent a été mis sur les « métropoles ». Ce choix des nouveaux périmètres s’inscrit également dans le cadre dessiné par les lois MAPTAM et NOTRe[1]. Néanmoins, par delà les territoires des nouvelles et moins nouvelles régions, la mise en exergue du fait métropolitain, réel, supposé et à venir, constitue un élément majeur pour leur rayonnement et leur gestion. En effet dans la plupart des cas, la fonction de capitale régionale laisse penser aux élus et habitants que la ville est ou va devenir métropole. D’assez nombreuses communautés d’agglomération inscrivent d’ailleurs l’appellation de métropole dans leur nom.

Néanmoins  pas plus qu’il n’y avait  22 métropoles dans la France de 2014  au sens du terme usité par les économistes et les géographes[2], il n’y en aurait pas non plus 13 en 2016, une par région… D’ailleurs, des régions en comptent deux au titre de la loi MAPTAM comme la Bretagne avec Brest et Rennes, Midi-Pyrénées-Languedoc deux également, Toulouse et Montpellier et certaines n’en ont aucune comme Centre-Val de Loire.  Selon les critères plus sélectifs de la plupart des aménageurs la France en compte véritablement cinq ou six, Paris, Lyon, Marseille, Lille, Strasbourg et probablement Toulouse. En appliquant strictement la logique métropolitaine et en se référant aux situations européennes ou américaines, six régions structurées par ces métropoles auraient été à créer. De fait, dans le débat et dans les décisions prises en 2015 il y a élargissement ou abus de terme. Le découpage régional ne correspond donc que partiellement aux réalités métropolitaines. En revanche, la proclamation du fait métropolitain sert à incarner et justifier les nouveaux périmètres.

Fonction régionale et ambition métropolitaine

Les nouvelles capitales sont-elles donc appelées à rester ou à devenir des métropoles ? Toute une littérature politique le laisse penser. Dans la réalité globale et donc économique, cela ne fonctionne pas comme cela. En mettant de côté les revendications politiques des élus « métropolitains », il faut prendre en compte une réalité exigeante, la graduation des fonctions métropolitaines.

A part les six précitées, les autres capitales régionales ne sont qu’imparfaitement des métropoles[3]. Comme l’indique Jean Renard en définissant ces fonctions[4], la plupart des  capitales régionales disposent de fonctions métropolitaines plus ou moins importantes, plus ou moins développées, même si au regard de l’international ce ne sont pas des métropoles. A titre d’exemple, dans l’Ouest français, Bordeaux ou Nantes sont dans ce cas de figure. C’est dans ce contexte d’un potentiel avenir plus pleinement métropolitain qu’il faut inscrire les enjeux et le débat pour les nouvelles capitales régionales. En ce qui concerne les anciennes, il faut certainement à la suite de Claude Lacour évoquer la souffrance spatiale[5] et la peur du déclassement.

De fait, la fonction de capitale régionale concoure dans notre Etat décentralisé au développement des fonctions métropolitaines. Soit par des effets directs comme la localisation des centres de décision comme le siège du pouvoir régional, la présence des grandes directions déconcentrées de l’état, celle des sièges régionaux des grandes entreprises, soit également par des effets indirects. Les universités fournissent un bon exemple de ces effets indirects. Celle de la capitale régionale est toujours mieux dotée en moyens matériels et immatériels, toujours plus attractive, plus visible. Et l’université étant aussi un facteur de développement territorial, il faut y ajouter la création, découlant de sa proximité, des start-ups à emplois hautement qualifiés, la formation de clusters et par conséquence des effets spiralaires qui agrègent les fonctions métropolitaines supérieures. Les transports et leurs effets induits sont un autre exemple. La capitale régionale a besoin de communications rapides et de qualité avec les autres capitales et les principales agglomérations de sa région.

D’où des choix d’investissements d’infrastructures qui accentuent la métropolisation, comme un aéroport ou des lignes ferroviaires à grande vitesse. La capitale régionale enregistre alors une croissance démographique et économique supérieure aux autres villes ; elle tend à devenir une ville « créative », au sens de Richard Florida,[6] concentrant les fonctions directionnelles et créatrices. On peut même parler d’un stade « d’hyper métropolisation » quand la capitale régionale avale la quasi-totalité des fonctions métropolitaines de son espace régional et produit en retour du désert autour. Toulouse n’est-elle pas ainsi devenue la seule grande ville de son ancienne région, Midi-Pyrénées ?

Dès lors, avec le choix « provisoire » en juillet 2015 des 13 capitales régionales, c’est un avantage fort à la dynamique de métropolisation qui leur est donné par l’Etat. C’est pour elles l’espérance d’un accroissement considérable de leur potentiel et de leur rayonnement.

Les anciennes capitales régionales entre déclassement et semi-métropolisation

Le terme de déclassement peut sembler exagéré mais, même s’il reste des directions régionales de services dans l’ex-capitale (au moins un tiers selon le décret d’août 2015) et la promesse de sessions alternées du Conseil régional entre la capitale nouvelle et l’ancienne ce n’est plus là que se prendront les décisions. Les mesures prises pour assurer « l’équilibre des territoires » comprennent également un maintien des rectorats actuels mais coordonnés par un recteur de région. L’exemple de la délocalisation (difficile) du siège de l’Ifremer de Paris à Brest peut être aussi considéré comme l’une de ces mesures d’équilibre qui pourraient être répétées ailleurs.

Cependant les expériences historiques des localisations d’équipements et d’entreprises et aussi des services de l’Etat indépendants du cadre régional comme la Caisse des dépôts par exemple laissent penser que ces choix, même s’ils seront l’objet de débats, voire de conflits s’opéreront peu à peu en faveur des nouvelles capitales régionales. Car elles seront de toute façon au centre du pouvoir régional.

Il faut en effet retirer la fonction de capitale pour sept villes qui l’exerçaient dans l’ancien découpage. Certaines comme Montpellier avaient reconstruit leur image sur la notion de métropole, implicitement connectée à la fonction de capitale. Comment  opérer ce retrait sans mouvement social et sans révolte des élus concernés à un an de l’élection présidentielle ? On se souvient que le passage de la préfecture du Var de Draguignan à Toulon avait débouché sur d’importantes manifestations. Le partage des fonctions entre préfecture de région et conseil régional est envisagé pour deux régions unifiées, la Normandie et éventuellement la Bourgogne-Franche Comté. Ailleurs comme en Aquitaine-Poitou-Limousin ou Midi-Pyrénées-Languedoc il est proposé de laisser un rôle d’appui aux anciennes capitales. Elles deviendraient des semi-capitales où des services demeurés sur place auraient des délégations pour quelques compétences.

On sait cependant que le partage des fonctions entre deux villes n’est guère évident ni très fonctionnel et tend plutôt à accroitre les coûts publics qu’à les réduire. A l’échelle européenne, entre Strasbourg, siège partiel du parlement et Bruxelles, siège des commissions, il y a finalement eu une gagnante et il en sera sans doute de même à l’échelle des régions françaises recomposées.

Il faudra donc bien gérer politiquement et culturellement ces nouveaux fonctionnements si le pouvoir veut les rendre pérennes et sortir comme il le prétend du modèle centraliste et hiérarchisé. Les arrière-pensées sur la capitale régionale, notamment sur le plan des carrières, émergent déjà dans les conversations des fonctionnaires territoriaux. Faute de quoi sera vite brandi le risque de « désert régional » créé par le choix de grandes villes comme capitale des « grandes régions ». La prévention des conflits et du déclassement de certaines capitales actuelles pourrait alors passer par une dose efficiente de polycentrisme. A cet égard, il faudra suivre attentivement l’évolution en Normandie avec le binôme Caen-Rouen. Le maintien d’une couverture des rectorats dans les anciennes régions semble aller dans ce sens.

Le polycentrisme a fonctionné dans le contexte fédéral de certains pays mais la décentralisation française n’a évidemment rien de fédérale. Elle a été imposée par le haut et a repris le plus souvent le modèle parisien à l’échelle des régions. Il s’appuie sur un modèle culturel ancien, fondé sur la prééminence d’un centre décisionnaire et par une mythologie historique qui a transformé le niveau local en un risque de fragmentation féodale. Les hommes politiques français sont largement modelés sur ce modèle. Sans recourir à l’opposition entre Girondins et Jacobins, songeons aux réticences de François Mitterrand en 1982 sur la création de « grandes régions » et à son évocation des grands féodaux[7]. C’est aussi cette résistance culturelle qui rend sceptique sur le choix du développement territorial par le polycentrisme.

 

Une nouvelle étape de l’organisation spatiale du pays s’ouvre avec les reconfigurations régionales et la mise en place de leurs capitales. Il est paradoxalement possible d’en déduire une recentralisation à visée métropolitaine dans un contexte de décentralisation régionale amplifiée.

Toutefois des interrogations subsistent et des chantiers demeurent ouverts. Par exemple, comment concrètement faire jouer « l’effet levier » au bénéfice des villes intermédiaires et des autres territoires des nouveaux espaces régionaux ? Les métropoles fonctionnant plutôt en réseau à l’échelle globale, comment créer du réseau inter-métropolitain alors que les concurrences demeurent vives entre les villes choisies comme capitales et aussi avec celles, écartées, qui risquent le déclassement ? Comment alors assurer l’interterritorialité[8] susceptible de les faire rayonner ? En dernier lieu, l’Etat pourra-t-il accorder les moyens financiers et politiques à ces nouvelles régions pour que leurs capitales soient la tête de réseaux permettant un développement plus harmonieux de leurs territoires ?

 

Christian Pihet , Professeur des Universités en géographie, Université d’Angers


[1] La loi MAPTAM (2014) crée et organise le rôle de 14 nouvelles collectivités, les métropoles ; la loi NOTRe (2015) redéfinit et élargit partiellement les compétences des collectivités.

[2] L. HALBERT, L’avantage métropolitain, 2009, « La ville en débat », PUF, 2009.

[3] C. Lacour et S. Puissant, La métropolisation: croissance, diversité, fractures, Anthropos, Paris, 1999.

[4] Jean Renard, 2008, Nantes à la croisée des chemins, PUR, Rennes, 224 p.

[5]  C. Ghorra-Gobin, La métropolisation en question, La ville en débat, PUF, 2015, expression reprise de  C. Lacour, notamment pp 66-69.

[6] R. Florida, Cities and the Creative Class, 2005. Routledge.

[7] Cf. F. Caries, à propos du « duc d’Aquitaine » Jacques Chaban-Delmas, article « On l’appelait Chaban », La Dépêche, 12 novembre 2000.

[8] M. Vanier, Le pouvoir des territoires .Essai sur l’interterritorialité, Anthropos, 2010.

 

 

2 Réponses à “Christian Pihet | Par delà les régions, les capitales régionales”

  1. La question de fond est peut être que cette réforme est l’occasion d’en finir avec la micro-centralisation métropolitaine du « petit Paris de Province » qui reproduit à l’échelle régionale ce que Paris a réussi à faire à l’échelle nationale…
    La Normandie, à ce sujet, pourrait être le laboratoire d’une organisation multipolaire dans le cadre d’un réseau des différences complémentaires entre Caen Le Havre et la métropole de Rouen (ici métropole au sens de la loi MAPAM du 13 janvier dernier)

    Cette vision innovante est portée par le collectif des quinze géographes universitaires normands dont vous avez certainement entendu parler et a elle été défendue non sans succès lors du débat à l’Assemblée Nationale par le député PRG du Calvados Alain TOURRET qui a réussi à faire amender le texte de l’article 2 du projet de loi définissant les conditions pour fixer le « chef lieu » de la future région: il a été notamment accepté au nom du principe constitutionnel de la libre administration des collectivités territoriales que le siège d’un conseil régional ne devait pas être obligatoirement dans la ville où siège le préfet de région.

    Ce qui pour la Normandie permettrait d’avoir la préfecture régionale dans la métropole rouennaise et le conseil régional dans la technopole universitaire caennaise…
    Dans le débat, le ministre (normand) Bernard Cazeneuve (ancien député maire de Cherbourg) très sensible à cette question du « déclassement » a fait savoir que les services de l’Etat déconcentré devront se redéployer dans les futures régions selon des critères d’équité territoriale: des directions spécialisées ou des antennes administratives pourront se déconcentrer depuis les actuelles capitales-métropoles régionales.

    Là encore, l’exemple normand est éclairant: prenons le cas de la Caisse d’Epargne de Normandie qui a réalisé sa fusion régionale depuis en 2008 avec grand succès. Il y a un siège social officiel dans la banlieue de Rouen à Bois Guillaume. Mais deux directions centrales spécialisées ont été créées l’une à Rouen l’autre à Caen qui sont complémentaires et ne se concurrencent pas. Le redéploiement des moyens et les mutualisations générées par la fusion a permis à la caisse d’Epargne de Normandie de créer des services sur le territoire là où il n’y en avait pas à l’époque des deux caisses d’épargne normandes séparées: ainsi un centre d’affaires a été crée à Saint Lô.

    Conclusion: cette réforme malgré ces nombreux défauts (notamment la carte)a néanmoins le grand mérite d’obliger nos dirigeants et décideurs à mettre enfin en pratique la logique de réseau car la logique classique de centralisation métropolitaine épuise les territoires.

    Cordialement,
    Philippe Cléris
    collectif citoyen et républicain « Bienvenue en Normandie »

    • J’espère que vous avez raison.
      La Normandie est pour l’instant atypique. Je sais aussi que le siège du CRT (tourisme) ne se situe ni à Caen ni à Rouen mais dans l’Eure.
      C’est un peu différent en PdL, je me permettrai de me servir de vos infos pour notre débat régional.
      Cordialement
      Christian Pihet


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