11 juillet 2014 ~ 1 Commentaire

Paulette Pommier | La réforme territoriale : pour un Etat allégé, des Régions et des territoires forts

 

Avec le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République dite loi « NOTRe », le gouvernement a posé les principes d’une réforme en profondeur que nous approuvons dans ses grandes lignes. La Région se trouve confortée dans  un rôle de leadership en matière de développement économique avec une clarification des compétences, un transfert à la Région de la compétence du développement économique devant se traduire par l’élaboration de (2) schémas[1] ayant valeur prescriptive, le devoir de négocier avec les autres collectivités territoriales dont les métropoles mais la reconnaissance de la valeur supérieure du schéma en cas de désaccord, l’accroissement de ses pouvoirs avec l’autorisation d’entrer au capital de sociétés commerciales etc.

Ce n’est donc pas le périmètre des futures Régions, point dur aujourd’hui de la réforme, qui retiendra notre attention. Mais les conditions à réunir pour que ce grand pas vers plus de décentralisation réussisse, stimule des énergies, redonne confiance et, in fine, produise les effets attendus au plan de la compétitivité et de l’emploi.

Nous balaierons quatre sujets:

  • L’extension de la compétence économique
  • La place des territoires
  • L’identité et la participation des forces vives
  • L’effacement progressif de l’Etat?

La compétence économique : une conception encore vue de façon restrictive

Quand on observe les Régions européennes fortes, ce n’est pas leur taille qui surprend mais leur capacité à agir sur l’ensemble des facteurs qui concourent au développement économique, notamment le facteur humain. La formation à  tous les niveaux, supérieurs et professionnels, la formation continue font partie de leurs responsabilités. De même en matière de gestion du marché du travail. En France, la compétence est émiettée : On compte beaucoup d’organismes mais en définitive peu de conseillers par chômeur[2].

De ce point de vue le projet de loi ne s’est pas montré très audacieux. C’est bien un bloc plus vaste et plus cohérent de responsabilités qu’il faudrait reconnaître à la Région. Toucher aux OPCA ou à Pôle emploi peut susciter des réactions. Mais comment faire du développement économique sans la capacité d’agir sur les compétences des hommes et des femmes qui feront ce développement ? Sans chercher à lever les tensions sur certaines qualifications ? Sans prendre en compte les capacités de toutes les  ressources de la région, notamment de ses jeunes ? En ciblant les entreprises, le rédacteur du projet s’en tient à une vision traditionnelle du développement économique.

Pourtant, à l’invitation de la Commission européenne, les Régions françaises (en tant que Régions européennes), on fait avec l’élaboration de Stratégies régionales d’innovation (SRI) un formidable travail de réflexion et de déclinaison de leurs grandes priorités. Dans sa synthèse des SRI, la DATAR[3] constatait que les Régions, pour accroitre l’efficience des systèmes d’innovation, avaient entrouvert des perspectives nouvelles, s’intéressant au capital humain, au management de l’innovation, à la coopération territoriale etc. Leurs diagnostics montraient que le niveau des RH, la maitrise des compétences (non technologiques) figuraient parmi les éléments les plus déterminants de la capacité à innover.

Les territoires : construire autour d’eux

L’exposé des motifs du projet de loi sur l’organisation territoriale reconnait que les Régions auront à « soutenir le développement économique local en déployant leur action sur des territoires cohérents, tenant compte des mobilités de population entre bassins de vie et bassins économiques »[4], ce qui va dans le bons sens. Mais si la direction est donnée dans l’exposé des motifs, il n’en est pas de même dans le projet qui reste centré sur la relation entre les collectivités territoriales et l’entreprise. Or l’entreprise n’est qu’un élément d’un écosystème et l’aide individuelle à l’entreprise ne contribue que marginalement au devenir d’un territoire. Les solidarités et les interdépendances productives comptent bien davantage. Dix ans de travail de l’Etat et des Régions sur les Pôles de compétitivité ont fait de ces derniers une sorte de bien commun. La méthodologie est connue et partagée : importance des projets collaboratifs, animation des réseaux, incitation à l’innovation, ouverture sur l’international etc.

Il ne faut pas s’en tenir là. Les Régions doivent poursuivre ce travail de connaissance de leurs territoires, se donner les moyens de détecter les écosystèmes émergents comme ceux à révéler ou à inventer, territoire par territoire (agglomérations comprises) et de les soutenir. C’est dans ces pôles (au sens large) que les PME et les ETI trouveront les ressources pour croître. Cette dimension territoriale au niveau de laquelle doivent se penser les trajectoires et les mutations mériterait de figurer clairement dans l’exposé des motifs (à défaut d’être dans le projet de loi). Car les Régions ne se sentent souvent pas le droit d’intervenir à ce niveau.[5]

Identité et participation

De la part des Régions, on constate un déficit de communication. Alors qu’elles travaillent sur des logiques de projet, leur action n’est souvent pas connue ni reconnue. La réussite de la décentralisation passera par l’invention de méthodes d’action adaptées (approcher les questions de développement à des niveaux fins) mais aussi de participation et de communication. Une communication d’autant plus subtile que les Régions ne disposent pas, à l’opposé des autres collectivités territoriales, de substantiels budgets d’investissement. Et une politique d’innovation n’est pas aussi visible qu’une nouvelle caserne de pompiers ou une salle de sport.

Il faut renforcer l’identité des Régions (et ce, plus encore avec une nouvelle carte) et le sentiment d’appartenance de ses habitants. C’est une notion fondamentale de démocratie. Les forces sociales sont à associer à cet effort de construction d’un projet et d’une image. Cela doit conduire à repenser le rôle des Comités économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER), question qui n’est pas abordée dans les projets de loi. Plusieurs raisons plaident en faveur d’une réforme de cette institution. Dans le cadre de la décentralisation prévue, il semble difficile de continuer à faire désigner ses membres par le représentant de l’Etat. Il pourrait être suggéré que la composition des Conseils soit établie différemment pour assurer un renouvellement des membres : par catégorie de forces socio économiques (agriculteurs, professions libérales, associations familiales etc.) avec un droit pour chacune d’elles de désigner une personnalité  qui deviendrait membre du Conseil. Ce CESER renouvelé devrait héberger en son sein une commission[6] réunissant les partenaires sociaux dont l’objectif serait  une association étroite à l’élaboration des stratégies de développement économique de la Région, notamment du Schéma régional de développement économique, d’ innovation et d’internationalisation prévu par le projet de loi sur l’organisation territoriale.

Une vraie refonte de la carte de la puissance publique avec un Etat allégé ?

Dernier sujet, l’impact de la réforme en termes d’organisation de la présence de la puissance publique sur le territoire : Etat, Régions, EPCI. Conséquence de la réduction du nombre de Régions, de la disparition annoncée des départements et de la montée en puissance des EPCI, la présence de la puissance publique va se trouver très sensiblement affectée.

Que va-t-il en être de l’Etat ? C’est le Préfet de région qui est appelé à devenir la pierre angulaire des politiques publiques de l’Etat. Garant des pouvoirs régaliens, il devra assurera le lien entre les grandes stratégies nationales et les territoires. Dans le prolongement d’un processus amorcé avec la RGPP (révision générale des politiques publiques) et en raison des transferts de responsabilités aux Régions, on devrait voir les effectifs des préfectures diminuer. En sera-t-il ainsi ? Le doute nous  habite quand on voit la difficulté  de l’Etat à abandonner une responsabilité (il en va ainsi avec les pôles de compétitivité où les différentes versions de projets de loi traduisent son hésitation puis son recul) et surtout quand on connait sa capacité boulimique à inventer au niveau central de nouvelles procédures ou de nouveaux dispositifs dont la mise en œuvre repose sur les services centraux mais aussi sur ses services déconcentrés. Un bon indicateur de la décentralisation ne serait-il pas dans la suppression de directions d’administrations centrales ?

Pour ce qui est de sa présence au niveau départemental, on devrait logiquement anticiper la disparition du préfet de département. Mais avant que celle-ci survienne, le rédacteur du projet de loi lui a confié une tâche : celle de veiller à la bonne répartition sur le territoire départemental des services publics plaçant sous sa responsabilité l’élaboration (en association avec les EPCI) d’un schéma d’amélioration de l’accessibilité des services publics. Au moment d’ailleurs où curieusement nombre de services publics (notamment le transport scolaire…) doivent être transférés à la Région !

La disparition de la collectivité « département » ouvre la voie à une réflexion sur l’organisation infra régionale. Elle offre des occasions uniques (seront-elles saisies ?) de rapprocher la carte administrative de la carte économique et sociale, qu’il s’agisse des 1 700 bassins de vie ou des quelque 300 bassins d’emploi. Faut-il au niveau de ce dernier échelon imaginer des représentants de l’Etat (préfets ou sous-préfets) qui se substitueraient aux préfets de département?  Et dans la foulée, pourquoi ne pas réformer le mode de représentation des élus régionaux en choisissant le bassin d’emploi (zone d’emploi) comme circonscription pour les élections régionales[7]? Et puisque les intercommunalités vont se renforcer, pourquoi ne pas chercher à rapprocher ces échelons de solidarité des bassins de vie ?[8]

 

Paulette Pommier, Experte internationale en aménagement du territoire


[1] Schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation et Schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire.

[2] « Le service public de l’emploi est émietté. Dans des régions comme la Bretagne ou l’Aquitaine, plus de 170 organismes concourent à la réinsertion des chômeurs. À périmètre constant, en Allemagne, le service public de l’emploi représente 150 conseillers pour 10 000 chômeurs, contre 130 en Grande-Bretagne et… 71 en France. Une réforme et des progrès sont possibles » Intervention de A. Rousset devant le Sénat, Juin 2014.

[3] « Enfin, à l’heure où s’engagent les discussions sur l’avenir des politiques européennes (cohésion, recherche, clusters,…) et l’opportunité pour les territoires de s’engager, comme la Commission européenne les y invite, dans des « stratégies de spécialisation intelligente » (smart specialisation strategies), les stratégies régionales d’innovation confèrent aux régions françaises un temps d’avance et une expérience précieuse pour aborder l’avenir ». DATAR, Synthèse des stratégies régionales d’innovation, 2012

[4] Voir Exposé des motifs du projet de loi « NOTRe ».

[5] Ainsi on constate que sont les agglomérations qui soutiennent les clusters (SPL, grappes) autres que les pôles de compétitivité et non les Régions.

[6] Voir Note 34/35 Lasaire : Territoires, Régions, développement économique, Paulette Pommier, 25/05/2013

[7] Avec un mode assurant une certaine proportionnalité sur le modèle des élections de Paris, Lyon et Marseille.

[8] Proposition de « Quelle France dans dix ans » de France Stratégie, Juin 2O14.

Une réponse à “Paulette Pommier | La réforme territoriale : pour un Etat allégé, des Régions et des territoires forts”

  1. Jean-Claude Moreau 12 juillet 2014 à 9 h 43 min

    En milieu rural c’est sur la proximité que se jugera la réforme territoriale. Cette proximité, le projet la comprend comme une reconnaissance nécessaire de l’offre de services, offre bien sûr indispensable qui serait rendue par la « Maison de service au public » Cette offre n’est pas de « service public » et pose question sur deux points : la distribution géographique de ces « Maisons » et la qualité d’un cahier des charges permettant de constater qu’on est bien en réalisation de service au public d’une manière très significative. Un tel cahier des charges, à espérer, serait il issu d’une négociation « État-région-EPCI »? Poser la question c’est déjà poser la question des indépendances de négociation de chacun des acteurs à travers leur possibilités de financement. Dans ce détail qui n’en est pas un, pourra se nicher le diable ou le bon dieu de la réforme.
    A travers ce cas précis, un acteur cité, l’Etat, est dans une position que la ruralité reconnaît à travers un acteur décentralisé, le sous Préfet. Paradoxalement, il faudrait donc que cet acteur soit bien entériné dans sa fonction de médiateur, de facilitateur, de transmetteur, voir d’aiguillonneur. Or les sous préfets ayant la fâcheuse tendance à être remplacés avec retard, il faudrait un engagement politique précis sur ce point. Je partage l’avis de Mme Pommier : dans la mesure où la Région aurait une exclusivité sur le domaine économique, il serait logique qu’elle intervienne sur la répartition des bureaux de « Pôle Emploi », actuellement en accessibilité insuffisante pour le monde rural. Sommes nous, dans ce cas, à la limite de la définition de la « Maison de Service au public », avec peut être un gage de meilleur accès possible ? Ou à une redéfinition des services de Pôle Emploi ?
    Je m’attarderai sur un autre type de proximité, celle que j’appellerai la proximité active. Ce type de proximité est celle qui permet de nourrir une gouvernance positive capable de créer une synergie des citoyens vers les volontés politiques. Ces volontés seraient donc exprimées par les communes à travers leurs communautés de communes, leurs coopérations intercommunales et des EPCI, soit séparément soit regroupées. La réforme veut plus de coopération, plus de simplification dans cette coopération. La logique de projet commun, même pour les petites communes, est un fait et pas seulement une espérance et la plupart des territoires ruraux ont, de gré ou de nécessité, pris habitude du maniement des projets communs.
    Est ce une bonne habitude et finalement qu’est ce qu’un territoire ? L’enjeu de l’application d’une réforme est exactement sur ce point. En région Centre la réalité de l’exercice du territoire a été prise en compte dans la définition des « bassins de vie ».( Je rappelle que la totalité du territoire de la  » Région centre » a été découpé en 23  » bassins de vie ».) Ces entités ont fait l’objet, ou font actuellement l’objet d’une animation territoriale menée par la Région Centre. Elles servent de base à la mise en place des contrats territoriaux de solidarité. Les questions d’évaluation pourraient se résumer ainsi :
    1/ Ces entités recoupent elles une réalité géographique ? La réponse est plutôt oui.
    2/ Ces entités recoupent elles des territoires définis par une communauté territoriale ? Parfois assez exactement , pour des Pays, par exemple. Mais pas toujours.
    3/ En quoi les bassins de vie sont ils une réalité partagée ou, provoquent-ils ce que j’appellerais une « proximité active ». ?
    La pertinence de l’objet « bassin de vie » sera probablement plutôt confortée , ainsi que la volonté d’animation territoriale qui l’accompagne (comités de pilotage local, implication du Conseil de développement, diagnostic à partager, élaboration. d’un document de synthèse, document « ambition 2020″). Mais sur cette mise en œuvre il peut exister des critiques centrées probablement sur le caractère décalé à faire débattre d’un projet territorial lorsqu’un document est déjà près. Et peu amendé par les débats. D’où une perception de technocratie. Et de fait la réforme peut ajouter un renforcement de pouvoir technocratique, avec le SRADDT notamment. Je rappelle que le document d’orientation du bassin de vie doit entrer dans les références du SRADDT.

    Jean Claude Moreau Membre du CESER « Centre » au titre de l’agriculture et président de Conseil de développement


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