08 juillet 2014 ~ 0 Commentaire

Guy Burgel | Réforme territoriale : différencier les espaces et les objectifs

La nécessité et l’urgence de simplifier le millefeuille territorial français ne font plus aucun doute. Elles sont même maintenant admises par la majorité de nos concitoyens. Quatre niveaux de décision et d’action (Etat, région, département et communes), auxquels il convient d’ajouter les diverses formes d’intercommunalités (communautés urbaines, d’agglomération, de communes, et maintenant métropoles), nuisent à la lisibilité du dispositif, et  avant tout à son efficacité. La réduction de la dépense publique, invoquée pour justifier la réforme, apparaît hypothétique, et surtout seconde par rapport à l’objectif de toute politique d’une collectivité, qui est d’assurer à tous ses membres équité et résultats dans la prestation des services élémentaires (éducation, santé, transports, etc.). Il est toujours difficile d’affirmer et de mesurer l’impact d’une « bonne », entendons ici à crédits réduits, gestion financière sur une fonction sociale, quand elle s’appelle école, hôpital ou prison. Mais de façon assurée, la multiplicité des rouages administratifs fait perdre de la puissance à l’action politique. Il ne s’agit pas ici d’économie, mais d’affirmation de l’autorité et de la solidarité nationales.

Les finalités de l’action publique

Encore faut-il distinguer les finalités de l’action publique. Trois objectifs doivent être conciliés. Sans négliger une certaine réflexion prospective sur les buts et les moyens de l’action, le premier privilégie la gestion quotidienne des territoires et des hommes. C’est la couverture des besoins en éducation, en santé et sécurité publiques, en administration des réseaux de transports, d’énergie, d’information, et aussi en matière d’aide aux plus démunis (handicapés, malades sans ressources, chômeurs en fin de droits, mal logés). Cette gestion est lourde en dépenses et en personnels d’accompagnement. Elle nécessite des territoires et des structures d’intervention proches des intéressés, et suffisamment fixes et délimités pour être identifiables et accessibles rapidement. C’est dans le système actuel, la trame lourde du maillage de l’espace national, départements et communes essentiellement.

A l’opposé, un second objectif concerne la vision stratégique à plusieurs décennies d’un ensemble territorial, dans le triple cadre de la France, de l’Europe et du monde. Les espaces peuvent être ici plus vastes, plus éloignés des préoccupations immédiates des habitants, les limites plus floues, voire se chevaucher, les organigrammes plus légers, ce qui ne veut pas dire, au contraire, moins qualifiés et moins experts. Ce sont avant tout des administrations de mission, plus que de gestion. Dans les années soixante-dix, les OREAM (Organismes régionaux d’étude et d’aménagement des aires métropolitaines) pouvaient en préfigurer l’esprit pour les métropoles d’équilibre instaurées par la Datar en 1963. Mais il s’agissait alors d’un exercice de réflexion et d’expertise technocratiques, qui s’accorderait mal avec l’exigence actuelle de concertation, plus de trois décennies après les lois de décentralisation de Gaston Defferre.

Il faut en effet ajouter une troisième finalité au découpage territorial : l’apprentissage et l’exercice de la démocratie locale. Il doit autant assurer la descente normale des décisions des autorités sur leur terrain de compétence, qu’assurer la remontée des contre-pouvoirs des citoyens vers leurs gouvernants, à toutes échelles des territoires. C’est un processus délicat que règlent mal la distinction entre démocratie représentative et démocratie participative, ou la fameuse subsidiarité institutionnelle. Si l’on veut éviter les écueils de la judiciarisation excessive des décisions, notamment en matière d’urbanisme, de l’individualisme intéressé d’un nimbysme généralisé, et du gouvernement de la cité déguisé en gouvernance confisquée par les élites, il faut des échelons administratifs intermédiaires, assortis d’une pédagogie locale incessante. La volonté politique est ici aussi importante que la délicatesse des découpages.

La question démographique

Autant que la révolution de la décentralisation, les dynamismes démographiques ont bousculé la légitimité du système administratif. L’urbanisation, la concentration massive de la population dans les grandes aires métropolitaines, inversement la désertification de pans entiers de l’espace national, rendent caduque une organisation unitaire du territoire. En 2006, 60% (les « urbains ») des 62 millions d’habitants que comptait à l’époque la métropole vivaient sur 8% de la surface de la France,  22% (les « périurbains »)  sur 33% du territoire, et les 18% restant (les « ruraux ») sur près des deux tiers  de l’espace national (59%). Qui oserait prétendre administrer les uns comme les autres ? Les contiguïtés, les complexités et les contradictions des hautes densités, à Paris, Lyon ou Marseille, et le maintien des solidarités d’intérêt général  dans les zones de faible intensité spatiale, des Ardennes au piémont pyrénéen ?

La prise en compte de cette différenciation des territoires heurte deux certitudes aujourd’hui également erronées. La première nous vient de la Révolution, avec la départementalisation de la Constituante de 1789-1790 : la France doit être unifiée sous une couverture territoriale égalitaire, pour faire disparaître les irrédentismes des provinces. Cet héritage, dépassé, réduit l’imagination de la réforme territoriale à des regroupements de circonscriptions et à des gommages de frontières, mais sans oser toucher à l’unité et à la continuité du puzzle. La seconde erreur est de croire à la taille optimale de très grandes régions dans la compétition internationale, en donnant souvent en exemple les länder allemands. C’est oublier leur extrême diversité (Hambourg ou Berlin, aussi bien que le Bade-Wurtemberg  ou la Bavière), et surtout la constitution tardive et fédérale de l’unité allemande. Même dans un monde globalisé, la modernisation réussie des institutions doit s’inspirer des bouleversements contemporains universels et des identités historiques nationales.

Une réforme territoriale bien comprise

Les considérations précédentes amènent, à titre d’exemple à discuter, à une proposition simple de division territoriale, fondée sur deux échelons territoriaux d’action et un échelon de stratégie prospective. Elle s’appuie sur la distinction considérable qu’entraînent sur les bassins de vie et l’avenir des territoires les différenciations dans les densités et les discontinuités démographiques du pays. Dans les espaces fortement métropolisés (seuil à déterminer dans les unités urbaines, au-dessus 200 000 ou 500 000 habitants), la suppression des départements et de l’autorité des conseils généraux ne pose pas de problème, au profit d’un vrai pouvoir d’agglomération, élu au suffrage universel direct, et doté de toutes les compétences en termes d’administration quotidienne et de stratégie de long terme. Pour assurer la démocratie citoyenne et l’émergence de projets locaux, le maintien, à l’intérieur de ces « métropoles », de l’échelon communal, et des arrondissements pour les plus grandes, est souhaitable. Inversement, des intercommunalités intra-urbaines puissantes – l’exemple du Grand Paris l’a montré – privilégient une structure fédérative et introduisent des perturbations préjudiciables à la définition d’une stratégie métropolitaine unitaire.

Dans l’« espace à dominante rurale », doté en général d’un réseau assez dense de villes petites et moyennes, un binôme différent serait préconisé. Pour des raisons historiques, autant que géographiques, l’ancrage départemental apparaît incontournable, aussi bien pour la gestion des populations, que pour la définition d’un premier niveau de projet prospectif. Dans ce schéma, des intercommunalités, définies démocratiquement, pour tenir compte des habitudes et des cultures spécifiques, seraient le relais de la vie locale.

C’est donc une France à géométrie variable, mais pas à deux vitesses, qui ressortirait d’une réforme territoriale bien comprise. Elle répondrait à la double aspiration de nos concitoyens du maintien de services publics performants et proches, et de perspectives longues tracées avec clarté. Le schéma ainsi proposé n’est pas très éloigné de la formule retenue pour Lyon, où la métropole du Grand Lyon serait séparée du reste du département du Rhône. Dans cette logique, les régions, plus tard venues dans le dispositif et à la reconnaissance identitaire souvent faible, n’auraient pas de mal  à être étendues à de vastes ensembles territoriaux, dont le nombre pourrait alors être très inférieur aux 14 annoncées actuellement. Emanations des métropoles et des départements, leur rôle consisterait essentiellement à définir avec l’Etat de grandes options à long terme d’aménagement et d’infrastructures.

Débattue depuis des lustres, touchant des héritages institutionnels parfois séculaires, la réforme territoriale est un objet suffisamment politique pour mériter rigueur et imagination à l’écart de toute visée politicienne.

 

 Guy BURGEL, Professeur de géographie urbaine, Université Paris Ouest-Nanterre la Défense

 

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