30 juin 2014 ~ 1 Commentaire

Claude Lacour | La carte est pouvoir

Houellebecq nous dit que « la carte est plus intéressante que le territoire » et Brotton confirme : « une carte, c’est plus qu’une carte »

La carte est pouvoir, le pouvoir direct ou indirect de celui qui dessine – l’expert, le scientifique, le politique, l’institutionnel -, de celui qui dresse les contours, qui définit des frontières. La carte, c’est certes un instrument de représentation, de médiatisation, de pédagogie – les chorèmes par exemple, mais sans doute davantage : c’est la condensation, le lieu géométrique de tensions, de flux, le contenant et le contenu face à l’extérieur, le hors-frontière ou les mauvaises frontières. La carte est la concrétisation, à un moment donné, certes de connaissances mais surtout de l’institutionnalisation de lieux de pouvoirs et d’exercice du pouvoir, l’acceptation de ce qui est possible traduisant généralement des hésitations, des tâtonnements, des négociations, et plus largement encore, l’équilibre momentané ou durable entre de multiples rapports de force. La carte, c’est sur le papier les résultats momentanés ou durables du principe ABC : Alliance, Bargaining, Control.

Alliance, Bargaining, Control

Même en supposant un planificateur intelligent, omniscient et doué de sympathie au sens d’A. Smith et des ordinateurs les plus puissants, les cartes qui sortiraient ne seraient pas mécaniquement meilleures, plus acceptables et acceptées parce que la carte est l’expression de l’équilibre fragile, à un moment donné, des souhaits des pouvoirs. A moins que la carte ne soit expressément une modalité de lancer des débats, de voir les tensions les plus fortes et du coup, les marges de manœuvre.

On se souvient du nombre de cartes que fabriquait la Datar- on pourrait aussi faire allusion aux découpages bruxellois en matière de zones prioritaires – à partir de quelques idées, de certains enjeux majeurs d’aménagement du territoire, comment ensuite ces dessins-desseins étaient repris par le cabinet du ministre et comment il fallait tenir plus ou moins compte des réactions. Il est arrivé, il arrivera demain encore, que les débats sur la carte portent surtout sur les frontières – en être ou pas, être recevable ou exclu d’une politique et des soutiens dédiés -, en oubliant presque la nature même des politiques en question : l’heure des cartes ; la carte-leurre. Plus généralement quelle est la zone, avec qui on est et va être, de qui on va devoir se séparer.

La carte n’est sans doute pas d’abord ou essentiellement un exercice rigoureux et scientifique, pardon pour les spécialistes et souvent les artistes de la cartographie ; la carte en ce sens est machiavélique :elle donne à voir ce qu’on peut montrer et peut-être davantage ce qu’on ne peut ou ne veut pas dire pour faire mieux paraitre, comme les frontières poreuses, des forces non stabilisées et qui dépassent, peuvent dépasser des frontières politiques. On le voit bien quand les deux présidents, celui du conseil général de Charente, M. Boutant, PS) et celui de Charente-Maritime (D. Bussereau, UMP) se retrouvent pour contester la carte actuelle du regroupement de leur région.

On fait donc un mauvais procès sur ce point à F. Hollande quand il est dit que ces découpages sont (en partie) politiques : toute carte est politique, elle l’était hier, elle l’est aujourd’hui, elle l’est en France comme les découpages électoraux aux Etats-Unis. Le reproche serait davantage de nature « politicienne », quant à la méthode – des adaptations en live toutes les heures suivant les coups de téléphone et sans doute les coups de gueule de certains élus de la façade atlantique, quant aux structures et institutions dont on a pris-ou pas-l’avis, quant au poids relatif des personnalités qui ont été entendues.

Mais comment imaginer des consultations qui déboucheraient sur une certaine forme d’acceptation « majoritaire » sans parler d’unanimité, ce qui donne du poids aux avis émis par les Charentais et ceux de Languedoc-Roussillon, qui n’entendent pas se retrouver avec Midi-Pyrénées : mais ces quasi-unanimités se font pour des refus et non pour des acceptations.

Les enjeux politiques

A l’occasion d’une carte ou d’un découpage, se télescopent souvent des enjeux politiques estimables, d’autres plus opportunistes qui n’ont pas nécessairement de liens avec la question initiale mais offrent l’opportunité d’une manifestation d’existence, de contestation, l’occasion d’être entendu et de montrer sa force, ici contre le gouvernement autant sinon plus que contre le découpage. Le « découpage » en plusieurs lois, décalées dans le temps est une preuve supplémentaire des difficultés de toute réforme d’ampleur de la décentralisation dont beaucoup conviennent cependant qu’elle est indispensable, plus modestement souhaitable. Imagine- t-on que l’on ait avancé mieux, en prenant le temps d’écouter tous les souhaits et les oukases, les refus a priori de tout regroupement des élus ? On doit se souvenir des avantages et des limites de la grande consultation Pasqua.

Jamais on n’a compris autant l’ampleur des tâches qu’assument les conseils généraux, jamais des efforts d’explication, des communications n’ont été autant réalisés que depuis qu’il est question de les supprimer. La carte et les enjeux des découpages doivent toujours être compris dans la perspective plus large et plus profonde des réformes à venir et qui vont modifier en profondeur le système territorial, certes, mais plus largement le système politique et institutionnel. Sont en effet en question, les compétences des départements, la place des intercommunalités succédant ou accompagnant le département, la nouvelle organisation des métropoles qui va se mettre en place en début de l’année prochaine et dont la mise en œuvre va reposer les relations entre les grandes villes, les villes moyennes et des espaces ruraux qui se trouvent plus en phase avec le fonctionnement quotidien des conseils généraux. S’il faut accentuer la dynamique de la décentralisation, il faut aussi revoir le rôle de l’Etat en (ses) territoires qui, pour certains, serait dans une dynamique souhaitable de déconcentration accentuée, voire de recentralisation. Qu’eut donné la carte des régions proposée par les préfets de région et de département ?

Rarement, on a entendu autant évoqués les liens historiques, les formes d’appartenance, les proximités culturelles, le poids de la géographie, celle d’hier et celle de demain. Plus ou moins fortement  exprimée la peur, aussi, de ne plus être maitre chez soi, de perdre de son pouvoir, de voir son hôtel de région, symbole de la conquête et de l’exercice d’un pouvoir important, légitimé et pratiqué par les acteurs et les habitants – le temps ayant rendu ces pratiques normalisées -, cet hôtel de région devenant « seulement » le lieu de réunion « décentralisée » de la nouvelle capitale régionale. La constitution des listes électorales des récentes élections européennes et régionales soulignent à l’envi le poids des appareils politiques et le rôle particulier de certains élus, plus importants, plus « lourds » que d’autres.

La carte électorale est sans aucun doute, en permanence, la Bible des partis politiques et de leur Etats-majors. Dans toute fusion, regroupement, ou même constitution d’un ensemble, se posent immédiatement au moins deux questions centrales : ou sera le chef-lieu – Toulouse ou Montpellier – et qui sera le « pilote de l’avion  ? Un bon vieux théorème, celui dit du statuquo ou de l’inertie, nous rappelle souvent que, face au risque de perdre du pouvoir ou de l’apparence de pouvoir, il y a souvent accord pour maintenir l’état de la situation.

Les conseilleurs ne sont pas les payeurs et ne faisons pas les fiers, nous universitaires, quand on voit les mêmes problèmes de frontières de disciplines, de localisation des bureaux de la présidence   se poser lors des fusions d’universités… On veut bien d’une réforme, mais pas celle-là et pas forcément pour nous. L’Enfer, c’est pour les autres…

Le dessin de Plantu (Le Monde du 4.6.2014), avec son humour et son réalisme décapants, nous dit que F. Hollande a « réussi à mettre tout le monde d’accord : tous mécontents ». Au fond est ce que la meilleure carte ne serait pas justement le choix à la carte et de refuser le menu général et opposable à tous, manière élégante de maintenir l’égalité républicaine territoriale et régionale tout en évoquant les spécificités qui justifieraient des exceptions culturelles et spatiales ? A moins, encore, que la meilleure carte ne soit celle qui est chère à Umberto Eco, la carte nationale à l’échelle 1/1.

 

Claude Lacour, Professeur émérite des Universités en Sciences Économiques à l’Université de Bordeaux

Une réponse à “Claude Lacour | La carte est pouvoir”

  1. La nature politique des limites ne fait aucun doute, et c’est vrai que les spécialistes en sont convaincus depuis des dizaines d’années. A la suite de Lacoste et de sa revue, Hérodote, les exemples sont multiples. Mais le problème, me semble-t-il, c’est que nombre de politiques utilisent ces vérités générales pour se dédouaner de leurs choix. « Arbitraires? Oui, mais tous le seront. Donc soyons arbitraires sans complexes. »

    De fait, faire un choix politique ne dispense pas d’être intelligent et cohérent, ni de justifier. Ceci ne signifie pas bien entendu la recherche d’une illusoire unanimité qui, comme le dit Claude Lacour, concernera les opposants. Ceci signifie de dire clairement ce qu’est le projet, et de définir les paramètres qui concourent au choix pour ensuite s’y tenir.
    Dans le cas présent, il me semble évident qu’en fait, c’est d’abord la situation financière et politique qui pousse le gouvernement à allumer des contrefeux, avec l’espoir probablement illusoire de régler une partie de ses problèmes sur le dos d’un redécoupage. Et l’on s’embarque donc dans des termes valises martelés car faisant partie du package fourni aux élus pour jouer le rôle de caisse de résonnance de la parole du ministre. Le lendemain de l’annonce de la réforme, j’entendais ainsi à la radio (France Info) régulièrement repris en boucle les propos d’un socialiste justifiant l’action par la mise en place de régions fortes et solidaires. Donc les régions actuelles ne sont pas fortes et l’assemblage effectué par le gouvernement y remédiera (la Corse actuelle est forte!Et Champagne-Ardennes associée à la Picardie le sera!) et elles ne sont pas solidaires (les socialistes les dirigent pourtant depuis quelques années), la solidarité dépendant d’un découpage x ou y. En d’autres termes, l’ensemble Bourgogne-Franche-Comté serait plus solidaire qu’avant? Et la Picardie qui disparaitrait ne l’était pas assez? Je caricature, me direz vous? Certes, mais sur le fond, les discours sur les justifications sont insensés, au sens premier du terme. Ce qui me choque, c’est qu’il n’y a pas de projet. Du moins pas de projet avouable ni vendable au citoyen. Donc dans ces conditions, comment recevoir le soutien d’une personne? Ce redécoupage est donc creux quant au sens, quant à une vision de l’avenir. Si ce n’est une vision technocratique et purement tacticienne sur le plan politique.

    Et donc de ce fait, je ne dirai même pas que les critères selon lesquels ont été effectués les redécoupages n’ont aucun sens. Il n’y a pas de critères. Ou alors s’il y en a (autres que ceux des coups de gueule et petits calculs évoqués par C.Lacour), que les lecteurs de ce blog m’expliquent. Car quels que soient les éléments avancés confusément, taille critique, économie, dimension européenne, culture, etc… il faut ensuite mettre les choses sur la table clairement pour être en mesure de dire « je définis ce redécoupage pour telle raison… » et je m’y tiens! Sans raison valable, comment ce redécoupage peut-il tenir face aux opposants? Il faut quand même à un moment expliquer pourquoi une région comme la Corse reste à part, alors que d’autres comme la Bretagne ne sont pas écoutées. Prenons un exemple criant de ce degré zéro de la réflexion territoriale: Poitou-Charentes. La région a été annoncée en alliance avec Pays de la Loire, avec la région centre, éclatée entre plusieurs régions voisines… On peut rajouter les visions locales. A celles cités par C.Lacour, je rajouterai celle de Jacques Auxiette, président de la région Pays de la Loire, qui s’est prononcé POUR (non non, je ne me trompe pas. Il y en a qui sont pour!). Pour quoi? Une fusion grand-ouest, entre Bretagne, Pays de la Loire et Poitou-Charentes. Au nom d’une réflexion sur la « taille » de la région et une vision statistique expliquant qu’en additionnant certains paramètres de ces trois régions, on obtient une masse permettant d’être sur un pied d’égalité avec les régions européennes les plus puissantes. Un peu comme s’il suffisait d’unir deux unijambistes pour avoir une personne valide. Ca fait doucement rigoler…

    Alors au final, que reste-t-il pour justifier les redécoupages qui sont faits? Ma question est ouverte, car je n’en sais rien, et je voudrais savoir… Elle en amène d’autres qui nécessitent une réponse pour clarifier le débat.
    Le premier point consiste à déterminer quelles sont les régions qui ont besoin d’être reconfigurées et pourquoi? Telle que la réforme est présentée, on a l’impression que rien ne va. J’ose espérer que ce découpage qui sert de cadre, à quelques virgules près, depuis des décennies, fonctionne au moins partiellement. Donc que garder, et que retoucher? Et surtout, que peut-on garder? La question de cette possibilité est fondamentale. Un cas concret. Pour diverses raisons, la région Ile de France n’est pas touchée. Pourquoi pas? Sauf que ce choix en induit nécessairement d’autres et gêne les redécoupages. Ainsi, Le Loiret, l’Eure et Loir ou l’Oise DOIVENT être intégrées ailleurs qu’à l’Ile de France. Donc de fait, les régions auxquelles ces départements appartiennent restent un élément de base du redécoupage. Donc ne pas toucher à l’Ile de France bloque les recompositions sur une bonne partie de la France. En effet, même si ce n’est pas présenté comme tel, ce sont en réalité les régions qui jouxtent l’Ile de France qui ne peuvent bouger, et doivent être éventuellement combinées à d’autres plus éloignées, au prix d’incohérences et d’absurdités. Ainsi, un ensemble Champagne-Ardennes-Picardie répond à des contraintes venant du choix Ile de France. Si l’on intègre la Picardie au Nord, que fait-on de la Champagne? Et si on ne l’intègre ni au Nord, ni à l’IDF, avec qui la marie-t-on? Car si on ne la marie pas, on finit par ne toucher à rien. Il reste Champagne, ou Normandie. Zugswang, dirait-on aux échecs. En d’autres termes, le choix entre deux mauvaises solutions. Dans le cas choisi, la région serait essentiellement structurée, dans le domaine des transports, par la métropole parisienne dont ils sont déjà une périphérie, et dont ils le seraient encore plus. Sur le plan tertiaire, même regroupées en une seule région, les villes d’Amiens et de Reims resteraient deux villes moyennes dans l’orbite parisienne, ne pesant pas plus qu’aujourd’hui à l’échelle nationale et européenne.
    Le second point consiste à savoir s’il faut conserver les régions telles qu’elles sont pour les assembler en super-régions. Il est vrai que partir d’un éventuel éclatement des régions actuelles pour en redécouper d’autres reviendrait à ouvrir la boîte de Pandore. Pourtant, peut-on en faire l’économie? Reprenons le cas de l’Ile de France. L’un des problèmes actuels pour les régions voisines, outre leur manque de cohérence dans certains cas, c’est qu’elles sont EN PARTIE seulement complètement intégrée à l’orbite parisienne. Et donc nous avons des structures duales puissantes dont une partie doit gérer des problèmes situés ailleurs, hors de ses limites. Certains départements bordiers doivent donc être intégrés à la région parisienne, pour la simple raison que c’est déjà le cas. Maintenir cette divergence entre structures administrativo-politiques et réalité des espaces socio-économiques condamne les futures structures à dépenser beaucoup d’énergie (et d’argent) en vain dans certaines opérations. Mais en même temps, il serait absurde d’intégrer toutes les régions adjacentes à l’IDF dans une grande région parisienne. Alors? Je reste convaincu que paradoxalement, le socle du raisonnement sur les régions réside dans le sort qui est fait à la région parisienne. Il faut intégrer certains départements jouxtant l’IDF à l’IDF, et donc démanteler un certain nombre de régions limitrophes. La question devient donc de savoir comment l’on recompose l’espace situé entre des régions comme la Bretagne ou la Lorraine et la région IDF.

    J’arrête là. J’ai déjà été très long pour une simple réponse. Mais le but est de clairement montrer qu’à un moment ou à un autre, il faut avoir une logique autre que celle d’un épicier. Ce qui signifie poser des problèmes de manière bien plus complexe qu’on ne le fait. De se lancer dans des chantiers d’une très grande complexité (car scinder des régions n’est pas une mince affaire). Et d’offrir à la fin un projet de territoire et de territoires.

    Jacques Fache


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