24 juin 2014 ~ 0 Commentaire

Antoine Laporte | Une réforme territoriale légitime mais un redécoupage aux conséquences mal évaluées

 

Prendre un crayon et redessiner ses régions… Voilà bien un jeu pour amuser et intéresser les géographes. Dommage que ce soit les politiques qui s’en chargent. Ou peut-être est-ce cela qui est intéressant, de regarder en géographe des décideurs modifier les niveaux administratifs et le tracé extérieur du champ d’action des régions. En tant que scientifique et citoyen, je ressens comme beaucoup j’imagine, cette exigence de hauteur de vue et de recul conceptuel sur les événements, que m’impose ma fonction d’universitaire et d’autre part des réactions épidermiques et irrationnelles à la vue du redécoupage de (nos) régions selon des logiques qui ne recoupent ni nos représentations mentales, ni notre idée de l’homogénéité de l’espace intrinsèque à la morphologie, au fonctionnement ou à l’identité d’une région. Voir ma région d’origine aller de Dreux à Royan et de Montargis à Brive dans un nouveau territoire d’une taille supérieure à l’Autriche m’a quelque peu surpris au premier abord. Et cette surprise puis l’agacement devant le caractère inédit et abstrait de l’espace formé par le Poitou-Charentes, le Centre et le Limousin, pour ne citer que lui, m’a interrogé autant que la réforme en elle-même. Comme d’autres commentaires l’ont souligné avant moi, la question du redécoupage est compliquée, parce que la région de taille optimale et homogène n’existe pas et que l’organisation actuelle de l’armature administrative française se doit d’être réformée. Pourquoi cette réforme, voulue par beaucoup, est-elle si critiquée ? Qu’est-ce qui suscite à un tel scepticisme ?

De la mort des départements…

Si l’attention se focalise sur le redécoupage des régions, le renforcement de ses compétences, la suppression du conseil général et la généralisation des structures intercommunales sont également à l’ordre du jour de cette réforme. Pour ce qui est de l’intercommunalité, le projet de loi ne fait que s’inscrire dans le sens de ce qui s’est fait depuis une vingtaine d’années dans ce domaine et vise à un salutaire affaiblissement de communes dont la taille était devenue obsolète.

Le département était lui aussi déjà donné mort et enterré par beaucoup de ceux qui travaillent sur les questions territoriales. Directement grignoté dans ses compétences et son territoire par les métropoles dans les régions urbaines, il n’a jamais recoupé les « bassins de vie » et autres aires fonctionnelles. Le département était pourtant encore défendu récemment par beaucoup d’hommes politiques. Avant que tout le monde ne fasse volte-face, nombreux mettaient en avant pour la défense du département et illustrer l’attachement sentimental à ce territoire, la levée de boucliers sur la disparition de sa mention sur les plaques d’immatriculation en 2009. Cette dernière avait d’ailleurs mené à ce que ces fameuses plaques conservent l’allusion au département et même, une nouveauté, à la région (tiens, tiens…). Seulement, c’était oublier que l’immense majorité des individus tiennent bien plus à leur plaque d’immatriculation, à leur numéro de code postal, à une division de l’espace bien ancrée dans les cartes, dans les univers mentaux qu’au conseil général, ou qu’à l’espace de politique et de gestion souvent technique, peu médiatisé, incarné par des élus peu connus incarné par le département. Autrement dit, il était toujours un élément d’identification, permettant d’expliquer « d’où l’on vient », d’Indre-et-Loire ou du « 9-3 » mais peu un espace de débat. La dissolution des conseils généraux, entamée par la désignation de conseillers territoriaux lors des dernières élections cantonales, semble aller dans le sens de l’histoire. Après, le département peut toujours se maintenir sur les plaques d’immatriculation comme dans les statistiques.

Fondre les départements dans les régions, ou plutôt donc les conseils généraux et leurs compétences dans celles des conseils régionaux est une idée intéressante. L’échelon régional n’a finalement qu’une trentaine d’années (autant dire qu’il est bien jeune). S’il était apparu au départ comme un amas de départements reliés entre eux par une toponymie d’Ancien Régime, avec des compétences limitées (surtout si on faisait la cruelle et sempiternelle comparaison avec les Länder allemands), il est aussi faux qu’au fil du temps, ces territoires ne se sont pas parés d’une identité réelle. Outre les plaques d’immatriculation, la région s’incarne dans des objets comme les TER ou les journaux de France 3. Son découpage correspond presque toujours à celui des rectorats et des académies, le découpage régional de l’Education Nationale. Il recouvre la couverture des Centres Hospitaliers Universitaires, l’aire de recrutement des universités ou des COMUE. Depuis quelques années, les préfectures de région se parent d’hôtels de région construits à grands frais comme à Montpellier, Lyon ou encore Clermont-Ferrand qui inaugure le sien ce mois-ci. Bref, ce dernier né du mille-feuilles commence à rassembler les éléments de sa pérennité et de sa pertinence. D’ailleurs, le fait que les derniers projets de réformes présentés s’en tiennent à fusionner des régions entières plutôt qu’à tailler à l’intérieur pour construire des ensembles plus grands, entérine en quelque sorte le fait que les régions françaises ont une pertinence qui les rend définitivement insécables.

… au redécoupage des régions

La constitution de régions devenant peu à peu des espaces fonctionnels pourrait très bien s’appliquer à des espaces plus grands. Si peu de gens pariaient un kopek sur les Pays-de-Loire et voient aujourd’hui, Le Mans collaborer avec Nantes sans plus de difficultés pour rendre leur territoire cohérent, pourquoi ne pas imaginer demain des synergies encore inexistantes entre Limoges, Poitiers et Orléans, entre Mulhouse, Epinal et Metz, entre Amiens et Reims ? On peut la croire. Même si cela revient tout de même à démonter quelque chose qui ne fonctionne pas si mal. Cependant, on peut aussi considérer que plusieurs aspects n’ont pas été assez considérés.

Tout d’abord, tout découpage fait des mécontents et par conséquent tout redécoupage en fait aussi. Aucune coupure de l’espace a priori ne recoupe l’intégralité de la somme de toutes les discontinuités mentales, ressenties, vécues par l’ensemble des individus. L’action de redécouper, de fusionner, de redimensionner, elle, demande de reconsidérer un univers mental que personne ne considère comme parfait, mais qui peut rassurer par sa permanence. Si vous avez des étudiants, faites l’expérience comme j’ai pu le faire plusieurs fois, de leur faire faire leur réforme territoriale idéale. Aucun ne garde en général le découpage en l’état, mais aucun n’aboutit au même. Ouvrir le chantier d’un redécoupage, c’est ouvrir une immense boîte de Pandore des représentations de ce que doivent être pour chacun de régions cohérentes.

C’est en partie pour cela que les referendums en France sur ces questions, que ce soit celui sur le statut de la Corse en 2003 ou sur la fusion des deux départements alsaciens en 2013 ont conduit à un refus des projets de réformes. Les referendums ayant donné lieu à une majorité de « oui » en outre-mer, pour la fusion des entités départementales et régionales n’impliquaient aucun redécoupage territorial. Autrement dit, des referendums locaux mèneraient donc certainement à des refus, et ce, même si l’opinion semble favorable à des simplifications de la carte administrative. Le gouvernement le sait tellement bien qu’il préfère une prise de décision centralisée, laissant juste la Ministre de la Décentralisation et de la Fonction Publique, faire un semblant de concertation aux quatre coins de la France. Seulement, cette stratégie risque d’être peu payante parce que si les réformes proposées en referendum ne sont guère populaires, la même imposée de Paris (ou vue comme telle, ce qui revient au même) sera très impopulaire.

Deuxièmement, la France porte une tradition d’égalité dans la constitution de ses territoires. L’Allemagne a des Länder de taille extrêmement variée mais un découpage régional tiré d’Etats fédérés autrefois quasi-souverains. En France, il y a bien sûr toujours eu des entités plus grandes ou plus peuplées que d’autres, mais la fameuse journée de cheval joignant une préfecture et les marges du territoire comme mètre étalon de la taille du département reste un mythe fondateur de la construction territoriale française. Or, la mesure, en réduisant le nombre de régions, ne fait pas qu’augmenter la superficie et la population moyenne dans chaque région  mais aussi l’écart (l’inégalité ?) entre elles en en fusionnant certains mais en laissant des vastes ensembles inchangés comme la Corse, aussi peuplée que 6 arrondissements lyonnais et qui cumule 2 administrations départementales et une administration régionale. Si l’on part du principe que pour le bien de l’Etat tout entier, il faut réduire le nombre de structures administratives (et donc le personnel qui va avec), il n’est pas incohérent que des élus locaux et des citoyens s’élèvent contre une réforme qui tend à accentuer la distance entre l’usager des services publics et ces derniers dans certaines parties du territoire et pas dans d’autres.

Enfin, le dernier point que je pointerai, est celui des conséquences en termes de hiérarchie urbaine. Les conséquences en termes d’emplois et de répartition de ces emplois dans l’espace sont fort mal connues. Nombreuses sont les préfectures de département où les conseils généraux sont les premiers employeurs, surtout si on y ajoute toutes les directions départementales de services de l’Etat dans des domaines aussi variés que l’équipement, l’armée, la justice ou la culture. Les retombées sociales de la fermeture ou de la réduction des effectifs dans ces espaces ne sont sans doute pas négligeables localement. A l’inverse, les quelques villes qui étendront leur influence en avalant d’autres régions, vont-elles pouvoir accueillir dans de bonnes conditions des fonctionnaires territoriaux mutés. Vont-ils contribuer dans ces villes à la hausse de la demande en logement, et donc à sa pénurie ou sa cherté ?

 

Antoine Laporte, Maître de conférences à l’ENS de Lyon

 

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