23 juin 2014 ~ 0 Commentaire

Claude Lacour | Vieilles bouteilles et grands vins

La proposition des nouveaux découpages des régions a pour première vertu de raviver un certain nombre de vieux débats et de nous rajeunir, même si, évidemment c’est un effet largement secondaire. Cette proposition est importante pour constituer, au-delà même des découpages la future architecture générale de l’organisation politique, institutionnelle française, dont on peut penser qu’elle sera ensuite, pour de longues années, la référence.

On peut avec intérêt relire dans le manuel de Lajugie, Delfaud, Lacour de 1985, les pages 371 et suivantes, rédigées par J. Lajugie, qui relatent les évolutions depuis les « régions Clementel » (1919), en passant par les circonscriptions d’action régionale de 1960, pour aller aux régions de 1972, finalisées dans les lois de décentralisation des années 1980. J. Petaux, politiste à l’IEP de Bordeaux, rappelle pour sa part dans une tribune de Sud-Ouest (9 juin 2014) « l’intérêt du téléphone dans le dessin des régions », évoquant notamment le travail pragmatique de Serge Antoine pour savoir où mettre la Dordogne : en Aquitaine ou en Limousin ? Le regard sur les cartes des liaisons téléphoniques dominantes a permis le choix de l’Aquitaine. Heureux temps des informations directes que l’on pouvait obtenir des PTT,  aujourd‘hui, il faudrait demander aux agences spéciales américaines de nous fournir ces informations…

Il n’y a pas de découpage idéal ou optimal    

Un élément fondamental doit rester en mémoire pour discuter tout découpage et toute restructuration : il n’y a pas de solutions idéales ou optimales. Dans ce genre d’exercice de réforme profonde de l’architecture territoriale et de construction de la décentralisation, on est confronté à des propositions qui relèvent de nombreuses logiques et d’objectifs plus ou moins clairement annoncés et affichés.

Pourquoi reformuler des découpages régionaux ? Une pluralité d’attentions et d’objectifs sont régulièrement avancés.

On peut certes pour la nième fois retrouver cette bonne (?) antienne du fameux mille-feuilles français : la décentralisation, quel qu’en soit l’acte, est toujours au milieu du gué : trop de communes, trop de départements, trop de régions, la redondance des compétences, les limites réelles de mise en œuvre des compétences spécifiques, la difficulté de nommer un chef de file, les complications des financements croisés, la montée inextinguible des dépenses de personnel vérifiant pour la millième fois la pertinence de la loi de Wagner, la constitution de baronnies et de marquisats au nom des intérêts généraux locaux, renaissance des fiefs de l’ancien régime au nom de l’ordre et de l’égalité républicaines. On coupe plus facilement la tête d’un roi que celles des présidents. On n’en finit pas d’inventer de nouvelles instances, les ex-futurs pays qui semblent être promis à un nouvel avenir, les intercommunalités dont on espère qu’elles pourraient se substituer aux futur-anciens départements et ou conseils généraux.

A ces remarques, il faudrait ajouter le poids et le rôle des crises, notamment celle des finances publiques, que l’on espère en partie gérer par la réduction du nombre des régions, présentation pour le moins curieuse sur le plan politique et douteuse sur le plan économique : on a rarement vu que des fusions produisent, du moins à court et moyen terme, des économies d’échelle. De toute manière, c’est un argument que l’on a du mal à chiffrer (10 milliards ?) et qui donne à penser que les collectivités locales sont dispendieuses, argument pas nécessairement mobilisateurs pour les élus. On attend encore que le futur nombre des régions en réduction soit de nature à affirmer la compétitivité nationale tout en tenant compte de notre idiosyncrasie qui se méfie de toute réforme, pourtant souhaitée de manière générale et collective, pour autant qu’elle concerne d’abord et enfin surtout les autres, nouvel avatar du syndrome NIMBY devenant NIMR : pas ma région, mais celle des autres.

Taille, nombre… pouvoir

Classiquement et depuis de longues années pour ne pas parler de siècles en matière de structuration du territoire (national) des questions-clefs sont posées : le nombre, la taille, le pouvoir, les capacités fiscales et de financement et taxes, les compétences dévolues ou exercées.

- On s’interroge souvent sur la taille des régions françaises, jugées généralement « trop »petites , la qualificatif « trop » ne donnant guère d’éléments de référence quand on regarde les « régions » dans les différents pays européens, en Allemagne ou en Espagne par exemple. Et alors, l’Ile de France avec seulement 12000km2 est bien petite. Mais que dire de Hambourg, Ville-Etat, ou de la puissante Bavière, sans parler du Pays basque espagnol, petit en surface, et de la « grande » Catalogne. Ces pays ont une histoire et une culture qui expliquent la nature spécifique de ces régions, au point d’ailleurs que l’on y reconnait des statuts particuliers alors que nous voulons, au nom de l’égalité des territoires (voir le Ministère qui porte fièrement et curieusement ce titre) et des régions, des statuts identiques partout, y compris dans les 4 régions ultramarines non concernées par le projet.

- Le nombre des régions demeure une singulière et permanente question. Admettons là encore qu’il y en ait « trop » : trop nombreuses, du coup trop faibles, trop démunies de moyens, trop liées aux considérations des années soixante-dix quatre-vingt. Cette appréciation est relativement partagée, comme celle visant le grand nombre de communes, qui constitue toujours un étonnement pour les non français. Sur ce constat, plutôt que sur une véritable analyse, on convient qu’il faut réduire et la fusion devient – inversant la formule de Sartre -le bonheur des autres. Car, en clair, il faut alors supprimer et trouver le nombre d’or.

Combien de régions ?

Apparait une déclinaison de ce nombre non idéal – il y aura toujours des résistants au changement – avec une série de propositions fondées sur des critères plus ou moins exprimés et rarement mesurés car peu mesurables.

Par exemple, et sans remonter aux multiples travaux des années de l’avant et de l’après deuxième guerre mondiale et pour rester dans les années récentes, Jean Pierre Raffarin en 2013, dans le cadre d’une mission sénatoriale, pose que « la France serait plus efficace avec 8 ou 10 grandes régions ». Il continue « à titre personnel, je pense qu’il serait souhaitable de regrouper les Régions Aquitaine, Poitou-Charentes et Limousin. C’est un espace cohérent. Bordeaux est déjà dans les faits la métropole de référence de ces trois Régions, avec son aéroport, son université, son offre commerciale ». Un sondage d’actualité et les délibérations des Conseils généraux de Charente et de Charente-Maritime  confirment qu’ils ont « envie d’Aquitaine », (Sud-Ouest du 18 juin 2014), sans que la réciproque soit aussi clairement exprimée, Bordeaux pensant sans doute davantage au sud et l’Espagne ou au sud-ouest toulousain.

Là encore, pas grand -chose de nouveau dans l’ordre immuable des choses : il n’est que de se souvenir des PIM, programmes intégrés méditerranéens, qui privilégiaient un renforcement « horizontal ». Du coup, suivant cet esprit, on peut penser à une fusion Aquitaine et Midi-Pyrénées et les prospectives « verticales » de l’Arc atlantique, chères à Raffarin et que la Datar avait essayé de mettre en œuvre par ce qui à l’époque s’appelaient des MIA. Ici, il faudrait aller vers une fusion Aquitaine et Poitou-Charentes. En passant la Datar, même sous son nouveau nom et dans sa nouvelle organisation, fait tristement preuve aujourd’hui, dans ce débat, d’un silence assourdissant. Le comité Balladur, en 2009, envisageait un scénario à 15 régions, avec notamment le regroupement Aquitaine et Poitou-Charentes, le  Limousin avec Auvergne. Fin avril 2014, la presse a publié un scénario à 12 régions avec cette fois,  Aquitaine, Poitou-Charentes et Limousin, Auvergne- Rhône-Alpes, Centre et Pays de Loire ou encore, Lorraine-Alsace et Champagne-Ardenne ; Nord –Pas de Calais et Picardie. Dans ces visions, les deux Normandie se regroupent comme l’Alsace et la Lorraine, ainsi que Bourgogne et Franche-Comté : on retrouve ces fusions dans la carte à 14.

Pour des raisons sans doute dues au fait que l’on ne sait pas si le chiffre 13 doit être considéré comme favorable, sauf pour les joueurs de loto les vendredi 13, ou contraire porteur de maléfice, il n’y a pas, à ma connaissance, de découpage sur ce nombre. Mais celui du gouvernement aboutit, du moins pour le moment, à 14 régions, avec notamment cette singularité que constitue Poitou-Charentes, Centre et Limousin, singularité dont nous devons avouer que nous n’y avions point pensé : à notre décharge, nous ne sommes pas les seuls à découvrir cette région curieuse et dont on peut penser qu’elle sera revue dans les débats parlementaires. La fusion de Midi-Pyrénées et de Languedoc-Roussillon étonne aussi, comme le maintien de la séparation des Pays de Loire et de la Bretagne.

L’histoire nous apprend encore que tout découpage en France butte, depuis les années soixante et même avant, sur quelques cas qui bloquent toute articulation et découpage. L’Ile de France, mais plus généralement la région parisienne, débordant sur la Picardie et la Champagne, d’autant que les TGV ont renforcé les liens avec Paris, ne parlons pas ici de dépendance ; le centre de la France, où l’on a fini par créer une région Centre, et le Limousin qui durant longtemps refusait toute alliance ou regroupement aussi bien avec Rhône-Alpes qu’avec Poitou-Charentes. Traditionnellement encore est posée la question de la reconstitution de la Bretagne historique, mais il semblait délicat d’aller dans ce sens après la renaissance des Bonnets rouges. En principe, du moins pour le moment, il n’est pas prévu que les redécoupages puissent se faire par « ventilation des départements », d’où les interrogations qui accompagnent les envies d’Aquitaine des charentais. On craindrait sans doute une nouvelle foire d’empoigne, ou la mise en œuvre d’« un marché des départements à vendre, à acheter ». Plus exactement, juridiquement, il existe des modalités qui rendent ces changements d’appartenance possibles, mais le législateur a mis au point un système de verrouillage assez drastique que les départements charentais espèrent cependant dépasser dans leur appétence d’Aquitaine.

On pourrait sans doute constituer des bases de données prenant en considération un nombre important d’informations dont la taille, la densité, la puissance des métropoles, les intensités des flux, les sentiments d’appartenance, le poids des liens historiques – on redécouvre par exemple le rôle d’Aliénor d’Aquitaine en Poitou-Charentes – les découpages européens et des pays d’Europe. Et faire tourner les modèles, puisque on dispose de machines puissantes et de modèles optimisateurs performants : il n’est pas certain que l’on arriverait à une réponse scientifique, et même en supposant que l’on y parvienne, il est assuré que ce résultat serait discutable et discuté.

Alain Rousset, président de la région Aquitaine et de l’ARF, n’a pas tort quand il affirme qu’il « aurait préféré un texte sur les compétences des régions avant une nouvelle carte des régions… L’essentiel n’est pas dans la taille des régions mais dans leur force, leur puissance » Et ces éléments se traduisent ou devraient se traduire par des compétences clarifiées et renforcées, par des moyens financiers et la capacité de mettre en œuvre plus largement les conséquences en matière fiscale des choix des régions par modalités de gestion ne relevant plus directement ou indirectement de Paris : « en dépit de la volonté présidentielle, ’déparisianiser’ ne se fait pas sans résistance » et sans le poids des acteurs politiques et plus généralement des acteurs locaux et régionaux. Une des critiques faites à ce te projet est bien qu’il a été concocté dans les bureaux de l’Elysée et tout particulièrement dans celui du Président de la République.

Claude Lacour, Professeur émérite des Universités en Sciences Économiques à l’Université de Bordeaux

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