19 juin 2014 ~ 2 Commentaires

Alain Rallet | Le Big Bang territorial a déjà eu lieu ! Le prochain est mal parti

 

Le vrai Big Bang territorial, celui qui a initié la fragmentation des pouvoirs locaux et leur mise en orbite  dans la France contemporaine est celui de 1789. On en connaît le principe : dessiner une géographie égalitaire pour empêcher la restauration de pouvoirs régionaux susceptibles de contester le pouvoir national identifié à la formation et à l’expression de la volonté générale. Les pouvoirs locaux ont, pour cette raison, toujours été faibles, la IIIème République construisant son infrastructure politico-administrative sur la dialectique d’un pouvoir central fort et de « libertés républicaines » (suffrage universel, autonomie sous strict contrôle du préfet), dévolues à des pouvoirs locaux (communes et départements, lois de 1871-1874), juste assez grands pour exister et juste assez petits pour ne pas menacer le pouvoir central. D’où la pléthore de communes et la prégnance historique des départements.

Dans ce paysage, les régions ont été longtemps bannies, rejetées sous l’accusation de fédéralisme lors des lois de 1871-1874, émergeant timidement avec le regroupement régional des Chambres de Commerce en 1919, enterrées à nouveau par l’Assemblée constituante de 1946, Pétain ayant eu la fâcheuse idée de les restaurer, se développant ensuite dans une clandestinité constitutionnelle avec le développement de structures administratives régionales ad hoc (54 différentes en 1957 : judiciaire, militaire, éducation nationale, INSEE… !), introduites en 1964 sous la forme de circonscriptions d’action régionale, timidement consacrées par les lois sur la décentralisation de 1981-83 jusqu’à leur entrée dans la Constitution en 2004. Pour ces raisons historiques, la région est restée le maillon faible de la décentralisation.

Millefeuille ou Mille pattes ?

Cet édifice historique craque de toutes parts. Pour 3 raisons.

Tout d’abord chaque niveau (commune, département, région) n’a pas les moyens de financer et d’exercer la politique qui lui est demandée dans un contexte où l’Etat central est contraint de décentraliser non pas tant le pouvoir, car il y est toujours très attaché, que les financements.

Ensuite, chaque niveau est de facto en rivalité avec les autres, le bel ordonnancement de la répartition des compétences issu des lois sur la décentralisation ayant volé en éclats sous cette poussée, jusqu’à ce que soit introduite une clause de compétence générale, traduction d’un « droit » : celui de se mêler de tout. Ce droit est très lié à la faiblesse des pouvoirs locaux : comme aucun d’eux n’a les moyens, tous peuvent prétendre à se faire plus gros que la grenouille. Les ressources se trouvent ainsi dispersées entre des pouvoirs qui tirent à hue et à dia.

Enfin, pour répondre à la nécessité de passer à un niveau de gestion supérieur tout en ne sortant pas des clous historiques (communes, départements), on a multiplié les niveaux intermédiaires sans supprimer les anciens. Ce n’est plus un millefeuille mais un mille pattes, métaphore plus juste d’une dynamique territoriale enchevêtrée, microscopique et dérisoire face aux enjeux.

Peut-il y avoir un second big bang territorial ?

Quel est le programme « rationnel » présenté ? Regrouper les communes de façon à leur donner une taille leur permettant de gérer des problèmes (transport, équipements), qui, avec l’étalement urbain, débordent leur périmètre actuel. Supprimer les départements qui ne sont plus pertinents, notamment dans les grandes zones urbaines, au profit de régions dont le nombre devrait être divisé par 2 ou par 3. Tout cela est supposé économiser quelques milliards d’euros tout en gagnant de l’efficacité.

Bien qu’ayant cet objectif, la voie hollandaise emprunte des chemins de traverse. Elle invente un nouveau type de Big Bang, le Big Bang ex post. Elle commence par le maillon faible, la région. Puis compte vider progressivement les départements de leur substance par transfert progressif de ressources et de compétences aux régions et aux intercommunalités, ces dernières bénéficiant d’un transfert de même type en provenance des communes. Au bout d’une petite dizaine d’années, viendra le temps de faire un toilettage administratif simplifiant l’enchevêtrement territorial. Le Big Bang aura eu lieu.

On ne saurait reprocher à cette voie ni sa prudence visant à diviser la difficulté ni son autoritarisme de façade car il n’en a jamais été autrement en France en matière de découpage. La France ne compte certes pas autant de colorieurs de cartes administratives que de sélectionneurs de foot, mais écouter les uns et les autres, c’est la paralysie assurée, sans compter le conservatisme atavique des citoyens (rappelons le récent vote contre la réunion des 2 départements alsaciens !).

On lui reprochera son inefficacité programmée et un mauvais diagnostic de ce par quoi il fallait commencer.

L’inefficacité programmée d’un Big Bang ex post

La méthode adoptée s’expose au risque de s’ensabler dans les méandres du système politico-administratif, ajoutant quelque pattes de plus au millepattes, fort à l’aise comme on sait dans les sables. C’est d’autant plus probable que, menée à son terme radical, la réforme impliquerait un vaste plan social pour les élus qui sont par ailleurs les décideurs. Le gradualisme de la réforme risque ainsi de se retourner contre elle, surtout que son terme se situe au delà de l’actuel mandat présidentiel.

Ceci nous invite à réfléchir sur l’invariance de la situation territoriale (je ne parle pas des découpages) en France depuis un siècle et demi. En relisant les discussions parlementaires lors des lois fondatrices de 1871-1874, on est frappé de la similarité des débats avec ceux d’aujourd’hui. Deux guerres mondiales et de vastes mouvements politiques, autrement plus puissants en matière de Big Bang que la nécessité tactique pour Hollande de retrouver un terrain d’exercice pour son autorité, n’y ont rien changé. On trouvera bien des arguments pour expliquer cette invariance, mais les possibilités de la dépasser n’en demeurent pas moins obscures.

Un Big Bang à l’envers

La méthode suivie par Hollande a pour résultat de centrer la discussion sur les périmètres, en l’occurrence ceux des régions puisque c’est le maillon faible. Mais le problème n’est pas tant celui des périmètres que celui des contenus. Et si on l’aborde par ce biais, alors la région n’est plus le maillon faible, c’est au contraire l’élément de plus difficile à traiter.

La discussion sur les périmètres présente l’intérêt médiatique de traiter le Big Bang sous la forme d’un jeu de construction. Chacun y va de son coloriage, pour de nobles raisons. Par nature, la discussion est infinie, finissant par introduire dans l’enthousiasme initial d’âpres relents de dépeçage. Mais le problème est celui du contenu : une fusion de deux régions aux budgets faméliques et aux compétences limitées ne donnera jamais qu’une région au budget famélique et aux compétences limitées. Ce dont il devrait être question au niveau régional, c’est de transformer (ou non) la nature des régions actuelles et d’en faire (ou pas) des acteurs territoriaux à une échelle non pas nationale mais européenne et internationale. Or visiblement, le pouvoir étatique n’entend pas changer la donne actuelle sur ce point.

On peut faire l’analogie avec l’autonomie des universités qui s’avère être une centralisation continuée par des moyens plus efficaces. La polarisation sur le  découpage territorial, c’est le moyen d’agiter une réforme supposée de grande ampleur sur fond d’une distribution inchangée des pouvoirs. La carte géographique devrait être non le point d’amorçage du Big Bang mais son point d’aboutissement. Commençons par réfléchir la distribution des pouvoirs pour lui donner ensuite une traduction géographique adéquate. Or ce débat n’a pas eu lieu. Il est difficile, car il touche à l’invariance historique du modèle français dont nous parlions. Sous son dehors de maillon faible, le niveau régional est en fait celui qui concentre le plus de difficultés car il met en question la distribution du pouvoir sur lequel s’est construit l’Etat en France. Je n’aurais donc pas, sans débat préalable, commencer par ce point et je ne suis pas sûr que la technostructure opaque qui nous abreuve de ses réformes veuille engager un quelconque débat sur ce sujet. D’où les activités de coloriage auxquelles nous sommes invités.

Ce qui semble possible en revanche à court terme, c’est le Big Bang communal. Il est du reste très avancé. On n’arrive plus à trouver des maires pour les petites communes, les transports et les équipements sont déjà pris en main par des structures intercommunales, créant un écart entre niveau de gestion et niveau de légitimité qui ne demande qu’à être comblé par le transfert de la légitimité à l’échelon supérieur. De surcroît, des communes élargies permettent de satisfaire bien mieux l’argument de proximité que l’anonymat désincarné du département. Le Big Bang communal était à portée de main. Il aurait fallu commencer par là, et dans la foulée, supprimer les départements dont la figure exténuée aurait été immédiatement relayée par de grandes communes urbaines ou rurales. Il n’aurait pas fallu beaucoup pousser les choses pour qu’un nouveau cadrage communal enfin simplifié s’appuyant sur des réalités existantes ou fortement projetées soit imposé, contrairement aux régions dont les fondements n’ont pas été rediscutés et pour lesquelles il n’existe aucun accord.

Autrement dit, on chamboule un paysage régional sans se poser la question de la redistribution des pouvoirs qu’il implique tandis qu’on diffère des ajustements communaux certes radicaux mais aux contenus largement préparés par des évolutions antérieures. Un Big Bang à l’envers. Le territoire a de drôles d’artificiers.

Alain Rallet, Professeur émérite à l’Université Paris-Sud

 

2 Réponses à “Alain Rallet | Le Big Bang territorial a déjà eu lieu ! Le prochain est mal parti”

  1. jean-marie bouquery 20 juin 2014 à 23 h 17 min

    Pas du gâteau ! Pas un pb du millefeuille.
    La métaphore c’est la lasagne, quelles chairs, quels muscles du Pays dans la couche Région, pour quels projets pour quelle fonction pour le Pays, en Europe et Outremer? Et comment on gratine pour que la République soit plus appétissante?
    Ces articles montrent que nous avons de bons traiteurs.

  2. La réforme territoriale est effectivement mal partie car un « vrai » niveau intermédiaire, portés par les réseaux, les communautés de pratique, les coopératives plus que par les communes, départements ou régions, est autre chose que « la somme des parties ». Ce niveau intermédiaire quand il est choisi est capable de s’autonomiser, de rêver, d’imaginer, de créer (par learning by sharing) et donc, dans cette dynamique, ce niveau est capable de dépasser (ou du moins de rétroagir) sur les parties dites supérieures (régions, nations, organismes privés ou publics internationaux)…


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