16 juin 2014 ~ 1 Commentaire

Jean Renard | Proposition pour une nouvelle configuration régionale

Lors de sa déclaration de politique générale du 8 avril devant l’Assemblée nationale Manuel Valls a évoqué une réforme territoriale de grande ampleur. Ce serpent de mer d’une révolution de notre mille-feuille territorial revient donc sur le devant de la scène. On sait ici, dans l’Ouest, combien cette question de redécoupage à différentes échelles fait l’objet de projets différents et conflictuels.

Cependant, en dépit d’inévitables blocages et inerties, les choses avancent, doucement mais sûrement.  Le 19 décembre 2013 le projet de loi de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles a accordé un nouveau statut à l’agglomération nantaise, ce dans le cadre, on le sait, et une fois encore, de la mise en chantier d’une vaste réforme des collectivités locales, ensemble de lois d’une troisième génération de la décentralisation, dit Acte III. La première mouture, préparée par Madame Lebranchu ayant été rejetée, le chantier est remis sur l’ouvrage. La reconnaissance des métropoles étant le premier acte.

La loi du 16 décembre 2010 avait déjà envisagé ce statut de métropole ou de communauté métropolitaine. Depuis les discussions ont porté sur le seuil démographique de leur reconnaissance (400 000 ou 500 000 habitants) plus que sur les fonctions exercées.

In fine, outre les trois agglomérations de Paris, Lyon et Marseille, bénéficiant d’un statut particulier, on reconnaît 9 autres pôles de droit commun : Bordeaux, Grenoble, Lille, Nantes, Nice, Rennes, Rouen, Strasbourg et Toulouse. On y ajoute Montpellier en tant que chef-lieu de région, et Brest ( ?) qui posséderait une zone d’emplois de plus de 400 000 habitants.

On peut s’interroger sur cette liste. Le seuil de 500 000 habitants de l’aire urbaine aurait éliminé Rennes, et bien entendu Brest. Pourquoi a-t-on opéré ce choix et pas un autre ? Vis-à-vis des anciennes métropoles d’équilibre, lesquelles avaient été choisies suite à des études sérieuses et argumentés (cf le rapport dit d’Hautreux-Rochefort), on ne retrouve pas Nancy-Metz.  Mais on a ajouté Rennes et Brest. Est-ce le poids du lobby breton au sein du gouvernement ? Et pourquoi pas Tours, Clermont-Ferrand ou Dijon ?

Il y a dans ce choix, non validé par une batterie de critères, un mystère. Comment pourrait s’articuler cette reconnaissance des métropoles avec un regroupement des régions et à terme la suppression des départements évoqués par le nouveau premier ministre le 8 avril 2014 ?

Le choix des métropoles

J’ai  évoqué naguère le fait que n’est pas métropole qui veut mais qui peut[1]. Il faut pour obtenir légitimement ce type de statut, outre un seuil démographique suffisant, posséder une série de fonctions faisant de l’agglomération un réel centre d’attractivité pour un vaste territoire plus ou moins sous la dépendance de la grande ville. Ce qui conduit à reconnaître au sein de l’agglomération un certain nombre d’indicateurs de métropolisation, notamment des emplois dit du tertiaire supérieur en nombre et en pourcentage suffisant parmi les actifs.

Nantes possède les ingrédients nécessaires. Les analyses récentes de l’agence d’urbanisme le confirment. C’est déjà moins vrai pour Rennes qui certes bénéficie de son statut de ville d’Etat sous l’Ancien Régime mais qui est sous le seuil démographique de 500 000 habitants. Cela l’est encore moins pour Brest.

Certes une construction, plus ou moins artificielle, tend désormais à associer ces villes dans un ensemble, avec Angers et Saint-Nazaire, pour en faire une sorte de métropole en réseau, construction censée résoudre les conflits et concurrences entre elles, ceci vu de Paris. On peut rester sceptique devant ce projet. Cet ensemble de villes a été baptisé pôle métropolitain, source de confusion avec le véritable pôle métropolitain de Nantes/Saint-Nazaire.

Cette reconnaissance des métropoles au sein du système urbain français s’accompagne, ce n’est pas la première fois, rappelons pour mémoire les propositions du comité Balladur, de deux idées concomitantes : une simplification du fameux mille-feuille administratif et un redécoupage des régions afin, dit-on, de leur donner une dimension européenne. En oubliant au passage que le véritable problème est celui des fonctions et compétences accordées aux régions et un transfert financier des ressources plus que leur périmètre et leur superficie.

Toutefois le projet prévoit que les métropoles se verront bénéficier de nouveaux transferts depuis les communes (la protection de l’environnement), de l’Etat (logement) et des départements. Cette reconnaissance du fait urbain est importante.

Mais les métropoles ne seront pas d’authentiques collectivités territoriales.  En outre les élections à l’échelon de la métropole ne se feront pas au suffrage direct. L’hypothèse est reportée à 2020 ! Ainsi le choix des futurs conseillers communautaires reste aux mains des faiseurs de listes, si ce n’est que la parité s’exercera dans le choix des conseillers.

Quelle réforme territoriale pour l’Ouest ?

Cette agitation autour des métropoles et des projets de redécoupage des régions incite à revenir sur l’idée exprimée naguère par le géographe nantais Alain Chauvet, d’une construction territoriale reconnaissant à Nantes, et plus largement à l’ensemble estuarien, un statut particulier. C’est-à-dire de traduire dans les faits le double visage de Nantes, à la fois bretonne et ligérienne, ainsi que l’avait évoqué jadis Julien Gracq, mais aussi Vidal de la Blache. Ce en donnant à Nantes, ou mieux au département tout entier, un statut du type länder, au même titre que Brême en Allemagne, en reconnaissant son rôle de pivot du grand Ouest.  Et en faisant de la grande région ouest, trois sous-ensembles, avec Rennes, Angers et Poitiers comme villes relais.

Certes une telle proposition ne manquera pas de susciter des oppositions. Mais n’est-ce pas le moment d’innover et d’imaginer des constructions territoriales variées en fonction des réalités d’aujourd’hui plutôt que des mythes d’hier à jamais obsolètes ? Ce projet suppose l’existence d’une seule véritable métropole dans l’Ouest, l’ensemble estuarien de la Loire aval. Il prend acte également du fait que « la présence départementale est promise au retrait là où la métropolisation avance »[2]. Les exemples et les débats autour des territoires de Lyon et de Marseille vont dans ce sens. Or ce n’est pas en regroupant les cantons deux par deux pour asseoir la parité que l’on va procéder à la nécessaire révolution des territoires !

Imaginer une reconnaissance de territoires différenciés dans un pays jusqu’ici marqué par l’uniformité est-ce possible ? Il serait sans doute utile voire nécessaire que la société civile s’empare de cette question.

Les grands problèmes de la métropole nantaise

Les débats actuels sur les métropoles remettent aussi en question, outre le problème récurrent du suffrage universel direct à l’échelle du territoire de la métropole, trois autres questions, celle du rôle que pourrait jouer Nantes sur l’ensemble de l’Ouest, celle du rapport entre la ville centre et les communes de banlieue, celle aussi du périmètre adéquat pour poser si ce n’est pour résoudre les problèmes.

Nantes  peut-elle devenir la grande et seule métropole à échelle européenne pour l’Ouest, ou bien faut-il accepter l’idée d’une structuration de l’espace polycéphale ? C’est là, n’en doutons pas, le problème central d’une recomposition des territoires du grand ouest. L’avantage de la proposition d’un statut particulier pour le grand Nantes, élargi pourquoi pas, au département de la Loire-Atlantique, un peu comme ce qui vient d’être acté pour Lyon et le Rhône, est de traduire l’originalité nantaise, à la fois bretonne et ligérienne, et emporium ouvert sur le grand large. Pour dire autrement reconnaître sa  fonction de type hanséatique qui a fait jadis la fortune de la ville. La comparaison avec Brème s’impose d’elle-même[3]. Hambourg ne joue pas dans la même catégorie et l’Elbe est navigable et naviguée jusqu’en Tchéquie. Ce n’est pas le cas de la Loire ! Est-ce là une utopie et Nantes est-elle digne de la fonction qui lui serait assignée dans ce type de nouvelle configuration territoriale ?

Le deuxième questionnement repose sur le type de gouvernance de la métropole nantaise qui accompagnerait son rôle au service de l’ensemble de l’ouest. Jusqu’ici la gouvernance de la métropole reposait sur une armée de type mexicain, avec autant de vices présidents que de communes, chaque maire bénéficiant de ce statut et des émoluments afférents. Une telle structuration conduisait à un pouvoir des maires que l’on peut estimer exorbitant, à des blocages et la recherche d’un consensus mou pour ne blesser personne. Y aura-t-il demain, après les dernières élections municipales, une autre configuration à l’échelle de la métropole ? La question est d’autant plus importante que le problème des relations et des aménagements entre la ville centre et les autres communes sera essentiel pour aboutir à des aménagements réalistes. La question des franchissements, mais aussi des lieux d’implantation des futurs équipements, et encore plus du réseau des transports en commun en jouant sur la complémentarité des modes de déplacement (étoile ferroviaire à valoriser enfin !), sont du ressort de la métropole. Or rien ne pourra se faire sans l’accompagnement d’une élection directe des conseillers communautaires au suffrage universel direct. Il faut démocratiser l’intercommunalité.

Quant au périmètre, se limiter à une métropole à 24 communes, refuser l’entrée de nouvelles communes dans la structure, dessiner une frontière intangible, c’est nier les dynamiques démographiques à l’œuvre et oublier  ce qui se passe au-delà de la frontière artificielle dessinée il y a plus de deux décennies. C’est aussi  une erreur qui favorise l’étalement urbain. Il suffit d’examiner ce qui se passe au niveau des documents d’urbanisme ou des effets des nouvelles lignes de transport en commun (hier vers Clisson, demain vers Châteaubriant) sur l’aire urbaine et même au-delà.

A vouloir jouer petit bras on peut craindre des lendemains difficiles. C’est pourquoi il faudrait voir le futur de notre métropole à d’autres échelles que celle de la communauté urbaine, celle du département tout entier et celle de l’inter région. Nos élus sont-ils prêts à ces remises en cause, eux qui clament qu’il faut changer de modèle, et entrer en transition, tout en verrouillant et en rejetant les initiatives citoyennes ?

 

Jean Renard, Professeur émérite des Universités, UMR ESO


[1] Renard Jean, 2008, Nantes à la croisée des chemins, PUR, Rennes, 224 p.

[2] Frinault Thomas, revue Métropolitiques : « Avancées et verrouillages : la métropolisation au milieu du gué ». 27 janvier 2014

[3]  Le länder de Brême c’est 404 km2, et 661 000 habitants, avec autour une vaste région, le länder de la Basse-Saxe, forte de près de 8 millions d’habitants et de 47 624 km2.
Les 12 départements du Grand Ouest, non compris la Loire-Atlantique, c’est 7,3 millions d’habitants et 78 200 km2. On le voit la comparaison se tient.

 

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Une réponse à “Jean Renard | Proposition pour une nouvelle configuration régionale”

  1. jean-marie bouquery 16 juin 2014 à 16 h 47 min

    Oui à la Hanse, aux métropoles, à des régions variées, avec DCA (Définition de Critères d’Avenir). Plaisir de voir arriver les Pros.
    Pour l’amateur il est plus facile de commencer par s’étonner:
    - Pourquoi 5 Régions sur la Manche, sans même Paris et l’Oise avec la Hte Normandie et plus si affinité.
    - Pourquoi 4 sur l’Atlantique, un Centre mou et aveugle, Nantes sans Tours et Orléans.
    - Pourquoi 4 sur la frontière Nord, 4 sur l’Est, notre mille-feuilles ignorant Flandres, Wallonie, Luxembourg, Sarre,…
    - Pourquoi 3 sur les Pyrénées et Toulouse sans vue sur la Mer.
    - Pourquoi le Rhône coupure, comme le Rhin.
    Juste une proposition, pour commencer, avant les injures: La Bretagne actuelle avec la Basse Normandie, la Mayenne et la Sarthe. Non ?


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