16 juin 2014 ~ 0 Commentaire

Maurice Baslé | Enfin, l’Etat girondin : 2014-2021 en France

La décentralisation est la question de la vie de tous les jours, du rapport avec la politique, du besoin de biens publics locaux des « communautés de base ». Les voisinages historiques, les frontières naturelles, géographiques, humaines aussi, les proximités ont formé et déformé les communautés, les ont divisé aussi car il y a eu des conflits entre voisins, des concurrences entre Paris et les « provinces » ou entre les « régions ». C’est donc encore aujourd’hui au politique de faire vivre non seulement l’idée et le projet de « nation » ou de République » mais aussi l’idée de lieu de proximité pour les biens publics « locaux ». Les modes de vie ont changé depuis 50 ans (activités, familles, transports collectifs, internet, changement climatique…) : il faut donc repenser aujourd’hui l’organisation territoriale. Sans doute pour la rendre moins bureaucratique et plus adaptée aux nouvelles générations, tant dans les premières proximités des communes non rattachées aux unités urbaines que dans les unités urbaines et plus généralement dans les « régions » ou « grandes régions ».

La vraie vie des gens est d’abord dépendante du niveau 1 du voisinage. C’est le lieu des relations  courantes des populations et des entreprises et des utilisations d’actifs naturels. Le niveau 1 peut être « en ville » ou « à la campagne ». Pour les ménages, les proximités ou polarisations (en petits pôles, moyens pôles ou pôles urbains) sont au bourg ou en ville, à l’école, aux commerces, aux bases de loisirs, de services d’éducation, de santé et culture… aux équipements de « bassins de services » recensés dans la base permanente des équipements de l’INSEE. L’idée républicaine est qu’on peut vivre également en ville ou à la campagne. Il y en a 1900 aujourd’hui.  Beaucoup sont des bourgs et des petites villes (1700 mais pour seulement environ 20% des gens). Environ 200 sont des pôles « organisés en ville ».  Pour être appelée « pôle urbain», une commune ou ville doit posséder au moins 50% des 31 équipements collectifs possibles. Près de 180 pôles d’action territoriale sont donc déjà des bassins de vie urbains (avec plus de 1500 habitants au km2 et 80% des gens). Notons que ces bassins de vie urbains recoupent souvent des bassins d’emploi. Pour les ménages avec actifs, les fréquentations passent en effet aussi par le lieu de travail, le trajet domicile-travail, les lieux de réunion, les connexions de moyens de transports (gares), bref par des caractéristiques des « bassins d’emploi ». Tout compris, pour le noyau dur des « pôles » de proximité, 500 pôles auraient dans le futur réellement pour fonctions d’assurer la vie commune en ville (pour deux cent décideurs) et en milieu rural (avec 300 décideurs). Une vie qui serait encore une fois « également » aidée et encouragée en ville et à la campagne avec le respect du principe national d’assurer la cohésion sociale et territoriale en procédant à des péréquations territoriales et en jouant l’accessibilité aux équipements. Ceci pourrait donner quatre, cinq, six, sept ou huit périmètres pour remplacer chaque département (conseil général et préfecture) actuel avec des services publics locaux attachés à ces pôles territoriaux. Ajoutons sans développer que si certains évoquent l’idée qu’il faudrait un niveau d’élections correspondant à ce niveau, il est possible de faire déléguer directement les sénateurs de ces 500 pôles et de supprimer les cantons actuels. La lisibilité des élections locales y gagnerait énormément.

Rappelons qu’il y a déjà eu des essais de contournement des départements. Pensons à la création des « pays » qui ont fait leurs preuves comme territoires de projets depuis les lois Pasqua de 1995 et Voynet de 1999 (il y a 21 pays en Bretagne avec plus d’une dizaine à plus de 100 000 habitants, 24 en pays de Loire, 28 en Normandie, 27 en Poitou-Charentes), au redécoupage des cantons ou des intercommunalités souhaitées récemment par l’Etat (gros travail des sous-préfets et des préfets), ou encore à des expérimentations comme l’expérimentation des 7 agences départementales de territoires de l’Ille et Vilaine qui, depuis 2010, a été dans le sens de la création d’ « équipes de proximité pour proposer aux élus locaux services et conseils en ingénierie ». Il semble possible de concentrer les problèmes de niveau 1 sur environ 500 « périmètres d’action territoriale » (de ville ou de campagne, des métropoles et des intercommunalités, certaines rassemblant des portions de départements) de premier niveau et ré-organiser les services des communes, intercommunalités, agglos et départements actuels autour des missions de ces 500 pôles de proximité et de solidarité, que l’on pourrait appeler « nouvelles communes ». Pourquoi ne pas réfléchir par exemple à faire des pays les nouvelles communes ?

Quant au niveau 2, avant d’en parler sérieusement, il y a une question préalable à ne pas occulter : que veut l’Etat ? Qui veut-il être ? Fédéral comme en Allemagne, girondin, jacobin ? La question des administrations régionales que nous traitons est inséparable de l’organisation de l’administration centrale déconcentrée. Elle dépend de la clause des compétences attribuées aux cinq niveaux. La nouvelle Région peut prendre deux visages.

Si l’Etat central veut rester jacobin avec de multiples attributions et de nombreux grands ministères déployés par des préfets et des services déconcentrés en Région, les Régions peuvent rester nombreuses et spécialisées en compétences de niveau 2. On peut même en accroître le nombre pour que les relais du centre soient bien adaptés aux diversités (par exemple la spécificité de la Basse-Bretagne avec une quinzaine de pôles d’action territoriale par rapport aux Marches de Bretagne qui auraient à peu près le même nombre de pôles mais seraient moins aidées par l’Etat central car moins « périphériques »). Ce n’est pas l’option choisie dans le projet d’avril 2014 soumis au Conseil d’Etat.

Si l’Etat accepte d’être « girondinisé », il restera régalien au centre : il gardera les lois, les priorités pour les grandes infrastructures publiques et le développement durable, les Affaires européennes, les Affaires étrangères, la Défense, la Police, la Justice, les Finances publiques, la Sécurité Sociale, la Santé dans ses aspects stratégiques, la Recherche et l’enseignement supérieur de master et de doctorat, les grandes orientations stratégiques de la République et les mécanismes financiers de péréquation financière territoriale, les principes de l’organisation territoriale de l’enseignement supérieur post-bac, l’organisation et la supervision des agences régionales de Santé… Mais, l’Etat girondinisé demandera davantage à de grandes Régions plus émancipées qui vont se substituer à lui et à ses services de préfecture pour intervenir ou même adapter les règlementations :  sont particulièrement visés en l’état actuel du projet, les services d’aides aux entreprises et au développement économique : infrastructures des réseaux, développement économique, formation professionnelle et apprentissage, jeunesse, sport, spectacle vivant, organisation des lycées et des collèges, schéma régional du développement durable, protection et gestion des ressources naturelles (eau, nature, littoral…), tourisme… Ce qui constitue une forme de démembrement de Bercy (pour les « aides d’Etat ») et du Ministère du développement durable. Quant aux frontières entre les 15 grandes régions, il y a bien entendu l’histoire, la culture et la géographie des lieux et certains diront que des raisonnements purement théoriques sur les besoins futurs de services publics de niveau 2 ne suffisent pas à dessiner la carte des grandes régions nouvelles. Mais résister à la grande Région n’est pas non plus une bonne option, même pour gagner du temps (Bretagne, Pays de Loire). Avec des grandes régions, Bercy laisserait plus facilement se transférer les ressources fiscales et on pourrait mieux mutualiser en confiance avec l’Etat central (rapport Lambert-Malvy du 16 avril 2014 organisant la formalisation financière des dotations aux collectivités territoriales). Nous ne pouvons oublier que les assiettes et les taux des taxes foncières (bâti et non bâti), des taxes d’habitation, des contributions entreprises devront être sources légitimes de financement au service de politiques publiques de proximités de niveau 1 et 2 et pas de simple concurrence territoriale et de doublons sources de gaspillages. Trop de concurrence entre les régions par exemple à l’Ouest pourrait stopper l’inter-régionalité déjà agissante (groupement métropolitain Loire-Bretagne par exemple avec Angers-Nantes-St-Nazaire-Rennes-Brest).

Evidemment, les transitions sont toujours la pierre d’achoppement des réformes ! Tous les « intérêts » installés (dont ceux du personnel politique, nombre d’élus, localisation des sièges sociaux des collectivités) peuvent se liguer contre la réforme. Une vision (elle manque !), un appel aux idées nouvelles, la pédagogie, les délibérations successives avec les bonnes réunions d’acteurs, la contribution de tous les médias et l’esprit constructif et créatif (non rentier) de tous les innovateurs sont donc nécessaires.

Maurice Baslé[1], Chaire Connaissance et action territoriale. Université de Bretagne-Sud. CREM-CNRS-Université Rennes 1


[1] Maurice Baslé a succédé à l’Université de Rennes au professeur Henri Krier qui a défendu en 1956-1957 le premier programme d’action régionale pour la Bretagne prévu au décret du 30 juin 1955 en vue de stimuler le développement économique des régions à faible revenu. Voir Bulletin de conjoncture régionale. Numéro spécial « le Plan breton ». CREFE. Janvier-mars 1957. Depuis, il a été rédacteur en chef des Cahiers économiques de Bretagne, 1989-2004 et a en particulier présidé l’instance scientifique (DATAR et ARF) du FEDER et est membre de l’instance scientifique du fonds social en France.

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