11 juin 2014 ~ 1 Commentaire

Alexandre Grondeau | Une réforme territoriale qui manque de sens

La réforme territoriale annoncée par le Président de la République part d’un bon sentiment et d’un constat juste : il faut améliorer l’organisation administrative du pays. Imposer une telle réforme est un challenge considérable que plusieurs gouvernements ont tenté sans jamais y parvenir. Les lois Chevènement et Voynet de 1999, par exemple, dite de simplification intercommunale, avait l’ambition de supprimer un échelon territorial du mille-feuille administratif français. Elles ont abouti après des centaines d’heures de débats et sous le poids des lobbys d’élus locaux de droite comme de gauche (on oublie souvent que la base militante des grands partis politiques est constitué pour bonne partie par des élus locaux) à la création d’un nouvel échelon territorial (les groupements intercommunaux tels que les communautés de communes, d’agglomération, urbaines et les pays) plutôt qu’à la disparition d’un ancien (les départements). La décentralisation est un processus long et difficile à conduire et l’actualité en apporte une nouvelle preuve car, au-delà du « Hollande bashing » très en vogue actuellement, l’annonce du redécoupage régional s’est accompagnée d’un certain nombre d’erreurs auxquelles il risque de ne pas survivre. Les justifications ne manquaient pourtant pas pour légitimer un nouveau découpage territorial. On peut en citer au moins trois :

-          faire des économies et mutualiser les forces territoriales. En temps de crise, l’argument économique est le premier avancé et le plus compréhensible pour les Français.

-          inscrire au mieux les régions françaises dans la mondialisation et la concurrence hyper agressive que les territoires se livrent. Là encore la thèse est séduisante pour une population particulièrement sensible à tout ce qui permettra de lutter contre les délocalisations, la désindustrialisation du pays et le développement du chômage.

-          rendre plus lisible l’organisation territoriale de la France qui est une superposition de d’échelons territoriaux qui vont de la commune à la région, en passant par les départements et les intercommunalités. C’est peut-être le point le plus problématique car il se heurte à l’attachement des citoyens à certains échelons territoriaux de proximité.

La réforme se devait donc d’être à la hauteur de ces enjeux et de son ambition : créer de nouveaux territoires régionaux. Ce type d’action n’est pas une chose anecdotique. Un territoire n’est pas un simple espace accueillant des habitants lambda, ni une variable d’ajustement économique pour une société cherchant à se localiser, ni un support permettant à des réseaux d’individus de se mouvoir. Le territoire est un espace approprié par une communauté de gens. Cette appropriation renvoie à des éléments socio-économiques évidemment mais également historiques, culturels, physiques qui s’ajoutent et se superposent. L’ensemble ainsi constitué est supérieur à la somme des parties en présence.

Le découpage administratif est donc loin d’être anodin : il crée ou recrée du territoire. La constitution de ce dernier, sa population, son organisation, ses acteurs et leur capacité à interagir, leurs différentes proximités, leur coopération, leur concurrence, leur ancrage et leur rayonnement se façonnent avec le temps et déterminent leur capacité à « perdre ou à gagner » selon les époques. Les Français savent d’où ils viennent, ils sont férus d’histoire, friands de traditions et de particularismes locaux, ils ont conscience de la maturation nécessaire pour qu’un espace devienne territoire, ils y sont attachés. Aujourd’hui, le changement proposé manque de consistance et ne constituent pas un espoir pour une population qui, le résultat des dernières élections européennes le montre, a peur de l’avenir et de la direction où les politiques les emmènent. Créer ou redessiner un territoire, ici une région, est un challenge essentiel qui va plus loin que les simples économies ou une simplification administrative aussi évidente soit-elle. Il s’agit de donner du sens au quotidien des citoyens de ces régions, de les rassurer quand à leur futur individuel et collectif. La constitution de ces régions nécessite donc l’écriture d’un projet, la formalisation  d’un horizon commun, d’une direction claire et compréhensible pour tous afin que les Français s’approprient ces nouveaux espaces pour en faire un territoire, a fortiori un territoire qui gagne en ces périodes de crises.

Or cet horizon commun, ce socle constitutif n’apparaît pas, ou pas assez, dans  la réforme territoriale proposée. C’est un grand problème, le principal à mon sens, mais qui s’est accompagné d’un certain nombre d’autres questionnements et d’erreurs. Les premiers sont multiples et on laisse le soin au législateur d’y répondre. Comment et quand  va-t-on faire des économies ? Le transfert des compétences s’accompagnera-t-il d’une diminution du nombre des agents territoriaux ? Le regroupement en « super régions » va-t-il amener à une homogénéisation des salaires des employés qu’on voit mal se faire par le bas ? Les départements disparaîtront-ils et quand ?

Les secondes sont problématiques car elles ont des impacts politiques qui peuvent inquiéter. Le premier est d’ordre stratégique. Imposer un découpage par le haut, c’est-à-dire par la voie que beaucoup décrivent comme technocratique même si elle reste de fait politique, ne risque pas de faire remonter la courbe de satisfaction vis-à-vis du pouvoir en place. Au contraire, elle risque de fragiliser encore plus ce dernier. Le chef de l’Etat et le gouvernement sont évidemment légitimes pour proposer une nouvelle organisation régionale de la France mais l’absence de concertation des populations laisse un goût amer aux partisans de la décentralisation. Ainsi, même s’ils ont raison sur le fond, le président et le gouvernement sont attaquables sur la forme et vont devoir se préparer à une salve de questions pertinentes, et parfois de mauvaise foi, des Français : pourquoi regrouper Toulouse et Montpellier ? Pourquoi ne pas marier la Picardie à l’Ile de France et refuser à Nantes son intégration à la Bretagne ? Oui pourquoi ?

Le manque de justification précise des nouveaux périmètres est également désastreux. L’absence de travaux préparatoires est criant à une époque où la forme du message politique vaut autant que le fond. Laisser planer l’incertitude sur les motifs de regroupement de tel territoire avec tel autre ou l’absence d’intégration de certains stimule les fantasmes de l’existence de petits arrangements entre amis ou de grand complot. On se rappelle que les groupements intercommunaux décidés à la suite de la loi de simplification intercommunale avaient fait suite à la réalisation de longs et ambitieux diagnostics territoriaux sur lesquels ils avaient pu se reposer. Cela n’avait pas empêché les critiques, mais au moins cela avait permis d’y répondre et de justifier les configurations territoriales proposées.

Tout n’est pas une question de taille. Optimiser n’est pas synonyme d’agrandir. Et quand on parle de taille et de poids, s’évaluent-ils en habitants, en euros, en km² ? Il faut des justifications claires, précises ; elles manquent ici. Il existe en Europe de nombreuses régions différentes en fonction des pays, des histoires, des contextes. Ainsi la Catalogne compte plus de 7,5 millions d’habitants pour 32 000 km², la Bavière en compte 12 millions pour 70 000 km², la Hollande septentrionale (à laquelle appartient  Amsterdam), 2,6 millions d’habitants pour 4000 km². Que devons-nous en conclure ? Doit-on calibrer nos régions pour obtenir un plan en damier parfait et uniforme ? Existent-ils des seuils critiques au-delà et en-deçà desquels un périmètre régional n’est pas acceptable -on souhaite bien du courage aux experts pour les définir- ? La réponse est évidemment non, et serait-elle positive, elle ne supplanterait pas la nécessité et la capacité des territoires à travailler ensemble avec un objectif et un projet communs.

Il semblait que l’actualisation du slogan « Small is beautiful » illustrait le besoin de proximité grandissant des Français et insistait sur l’importance de plus en plus importante de l’échelon local face à la globalisation. On a l’impression avec cette réforme que c’est l’inverse qui est à l’œuvre. La tentation de faire des poids lourds territoriaux risque d’éloigner un peu plus les citoyens de leurs représentants et d’accroitre leur sentiment d’être les laissés-pour-compte de la mondialisation. En période de crise, les démocrates doivent se méfier de ce type de sentiments. Ils sont la porte ouverte à toutes les dérives populistes.

Plus grave sans doute, l’annonce du découpage administratif a manqué de perspectives générales. On nous a présenté une réorganisation sans nous donner les moyens de la comprendre ou de l’analyser, car les questions fondamentales concernant cette nouvelle étape de la décentralisation sont multiples et cruciales : que vont faire ces nouvelles régions, quelles compétences vont-elles avoir, quelles seront les nouvelles prérogatives que l’Etat va leur abandonner, de quels moyens (économiques et réglementaires) vont-elles disposer pour agir et transformer de manière positive la vie des Français ? Ce sont ces questions et leurs réponses qui auraient dû apparaître avant même de proposer tel ou tel découpage cartographique. Elles auraient permis de clarifier un débat qui aussitôt lancé est devenu aussi flou qu’inaudible.

On ne peut pas continuer à transformer le pays, ses territoires, sa souveraineté, ses partenariats, sans impliquer les populations. Ou plutôt, on peut continuer à le faire, mais on ne s’étonnera plus de la montée des extrêmes et de leurs slogans simplistes et fallacieux mais percutants. Il est temps de considérer les Français comme des adultes capables de comprendre et de s’approprier des décisions fondamentales auxquelles ils sont soumis et non comme des enfants dont on sollicite les voix avec la régularité des élections.

 

Alexandre Grondeau, Maitre de Conférences AMU, UMR TELEMME 7303

Une réponse à “Alexandre Grondeau | Une réforme territoriale qui manque de sens”

  1. Cher Alexandre,

    ton article comporte une faiblesse: tu prêtes au gouvernement actuel une capacité de réflexion et d’analyse. Irai-je jusqu’à parler d’un projet? Blague à part, je partage ton analyse. Le problème, c’est que les réponses à tes questions sont inquiétantes pour qui veut y réfléchir. Ainsi, y a t il un projet de société dans le gouvernement de la France aujourd’hui? Si faire des économies, casser du Rom et saupoudrer des cadeaux fiscaux à ceux que l’on a pressurés est un projet, alors peut-être. Sinon, nous manquons complètement de souffle. Pas l’ombre d’une idée mobilisatrice et fédératrice des énergies. Pas l’ombre d’une idée tout court, d’ailleurs. Donc sur le plan territorial, nous sommes logés à la même enseigne. Il ne faut quand même pas s’imaginer que pour les Enarques qui nous gouvernent, le territoire soit autre chose qu’une simple circonscription administrative dans laquelle on est soit sous préfet, quand on a bien tourné, soit élu, quand on a bifurqué. La question que je me pose sur cette réforme est simple. Est-on en présence d’une erreur de calcul quant aux économies censées découler de la réforme (par rapport à laquelle subsistent de trop nombreuses zones d’ombre que ton propos souligne)? Ou bien le gouvernement a t il cherché, dans une coupable précipitation, à donner un os à ronger à tout le monde pour reprendre la main après les désastres électoraux récents?


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