11 juin 2014 ~ 0 Commentaire

Philippe Souaille | Réformer le millefeuille ou décapiter la pyramide ?

 

Vu de Genève, le millefeuille français semble aussi pittoresque qu’inefficace. Pittoresque parce qu’illisible et cumulant les chevauchements. Inefficace parce qu’en fin de compte, l’essentiel des décisions se prend à Paris. L’indicatif budgétaire est limpide : le budget des régions françaises est ridicule et largement inférieur à celui de leurs homologues européennes : la Catalogne et le Bade-Wurtemberg sont comparables à Rhône-Alpes en superficie, PIB et nombre d’habitants… Sauf que le budget de la Generalitat est de 40 milliards d’euros, celui du Land de 35 et celui de la Région de 2,4. Pas besoin de chercher l’erreur.

En comparant avec les minuscules cantons suisses, qui ont plus d’autonomie qu’une région, l’évidence éclabousse les yeux : c’est moins la taille du territoire qui compte que ce qu’il dépense par habitant, révélateur de l’échelon auquel se prennent les décisions conditionnant la vie des gens. Réformer le millefeuille est donc une nécessité, mais pour donner aux territoires le pouvoir décisionnel et l’impact budgétaire qui manquent cruellement aux régions françaises. Pas pour faire des économies mais comme un investissement. Les économies, c’est sur le fonctionnement de l’Etat central qu’il faut les faire.

Si l’on accepte que la Suisse fonctionne mieux que la France – ce que les centaines de milliers de travailleurs transfrontaliers confirment, en sus des indicateurs économiques – elle le doit à plusieurs facteurs dont la non-centralisation est la clé. La plupart sont liés à la non-centralisation et à la concurrence qu’elle insuffle entre les collectivités, dans un respect policé – mais jamais complètement acquis – de l’autorité de l’échelon supérieur.
Le désormais défunt secret bancaire, le droit d’initiative et de référendum, le gouvernement de consensus, la législation sur le travail privilégiant l’entreprise, tous découlent du refus viscéral helvétique de déléguer plus qu’il ne faut.  Grâce à ces conditions cadres, l’économie bat des records à l’exportation mondiale. La Suisse est même plus étroitement intégrée à l’économie de l’UE et échange davantage avec ses voisins que n’importe quel pays de l’Union… Sans en être membre. Quitte à reprendre l’essentiel de l’acquis législatif européen, mais par décision autonome.

La Suisse n’a jamais été centralisée. Elle se centralise parcimonieusement depuis deux siècles, avec une immense circonspection. Small n’est donc pas forcément beautifull. Il est des domaines où la taille critique nécessaire implique de grossir, ou d’unifier les procédures, pour réduire les coûts. Le choix des uniformes de police d’un canton à l’autre, par exemple, centralisé depuis dix ans seulement. Par ailleurs, les villes se développent sur leur arrière-pays. Qui dans le cas de Genève, se trouve être en France. D’où la mise en place du Grand Genève, seule communauté urbaine française (plus de 400 000 habitants pour sa seule partie française) dont le centre est situé à l’étranger.

La réponse helvétique à ces besoins contradictoires centrifuges et centripètes, c’est un état de réforme permanent, basé sur une étude fine et dialectique de la subsidiarité. A quel niveau prendre la meilleure décision selon la nature du problème ? En Suisse, on s’adapte au jour le jour, dans un rapport de forces évolutif entre le centre et les périphéries, gage au final d’une grande stabilité. Bien loin des décisions tombées d’en haut à la Française.
Après 46 ans d’immersion consciente au confluent des deux cultures (j’ai commencé à m’y intéresser à 13 ans, en 1968…), il est frappant de constater combien les deux sociétés évoluent en parallèle le long du même axe. Sauf que les mouvements latéraux, de part et d’autre sont nettement plus amples et saccadés côté français, là où ils paraissent plus harmonieux (et économes en énergie) côté suisse.

Capture

Chacun connait ou devine les disparités franco-suisses de richesse et de niveau de vie: le PIB/h suisse est quasi le double du français et localement c’est encore pire : celui du Canton de Genève est trois fois et demi celui de la Région Rhône-Alpes qui l’entoure, pourtant 2ème région économique hexagonale. Et encore, celui du Genevois Français, partie française de l’agglo du Grand Genève, et ses cent mille frontaliers très bien payés relève nettement le PIB/h de Rhône Alpes…

Le PIB/h de l’Ìle de France souligne la centralité française : certes, on y est mieux payé qu’à Lyon ou Bordeaux, mais pas deux fois plus. Si le PIB de la région parisienne est si élevé, c’est parce qu’il concentre les sièges de la plupart des grandes entreprises et des activités financières. En Suisse, entre Zurich, Genève, Bâle, Berne ou Lausanne, les éléments de richesse sont beaucoup mieux répartis et ce n’est jamais Berne qui décide de qui fait quoi. Berne, capitale politique n’est d’ailleurs, en tant que ville, que la 4ème ou 5ème puissance économique. Contrairement à Paris, qui vu de province, avantage outrageusement l’Ile de France.

La centralité française devient flagrante lorsqu’on ausculte la dépense publique par habitant.  Au niveau national, la riche Suisse fédérale semble presque pingre, dépassant à peine la « Grande Nation » chère à Napoléon. Par contre au niveau des collectivités locales, en additionnant commune et canton en Suisse, commune, département et région en France, on arrive à 18 200 euros à Genève,  contre moins de 3 700 euros en moyenne en Rhône-Alpes. Soit 5 fois moins !

La dépense locale et régionale représente un peu plus du tiers de la dépense publique en France, contre les trois quarts en Suisse, où l’Etat central n’assume qu’un quart. Ce qui signifie par exemple, qu’un prof n’est pas payé pareil à Lausanne qu’à Genève et que l’enseignement également est différent, même s’il est harmonisé. Idem du prix des assurances maladies, de la fiscalité ou des lois sur la protection des locataires ou sur la construction.

La Confédération repose fondamentalement sur la fameuse subsidiarité helvétique. Qui implique de bouger le curseur du niveau de traitement en fonction du problème, mais aussi d’émettre la réglementation la plus légère possible, même si la tendance inverse existe et s’exprime. Des niveaux il y en a officiellement trois : la commune, le canton et la Confédération. En pratique, il y en a quatre, même si l’échelon supranational n’est pas encore vraiment entré dans les cœurs et suscite des réactions épidermiques virulentes. Dans les faits, les normes européennes et mondiales sont religieusement appliquées, d’autant que les normes mondiales sont généralement produites à Genève, par les ministères du Monde que forment les agences onusiennes et non onusiennes qui y siègent : OMC, OMS, BIT, UIT, OMPI, ISO, OMM etc.

A l’inverse, les organismes internationaux sont astreints à se soumettre aux décisions locales qui les concernent. Pascal Lamy raconte, dans la préface de mon dernier livre, « Ces Romands qui ont fait l’Histoire de France », comment – à son corps défendant au début – il a du se mêler de politique locale lorsqu’un référendum communal a remis en cause l’extension prévue des bâtiments de l’OMC. La votation fut brillamment gagnée et permit à l’organisation d’expliquer son vrai rôle de fabriquant de règles égalitaires.
En s’ouvrant aux populations locales, jusqu’alors sensibles à des préjugés largement infondés, en dévoilant ses fonctionnements et sa démocratie interne, en permettant aux citoyens d’émettre un avis sur ses besoins, l’organisme intergouvernemental a gagné plus qu’une bataille. Les gens se sont enfin sentis concernés par ces « machins » cosmopolites, essentiels à l’économie de la cité. Ils ont appris à connaître ces hauts fonctionnaires jugés jusqu’alors arrogants, inutiles et trop payés. Obtenir 62% de « oui » dans ces conditions fut une victoire de l’intelligence, sur un sujet qui susciterait les ricanements de n’importe quel responsable territorial français, politique ou fonctionnaire.

Les plus gros cantons ont la taille d’un département français, mais tous sont de taille très inégale, en superficie comme en nombre d’habitants ou en poids économique. En fait, aucun de ces éléments n’est un critère, pas plus que la distance parcourue à cheval en une journée en 1789… Comme à l’ONU, certains petits pays peuvent être nettement plus prospères que des géants, et vice- versa. Berne est 100 fois plus vaste que Bâle-Ville et 60 fois plus peuplé que Rhodes Intérieures  mais tous ont une voix égale au Conseil de Etats (le Sénat) tandis que leur représentation au Conseil National (Chambre des Députés) est proportionnelle.
Le poids de l’Histoire est le seul vrai critère ayant forgé la diversité cantonale. Un Canton peut être une ville, une vallée ou un idiome, notamment dans la partie alémanique, voire un accent dans la partie romande. Un Genevois reconnaîtra immédiatement un Valaisan d’un Neuchâtelois et réciproquement, rien qu’en l’entendant parler. Les gens sont attachés à ces atavismes délicieusement obsolètes, comme en France malgré les efforts séculaires de l’Etat jacobin pour les gommer.

On peut se demander si la corruption, qui a nettement augmenté localement en France sous Mitterrand avec la décentralisation, ne découle pas directement du manque de moyens réels des pouvoirs publics, et du déficit démocratique. Typiquement, les maires français ont davantage de pouvoir que leurs homologues suisses (qui de plus sont des exécutifs collégiaux dès 2500 habitants), en termes de permis de construire, mais ils ont beaucoup moins de budget à leur disposition. Ce qui n’est pas sain. Par ailleurs ils restent souvent maires « à vie » ou presque, ce qui serait impensable en Suisse où le tournus est effectif.

L’impact d’une réelle démocratie locale, telle qu’elle existe en Suisse, peut s’apparenter à du clientélisme, sans ses scories : l’élu est au service de ses électeurs et doit agir pour les contenter. La direction collégiale complique la corruption et diversifie les clientèles. La possibilité d’initiative populaire et de référendum permet au peuple de proposer de nouvelles règles ou de refuser les décisions de l’autorité. Ce qui ralentit considérablement la prise de décision, mais contraint aussi à l’excellence et au compromis intelligent.

La capacité de concentrer en un point la prise de décision peut avoir du bon, comme du moins bon. Hyperconcentrée, la Chine se modernise à grands pas, en écrasant le citoyen de base. La Suisse n’aurait jamais pu construire le Concorde, encore moins l’Airbus et elle a du renoncer au SwissMetro révolutionnaire (repris aujourd’hui par la Chine) alors que Paris a pu s’offrir le TGV. Centralisation ou autonomie locale, il n’est pas de solution parfaite. La seule manière de s’approcher de la vérité, c’est de varier les plaisirs : ramener au plus près du citoyen tout ce qui peut l’être et déléguer sans état d’âme à l’échelon supérieur tout ce qui doit l’être, qui à la vérité, n’est pas tant que cela. Echelon supérieur dont la pertinence est de plus en plus souvent supranationale, européenne ou globale.

Vu de la prospère et décentralisée Genève, le diagnostic est donc clair : redécouper le nombre ou la taille des territoires ne servira à rien, si l’on n’en profite pas pour redonner aux collectivités locales les moyens de leurs ambitions. Ce qui ne peut être pris qu’à l’Etat central. Là on frise l’utopie…

Philippe Souaille, journaliste, essayiste, politologue et producteur de documentaires. Il est l’auteur de « l’Utopie Urgente, traité sarcastique de savoir vivre sans nations » (éd. Slatkine 2007) et de « Ces Romands qui ont fait l’Histoire… de France » (éd Ad Libris 2013).

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