La réforme territoriale en débat

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28 mars 2018 ~ 0 Commentaire

Gérard-François DUMONT | « Department delenda est” ! Qu’en dit la géographie historique ?

par Gérard-François Dumont, Université de Paris-Sorbonne

 

« Carthago delenda est » (Il faut détruire Carthage). À Rome, deux siècles avant J.-C., le brillant orateur Caton aurait ponctué ainsi chacun de ses discours. En France, ce sont des hommes politiques ou des experts qui laissent périodiquement deviner leur projet : department delenda est (il faut détruire les départements). Pourquoi pas dira-t-on ? Puisque leur naissance date de 1790, pourquoi ne pas les supprimer ? Afin d’éclairer la réponse à apporter cette question, interrogeons la géographie historique.

La suppression annoncée de départements

Parmi les déclarations de l’histoire récente des départements, citons le président de la République française, François Hollande, qui, le 18 janvier 2014, lors de ses vœux aux Corréziens, assure qu’il n’est pas « favorable à la suppression des départements ». À peine trois mois plus tard, son Premier ministre Manuel Valls, lors de sa déclaration de politique générale à l’Assemblée nationale, annonce une grande réforme territoriale comprenant la suppression des départements en 2021. Effectivement, dans l’exposé des motifs de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) figure le passage suivant : « Le débat pourra s’engager sereinement sur les modalités de suppression des conseils départementaux à l’horizon 2020, pour aboutir à une révision constitutionnelle avant cette date »[1].

Depuis le vote de cette loi, le processus de suppression des départements n’a pas officiellement été enclenché. En avril 2017, le président Macron, alors candidat, précise dans son programme officiel diffusé aux électeurs : « Nous réduirons le millefeuille administratif. Nous supprimerons au moins un quart des départements, là où ils peuvent être rapprochés de l’une de nos grandes métropoles. ».

Ce texte est triplement important. D’abord, il donne, selon des propos courants depuis plusieurs décennies, une connotation négative à l’expression « millefeuille administratif » alors que le Français ne juge généralement pas de façon négative le gâteau du même nom. Or cette connotation fait fi de la connaissance géographique de l’organisation territoriale des autres pays démocratiques. Les grandes démocraties comparables à la France (États-Unis, ou, en Europe[2], Espagne, Italie, Länder allemands[3]…) ont des « millefeuilles administratifs », tout simplement pour des raisons tenant à la géographie historique des territoires et parce que, selon le type de décision à prendre, il faut se placer à une échelle géographique différente.

En deuxième lieu, ce texte signifie que ce sont les départements qui seraient responsables d’un « millefeuille administratif » jugé trop important. Cela exclut toute autre responsabilité. Ce ne serait pas l’État, qui a maintenu nombre de doublons dans ses propres administrations en dépit de la décentralisation mise en oeuvre par les lois de 1982-1983. Ce ne serait pas d’autres échelons administratifs, comme en Ile-de-France, avec la métropole du grand Paris et les onze Établissements Publics Territoriaux (EPT) d’Île-de-France[4] dont quasiment personne n’est capable de préciser le périmètre. Ce ne serait pas celles des territoires à statut administratif, récent, de métropoles dont le géographe est obligé de considérer que la majorité d’entre elles n’a de métropole que le nom puisqu’elles ne produisent guère d’effets de rayonnement ou de ruissellement, selon le terme désormais employé[5], et parce que le modèle centre-périphérie s’avère en partie désuet face aux réalités réticulaires[6].

carte-france-departements

En troisième lieu, ce texte signifie également que la justification de la « suppression d’au moins un quart des départements » serait liée à l’existence de métropoles, précisément à la large diffusion du statut administratif de métropoles, en engendrant 22, soit un record mondial. En réalité, le texte ne précise pas que la course au statut de métropole, due à une loi de janvier 2014 et accentuée par une loi de février  2017, relève surtout, prosaïquement, de considérations financières[7] : l’attribution moyenne par habitant des métropoles s’est élevée en 2016 à 60 euros, alors que le montant par habitant des communautés d’agglomération a été de 45,40 euros ; de plus, le calcul de la dotation d’intercommunalité des métropoles ne fait plus intervenir le coefficient d’intégration fiscale et les contraintes qui s’y attachent[8].

Enfin, après le bouleversement territorial[9] des années 2014-2017, faut-il donc considérer que près des trois quarts de départements sont appelés à être pérennisés. Rien n’est moins sûr, tout simplement parce que la diminution de la libre administration des collectivités territoriales, et plus précisément la baisse de leurs possibilités d’engranger des ressources propres, rend leur équilibre financier largement dépendant de l’État comme jamais depuis la décentralisation de 1982, alors que les besoins ont augmenté, comme les budgets à consacrer aux allocations individuelles de solidarité (AIS[10]) et aux mineurs étrangers non accompagnés (MNA[11]).

L’idée de supprimer les départements, annoncée en 2014 et inscrite dans la loi NOTRe, semble avoir été repoussée. Mais les départements ne subissent-ils pas une sorte de mise en coupe réglée consistant, par des décisions de l’État, à leur imposer des privations accrues ? Effectivement, en moyenne, les marges de décisions et d’action des départements se trouvent, à la fin des années 2010, considérablement réduites par rapport à la situation qui prévalait dans les années 2000 et, plus encore dans les années 1990 et 1980 au lendemain de la décentralisation[12]. Par exemple, les départements ont subi en 2000 la suppression de la vignette des véhicules de particuliers, qui améliorait leurs recettes depuis 1984 ; jusqu’à l’instauration de 2002 de l’allocation personnalisée d’autonomie, ils pouvaient recourir à la récupération sur succession de la prestation spécifique dépendance, récupération supprimée lors de la création de l’APA.

Ainsi, dans notre France contemporaine, l’impression est que certains technocrates[13] se lèvent tous les matins en se disant : « Il faut détruire les Départements ! ». Autrement dit, déjà plus de deux siècles de départements, ça suffit ! Mais est-il vrai qu’ils n’ont que deux siècles un quart d’existence[14] ?

 

Le fort substrat historique de la plupart des départements

 

L’idée répétée, ressassée et écrite dans de nombreux livres est que les territoires départementaux[15] n’existent que depuis 1790. D’un point de vue purement de droit administratif, ce n’est pas inexact. Nous avons bien eu, en 1790, une décision de l’Assemblée nationale dénommant un certain nombre de territoires sous cet intitulé « département ». Certains, comme l’anglais Edmund Burke dans son livre Réflexions sur la Révolution de France (1790), ont cru que le département relevait d’une œuvre destructrice des provinces. Or il n’est n’en est rien parce que, en 1789, les provinces n’exercent plus de réelles responsabilités, ce qui explique que, depuis le XVIIe siècle, le mot province soit utilisé au singulier[16]. Alexis de Tocqueville le confirme en le formulant ainsi : « Paris n’a cessé de s’étendre… sa prépondérance s’augmente plus vite encore que ses murailles… Partout (ailleurs) les symptômes d’une vie indépendante cessaient ; les traits mêmes de la physionomie des différentes provinces devenaient confus ; la dernière trace de l’ancienne vie publique était effacée… le moteur n’était plus qu’à Paris […] II semblait, en effet, qu’on déchirait des corps vivants : on ne faisait que dépecer des morts »[17].

En outre, en 1790, les délimitations arrêtées pour les départements signifient le refus[18] du projet de découpage géométrique présenté le 29 septembre 1789 à l’Assemblée nationale par Thouret et qui est en grande partie l’œuvre de Sieyès. Les réactions furent vives : toute une série de revendications, requêtes, réclamations monte des provinces vers l’Assemblée : discours à l’Assemblée Nationale, mémoires sur le projet de réforme, pétitions et lettres envoyées à l’annonce des décrets (le nombre des pétitions à l’Assemblée nationale est évalué à 10 000)… En conséquence, des délimitations faisant valoir la particularité des lieux et les divisions naturelles l’emportèrent, plus particulièrement grâce à Mirabeau.

Ainsi, les limites des départements des anciennes provinces de Bretagne, Normandie ou Provence, et d’autres encore, reprennent la totalité des périmètres provinciaux sans empiéter sur les provinces voisines[19], et se conforment souvent à des aires anciennes, parfois celles d’évêchés. Aussi, à l’examen des limites des départements décidées en 1790, l’on constate qu’elles sont souvent très proches de limites très anciennes, voire les recoupent exactement, même si certaines provinces – tel le Maine donnant la Mayenne et la Sarthe ou le Berry donnant le Cher et l’Indre – ont été divisées par deux.

Toutefois, ce qui donne l’impression d’une véritable novation territoriale en 1790, et qui a d’ailleurs beaucoup inquiété les autres dirigeants européens préoccupés par les bouleversements apportés par la Révolution française, c’est la dénomination alors retenue pour les départements. En effet, l’Assemblée nationale de 1790 a systématiquement donné à ces territoires de nouvelles dénominations qui correspondaient pour l’essentiel à des noms de rivières, de montagnes, de fleuves, en excluant donc les dénominations traditionnelles et très anciennes des territoires considérés.

Pourtant, la dénomination, décidée en 1790, de nombreux départements recouvre un nom très ancien dont les limites étaient, assez souvent, sensiblement les mêmes. Pour ne prendre que quelques exemples, le nom ancien Rouergue reste utilisé en Aveyron, Quercy dans le Lot, Touraine en Indre-et-Loire, Anjou en Maine-et-Loire, Roussillon en Pyrénées-Orientales, Bourbonnais en Allier, Artois dans le Pas-de-Calais… C’est d’ailleurs le nom Artois qui a été donné à la nouvelle université fondée en 1992. Tous ces noms sont souvent plus que bimillénaires[20] : Artois vient du peuple gaulois Atrébate ; Touraine vient du peuple gaulois Turon et n’a rien à voir avec des tours, en dépit du blason de la ville ; le Rouergue vient du peuple ruthène…

Ainsi, les départements français s’inscrivent pour l’essentiel dans une très longue histoire.  C’est sans doute ce qui explique le combat mené par des Français en 2008 pour conserver sur les plaques minéralogiques la référence départementale que l’État voulait définitivement supprimer. Les fonctions administratives des départements peuvent évoluer, par exemple en raison d’une redistribution des compétences entre collectivités territoriales, certains départements peuvent mettre en œuvre des mutualisations de moyens, d’autres peuvent souhaiter fusionner, mais leur substrat historique ne peut totalement disparaître sauf à ignorer la géographie historique.


[1] La suppression de départements suppose en effet une réforme constitutionnelle.

[2] Grison, Jean-Baptiste, « Les découpages municipaux en Europe : la France est-elle vraiment une exception ? », EchoGéo [En ligne], 35 | 2016, mis en ligne le 19 avril 2016, consulté le 19 avril 2016.

[3] Herrmann, Rudolf, « Le mille-feuilles allemand », Allemagne d’aujourd’hui, n° 212, 2015.

[4] Structure administrative ayant le statut d’établissement public de coopération intercommunale créée en 2016 dans le cadre de la création de la métropole du Grand Paris (MGP) au sein des trois départements de la petite couronne et (pour 7 communes) dans deux départements limitrophes.

[5] Zaninetti, Jean-Marc, « Les six France de l’emploi : bouleversements économiques dans les territoires », Population & Avenir, n° 737, mars-avril 2018 ; Dumont, Gérard-François, « Les « métropoles » : des villes rayonnantes ou « hors-sol » ? », Population & Avenir, n° 727, mars-avril 2016 ; Poupard, Gilles, « Développement local et emploi productif : un monopole des métropoles ? », Population & Avenir, n° 725, novembre-décembre 2015.

[6] Dumont, Gérard-François,  « Territoires : le modèle « centre-périphérie » désuet ? », Outre-Terre, n° 51, 2017 ; Dumont, Gérard-François, « Territoires : un fonctionnement radial ou réticulaire ? », Population & Avenir, n° 723, mai-juin 2015

[7] Même si elles sont habillées de propos plus généraux comme le maire d’Orléans Olivier Carré le confirme dans sa tentative pour faire bénéficier l’agglomération d’Orléans de ce statut : « ne pas être métropole, c’est un petit peu être hors-jeu » dans : Roger, Patrice,  « Dijon, Orléans, Saint-Étienne, Toulon dans la course au statut de métropole », Le Monde, 11 août 2016.

[8] Nécessité de se situer au-dessus du seuil de 0,5 pour maintenir d’une année sur l’autre le montant de la dotation d’intercommunalité, hors prise charge de l’effort au redressement des finances publiques, et non application du mécanisme de l’écrêtement à la hausse qui prévaut pour toutes les autres catégories d’établissements publics de coopération intercommunale.

[9] Torre, André, Bourdin, Sébastien (direction), Big bang territorial, Paris, Armand Colin, 2015 ; Torre, André, Bourdin, Sébastien,, « France : Des réformes territoriales qui posent bien des questions », Population & Avenir, n° 727, mars-avril 2016 ; Doré, Gwénaël, « Le bouleversement territorial en France : analyse et enjeux », Population & Avenir, n° 737, janvier-février 2018 ; Dumont, Gérard-François, « Le bouleversement territorial en France : bilan et perspectives », Fondation Res Publica, février 2018.

[10] Les départements assument (en 2017) près de 9 milliards d’euros de dépenses de solidarité : revenu de solidarité active (RSA),  allocation personnalisée d’autonomie (APA) et prestation de compensation du handicap (PCH).

[11] Par exemple, le budget d’un département du Sud-Ouest concernant ces mineurs était nul en 2011 ; il s’est élevé à 5 millions d’euros en 2017. Le budget consacré à d’accueil des MNA par les Départements a été estimé pour 2017 à 1,25 milliard d’euros.

[12] Sur le bilan de décentralisation, cf, par exemple Dumont, Gérard-François, « Géopolitique des territoires français : décentralisation versus recentralisation”, revue Limes, Rome, avril 2018.

[13] Concernant le terme « technocrate », faisons référence à un discours de Pierre Pflimlin, ancien Président du Conseil et alors maire de Strasbourg, lors de l’Assemblée générale de l’Association des maires du Bas-Rhin de 1979, au moment où le Parlement étudiait un projet de réforme de la fiscalité locale : « Nous délibérons à un moment où l’on n’en est plus seulement au stade des rapports de commission ou des consultations, mais où le débat parlementaire est déjà̀ largement engagé sur deux projets de loi du gouvernement dont le sénateur Kauss a parlé de façon si claire. Je l’en remercie. Il est l’un des rares, parmi nous, qui soit capable de décortiquer ainsi des textes extrêmement compliqués. Je me suis toujours demandé si les fonctionnaires qui élaborent les textes dans les ministères font exprès de les rendre si compliquées. Ce sont des gens savants, subtils, des technocrates. Il en faut, c’est un mal nécessaire dans un Etat ! Font-ils exprès de faire des choses compliquées pour qu’on ne comprenne pas, ou est-ce une pente naturelle de leur esprit, à laquelle ils ne peuvent résister ? Je n’en sais rien ; ce que je sais, c’est qu’il y a heureusement des gens comme le Sénateur Kauss qui les comprennent ! ».

[14] En excluant, bien entendu, les délimitations nées de la défaite lors de la guerre franco-prussienne de 1870-1871, le rattachement du Comté de Nice et de la Savoie en 1860 ou les nouveaux départements créés en Île-de-France dans les années 1960.

[15] Dumont, Gérard-François, « Départements français : petit dictionnaire des idées reçues », Population & Avenir, n° 719, septembre-octobre 2014.

[16] Dumont, Gérard-François, Les régions et la régionalisation en France, Paris, Éditions Ellipses, 2004.

[17] L’Ancien Régime et la Révolution, Paris, 1856.

[18] Ozouf-Marignier, Marie-Victoire, La formation des départements. La représentation du territoire français à la fin du XVIIIe siècle, Paris, Editions de l’Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales, 1989.

[19] De Planhol, Xavier, Géographie historique de la France, Paris, Fayard, 1988, p. 325.

[20] Brunet, Roger, Trésor du terroir. Les noms de lieux de la France, Paris, CNRS Editions, 2016.

07 mars 2018 ~ 0 Commentaire

Bernard Elissalde | Catalogne : quel ajustement entre logique institutionnelle et activisme politique ?

Bernard Elissalde, Professeur émérite des Universités en Géographie, UMR IDEES, bernard.elissalde@univ-rouen.fr

Un  nouvel épisode d’une tragédie nationale espagnole, toujours recommencée depuis l’apparition du catalanisme politique à la fin du XIXème siècle, se déroule sous les yeux  d’Européens éberlués. Il s’agit  cette fois  de l’effondrement du compromis politique, instauré par la constitution de 1978, et qui était sensé  réconcilier le Centre politique du pays avec  les régions économiques dominantes et purger les contentieux de la période franquiste. Le drame se joue cette fois sur fond de recomposition  de  l’offre partisane en Europe et marque l’entrée en scène d’un nouveau personnage : l’Union européenne. Les stratégies et les comportements des protagonistes, qu’il s’agisse d’actions ponctuelles ou d’engagements à plus long terme, sont le fait des deux côtés  d’acteurs agissant en conformité avec leurs habitus politiques. On assiste à la confrontation   de deux stratégies : celle du juriste légaliste d’un côté et celle de l’activisme politique de l’autre (Payero López, 2016) . Car au-delà de l’existence  avérée de systèmes institutionnels organisés et cohérents,  c’est ce qu’en font les acteurs qui sert de révélateur.

People hold banner reading "independence" during a protest for greater autonomy for Catalonia within Spain in Barcelona

Par-delà la non-violence déclarée, les contenus du discours délivrés de part et d’autre ne peuvent qu’inciter  au renforcement des tensions politiques et  à l’accentuation des divisions dans la société catalane. Si les adversaires annoncent officiellement  avoir choisi, pour les uns  la voie référendaire, pour les autres la voie constitutionnelle, l’affrontement permanent auquel ils se livrent depuis plus d’une décennie, se réalise également  en mobilisant  l’impact émotionnel des medias.  A travers une « bataille » des images  et  une logomachie des déclarations, chacun tente de faire basculer  les opinions publiques locales, nationales et européennes en sa faveur.  Chaque camp  mobilise les medias pour affirmer  sa légitimité, et pour démontrer  qu’il rassemble le plus grand nombre de manifestants  lesquels  deviennent la nouvelle valeur étalon dans le décompte des points.

Le jeu consiste aussi à pousser l’adversaire  à la faute politique et à prendre à témoin la communauté internationale.  Côté gouvernemental on est ainsi tombé dans le piège symbolique des « violences policières ».  A partir de l’organisation  d’un  référendum illégal mais considéré comme un attribut de la démocratie, le camp indépendantiste est  parvenu  à retourner  la situation en montrant des civils matraqués pendant qu’ils accomplissent leur devoir de citoyen. A l’inverse, l’erreur récurrente des Indépendantistes fut sans doute  la référence continuelle à l’échelon européen. Cette europhilie affirmée  leur avait permis  de se présenter comme une nation européenne à part entière et de contourner l’accusation de sécession, puisque, croyaient-ils une Catalogne indépendante deviendrait  membre d’un ensemble plus large que la seule Espagne. Cette adhésion à une vision européiste est récurrente chez  les dirigeants catalans successifs  qui définissent la Catalogne comme une nation[1] européenne. Malheureusement cette option, en apparence nécessaire pour s’émanciper  de Madrid  équivaut à donner à l’UE le rôle d’arbitre et a conduit les indépendantistes dans une impasse face  au refus logique  d’endosser ce rôle par  les dirigeants des Etats membres et au rejet des responsables de l’UE d’ouvrir une boîte de Pandore[2].  Afin d’intégrer  les institutions européennes dans la boucle du  rapport de forces  avec l’Etat espagnol, les représentants de la Catalogne  n’ont pourtant pas ménagé leurs efforts depuis 1986. Les multiples organisations « catalanes »  installées à Bruxelles ont  connu  une institutionnalisation et une politisation croissantes, jusqu’à servir de refuge pour le dirigeant en exil .

Le cadre discursif  de l’affrontement  s’est  construit autour de plusieurs registres binaires. Le  recours à la métonymie de « Madrid » suggère que le centralisme perdure en Espagne, alors que peu de constitutions nationales dans l’UE accordent autant  de prérogatives à des  régions rebaptisées, non sans raison, en Espagne « communautés autonomes ».  Le choix  indépendantiste, pour gagner la bataille des opinions publiques,  de réduire le conflit à une opposition Barcelone/ Madrid,  permet de légitimer  l’importance que l’on se donne, et de réduire le problème à une lutte entre deux puissances équivalentes.  Ce choix autorise également une  posture de victimisation face à une injustice : « Madrid spolie la Catalogne ». (une région prospère « opprimée » par un gouvernement corrompu et inefficace), alors que la sécession  se réalise aux dépens de l’ensemble du territoire espagnol et donc aussi aux dépens des autres régions espagnoles.

Le second registre  est celui du couple conservatisme/progressisme. La Catalogne serait à la pointe de la modernité dans un pays arriéré. La monarchie, même constitutionnelle,  représente le passé, tandis que la république c’est le progrès, qui à partir d’une identité  depuis longtemps affirmée, créerait  consensus social et unanimisme politique. La référence à des luttes historiques (la République espagnole des années 30,  la suspension du statut d’autonomie de la Catalogne en 1934, et enfin la guerre civile) permet de placer le gouvernement de Madrid du côté de l’immobilisme et d’assimiler la légalité institutionnelle (respect de la Constitution de 1978[3]) au camp réactionnaire, ce qui en Espagne renvoie au repoussoir de  la période franquiste. Pour tenir cette ligne politique, on  fabrique, de toute pièce, un récit performatif sur l’indépendance de la Catalogne. Une fois proclamée,  l’indépendance devient une réalité que le reste du monde et  l’Europe ne pourront que constater et donc approuver. En fait, contrairement à la stratégie imaginée, la performativité  du discours indépendantiste s’est heurtée à la raison d’Etat de la part tant  des Etats membres de l’UE, que des responsables des institutions européennes.

Comme aux échecs les pions blancs sont du côté des indépendantistes qui ont l’initiative depuis le début et maîtrisent en apparence le calendrier et enfin choisissent  l’arène dans laquelle se déroule l’affrontement. Cette crise apparue en 2017, avec l’initiative d’organiser un referendum sur l’indépendance, fut suivie d’une vraie/fausse déclaration d’indépendance.  Mais ses origines sont beaucoup plus anciennes. En 2006, un précédent référendum en Catalogne proposa un nouveau statut d’autonomie en déclarant que : « Le Parlement catalan, en recueillant le sentiment et la volonté des citoyens de Catalogne, a défini la Catalogne comme une nation d’une manière amplement majoritaire. ». Face à l’invalidation  par le Tribunal constitutionnel espagnol en 2010, le jeu politique interne à la Catalogne  et la surenchère partisane conduisirent en  2011, les responsables catalans à évoquer publiquement et pour la première fois l’indépendance de cette communauté.

Pour autant le jeu constitutionnel espagnol n’explique pas tout. A l’intérieur d’un même système, chaque acteur social donne un sens individualisé à l’action. Côté gouvernemental :   le gouvernement Rajoy a longtemps brillé par son absence de réponse.  M.Rajoy s’en est tenu au respect des institutions et a  montré son incapacité  à faire émerger des propositions  nouvelles ce qui a produit un faible pouvoir  d’attraction sur l’opinion publique. Mais pour triompher dans cet affrontement la capacité à tenir le cap pour chacun des adversaires est tout aussi  fondamentale,  et quand un des protagonistes se soustrait à la posture qu’il s’est donné,  il s’expose à être disqualifié par les opinions publiques. Cela vaut aussi bien pour  les atermoiements de M.Rajoy  que pour  la vraie/fausse déclaration/suspension  d’indépendance de C.Puigdemont. La sanction des urnes lors des élections régionales du  21 décembre en témoigne. Car  l’inertie qui semble régir  les relations entre  protagonistes  n’est pas immuable  et la posture (discours, référentiels, etc) des indépendantistes  se complique depuis les élections régionales du 21 décembre 2017.  Avec l’entrée en scène du parti « unioniste »  Cuidadanos, un troisième acteur entre en jeu et les ressorts habituels du face à face binaire Barcelone/Madrid  ne fonctionnent plus. Le mythe d’une société catalane unie[4] luttant  contre un adversaire extérieur s’effondre (cf Inès Arrimadas : « les partis nationalistes ne pourront plus jamais prétendre parler au nom de toute la Catalogne »)

Au-delà des péripéties des initiatives et des contre-attaques, un certain nombre de non-dits demeurent refoulés dans l’argumentaire indépendantiste. La question de la solidarité  entre les territoires et la redistribution de richesse à l’intérieur d’un Etat-nation.  Comme dans d’autres régions dominantes en Europe, la Catalogne possède un PIB par habitant bien supérieure à d’autres régions espagnoles.  Dans les pays décentralisés ou dans un pays fédéral (Allemagne) il existe une péréquation budgétaire assurant un rééquilibrage des revenus entre les régions. Or dès 2011, Artur Mas  a ouvertement posé la question  du « pacte fiscal », c’est-à-dire de  la revendication  du contrôle total par la Catalogne des impôts payés sur son territoire, refusant ainsi au niveau national  la solidarité dont la Catalogne a autrefois bénéficié au niveau européen

La question, ensuite, de la résolution de la contradiction dans laquelle se trouvent les indépendantistes  entre la légalité juridique  qu’ils entendent respecter (élections, déclarations du parlement régional) et  le droit européen  (les traités) ou le droit international. La logique discursive  indépendantiste omet toute  référence au droit international et aux textes de l’ONU qui bannissent la sécession. Depuis plus d’un demi-siècle l’ONU, réitère des déclarations qui vont toutes dans le même sens depuis la résolution 1514 de l’ONU, intitulée « Déclaration sur l’octroi de l’indépendance aux pays et aux peuples coloniaux »[5]       Contrairement à une interprétation simplificatrice du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, l’ONU rappelait  dans la déclaration des droits des peuples autochtones (2007), que le droit à l’autodétermination ne signifiait pas un droit à la sécession.

Au total, même si le choix déclaré  de l’indépendance  est récent  pour les partis nationalistes catalans, toutes ces postures ou ces prises de position montraient depuis longtemps qu’ils agissaient et pensaient comme si la Catalogne était un Etat-nation à part entière, si ce n’est de jure mais au moins de facto. Tous les compromis successifs et les réformes de la constitution furent toujours interprétées au niveau national comme une concession supplémentaire pour préserver l’unité nationale, alors que du côté indépendantiste ce ne fut à chaque fois qu’une étape vers l’indépendance.  Dans cette perspective  la déclaration d’indépendance de Carles Puigdemont n’aura fait que lever une ambiguïté et ouvrir un nouveau chapitre.

 

 

 

 


[1] Cf le président catalan Artur Mas en 2012 : « La Catalogne n’est pas une simple région d’Espagne, mais une vieille nation d’Europe ».

[2]en 2017 le  porte-parole de la Commission  déclare: « si une Catalogne indépendante désire être membre de l’UE, elle devrait demander son adhésion, dont l’approbation requiert le vote unanime de tous les États membres ». Déjà en, novembre 2012, lors de la première campagne électorale catalane centrée sur l’indépendance, le président Barroso avait également déclaré que tout État devenu indépendant devrait renégocier son adhésion à l’UE depuis l’extérieur.

 

[3] Cf l’article 2 : « La Constitution se fonde sur l’unité indissoluble de la Nation espagnole, patrie commune et indivisible de tous les Espagnols, et garantit le droit à l’autonomie des nationalités et des régions qui la composent ainsi que la solidarité entre elles ».

 

[4] « un sol poble » (un seul peuple) , déclaration de R.Torrent (ERC) dans Le Monde daté  du 24/1/2018

votée en 1960 par l’Assemblée générale,  cette résolution proclamait le droit « de tous les peuples à déterminer librement leur statut politique » ainsi que « leur développement économique social et culturel ». Mais le texte précisait, en son article 6, que « toute tentative visant à détruire partiellement ou totalement l’unité nationale et l’intégrité territoriale d’un pays est incompatible avec les buts et les principes de la Charte des Nations unies ».

 

27 février 2018 ~ 0 Commentaire

André Duval | Les méfaits de la centralisation administrative (partie 1)

André Duval, ingénieur en mathématiques et consultant, ancien élu (maire pendant 24 ans et président de syndicat intercommunal, président de communauté de communes)

Tocqueville dans son ouvrage « De la démocratie en Amérique » définit et compare ce qu’il appelle la centralisation gouvernementale et la centralisation administrative. La première consiste à concentrer dans un même lieu et dans une même main le pouvoir de diriger les intérêts qui sont communs à toutes les parties de la nation, la seconde généralise cette concentration des pouvoirs aux intérêts spéciaux à certaines parties de la nation. Au vu de l’organisation actuelle des collectivités, on peut donner une définition plus précise de cette centralisation. Il y a centralisation administrative lorsqu’une collectivité de rang supérieur intervient dans une collectivité de rang inférieur sans laisser à celle-ci la possibilité d’intervenir. Si l’Allemagne se félicite d’être indemne de toute centralisation administrative, la France y recourt de façon généralisée. Il s’agit ici d’analyser les inconvénients de ce mode d’organisation de façon générale, puis d’en observer les conséquences dans certaines situations et en particulier dans le cas d’une collaboration transfrontalière.

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La centralisation administrative est généralisée en France. C’est vrai de la part de l’Etat où elle est caractérisée par la présence des préfectures et sous-préfectures qui interviennent dans leurs territoires dans de nombreux domaines autres que régaliens. Elles abritent, comme le note le rapport de la Cour des Comptes, de multiples directions dont celle de l’environnement de l’aménagement et du logement, au niveau régional, celle de la cohésion sociale, des territoires et de la mer, au niveau départemental. Du fait que ces compétences ont été déléguées aux départements et aux régions, la Cour des Comptes estime que l’Etat n’a plus à s’en occuper. Ce point de vue diffère de celui proposé ici. Dans le cadre d’une véritable décentralisation, les responsabilités de ces directions régionales et départementales (parce qu’elles sont localisées dans les départements et les régions) devraient être placées sous la responsabilité des régions et des départements, avec d’éventuelles consignes particulières.

Cette centralisation administrative est aussi le fait des régions et des départements. On en trouve par exemple une malheureuse illustration dans la non-délégation aux territoires directement concernés (villes ou communautés de communes) de la construction, de l’entretien, de la propriété des lycées et des collèges ainsi que de la gestion de leurs personnels de service. Mais les régions ne se sont pas arrêtées là puisqu’elles ont, comme la région Auvergne Rhône-Alpes, recréé un nouveau réseau de « sous-préfectures » c’est-à-dire de délégations locales. Le département de la Haute-Savoie  a – sans doute comme beaucoup d’autres -  « territorialisé » ses services : gérontologie, aide médico- sociale, entretien des routes, etc.

Comparée à une organisation administrative décentralisée, cette  organisation administrative centralisée héritée de notre tradition jacobine présente aujourd’hui de multiples et évidents inconvénients : complexité pour les administrés,  coûts plus élevés, efficacité réduite, etc.

Plusieurs exemples concrets illustrent l’extrême complexité de cette administration. Un exemple (vécu), montre les difficultés engendrées par le système : un maire qui désirait construire des logements sociaux devait obtenir l’accord : de l’Etat au travers de deux services de la direction des territoires, de la région, du département, et de la communauté de communes puis de la caisse des dépôts. Plusieurs fois le dossier fut  bloqué parce qu’une entité conditionnait son accord à celui d’une autre et inversement ! Un cas similaire parait être vécu par une commune du  Genevois français : devant un chantier de construction, un panneau* affiche le nom des différentes structures qui participent au financement de l’opération : l’Etat, la Région, le Département, la Communauté de Communes, des sociétés de logements sociaux. On imagine alors aisément le nombre de démarches et de déplacements du maire pour obtenir l’accord de chaque autorité politique, jalouse de ses prérogatives et espérant (peut-être), en retour, la reconnaissance de ce maire! La situation sera similaire si une personne privée veut  créer une crèche. Il lui faudra prendre langue avec un nombre conséquent de services et de collectivités : les services centraux et locaux de la PMI,  la caisse des allocations familiales, la communauté de communes et  la commune.

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Dans un système décentralisé, la commune qui voudrait  construire des logements sociaux n’aurait à s’adresser qu’à l’entité située juste au-dessus d’elle qui, par délégations successives, serait porteuse de toutes les compétences lui permettant de prendre la décision. D’une certaine manière cela se passe ainsi pour l’aménagement du territoire : l’Etat, la Région, le département transmettent ce qui s’appelle le « porté à connaissance », qui définit les contraintes  à respecter par le niveau inférieur. La communauté de communes établit alors le SCOT, qui lui aussi donnera le cadre dans lequel le PLU devra être développé par la commune. Mais malheureusement cette logique de délégation  ne va pas jusqu’au bout, elle est contrariée par le fait que l’Etat, le Département, la communauté de communes ainsi que les chambres consulaires se font un devoir de participer  aux réunions d’élaboration de ce PLU !

Après la complexité pour l’usager, voyons l’efficacité. N’est-on pas en droit de se demander  quelle efficacité la région peut avoir pour entretenir « ses » lycées, en comparaison de ce que pourrait faire la ville où se situe cet établissement, cette ville qui a déjà en charge de nombreux bâtiments, mairie ou hôtel de ville, écoles primaires et maternelles qui statistiquement abritent autant d’élèves que lycées et collèges réunis ? Mais – plus important encore – comment gérer efficacement le personnel de service depuis la capitale régionale ? S’il manque, par exemple, un cuisinier dans la cantine du lycée, comment la région va-t-elle  le remplacer ? Elle va en déléguer un depuis ses bureaux de la capitale régionale alors que localement des synergies seraient simples à mettre en œuvre ?

Dans une ville allemande, il était apparu nécessaire de construire une salle de spectacle et la communauté locale a pensé qu’une telle salle pourrait être utile aussi au lycée. Comme celui-ci lui appartient, il a été décidé de  construire cette salle de spectacles  dans l’enceinte du lycée. Un bénéfice secondaire en est résulté : le lycée est devenu un espace d’animation locale apprécié. En France ce genre d’aménagement est impossible puisque les lycées appartenant à la région demeurent extérieurs à la communauté locale et considérés comme des «  corps étrangers » à la commune. D’ailleurs, on doit noter que les gymnases affectés aux lycées sont souvent séparés des lycées eux-mêmes par des grillages car n’ayant pas les mêmes propriétaires. Ces remarques sur les lycées sont aussi valables pour les collèges. Or il existe localement des synergies qui pourraient être engagées pour gérer avantageusement l’ensemble des établissements scolaires du lieu (écoles maternelles et primaires, collèges et lycées) aussi bien pour assurer l’entretien des bâtiments que pour gérer le personnel de service, et même pour assurer les services eux-mêmes. En effet il ne serait pas inimaginable qu’il y ait une optimisation des moyens par la création, par exemple, d’une cuisine commune à plusieurs établissements.

L’absence de décentralisation génère des « méfaits » dans un autre domaine. C’est celui du  transport. La région Auvergne-Rhône-Alpes a maintenant la charge du transport inter-cités, ainsi le système de transport LIHSA (Lignes interurbaines de Haute-Savoie) comme Car-ain pour le département de l’Ain, et tous les autres systèmes précédemment départementaux. On peut s’interroger sur le gain en efficacité du  transfert de ces réseaux à la région. Il serait évidemment plus simple et judicieux de les gérer depuis le département concerné : définition des lignes, organisation des appels d’offre, suivi de la qualité de service. Où se situe alors  l’avantage comparatif de la région par rapport au département ? Imaginons simplement le coût en temps et en euros des déplacements des fonctionnaires de la région chargés du suivi de ce service.

On peut dire la même chose du transport scolaire qui fut, lorsque l’Etat le finançait, organisé par des associations locales, chacune centrée sur un ou deux établissements scolaires. Lors du transfert de cette responsabilité aux départements, ceux-ci ont progressivement centralisé cette responsabilité au bénéfice de leur pouvoir tout en se faisant aider localement par les communautés de communes. Mais aujourd’hui ce sont les régions qui en ont la charge et qui pourtant sont les moins à même de l’assumer, aussi bien économiquement qu’en qualité et définition de service. Lorsque les associations géraient les circuits autour des lycées et collèges locaux, elles faisaient en sorte que chaque bus ait un circuit qui le remplissât, au prix de petites variations d’une année sur l’autre. Aujourd’hui les circuits restent figés et le remplissage des bus n’est généralement pas réalisé.

Par ailleurs on peut souhaiter qu’une coordination puisse être organisée entre les systèmes de transport d’un département et le transport scolaire, ce qui plaide à nouveau en faveur d’une répartition plus adaptée de ces charges, entre la région et les départements.

Il y a lieu ici de faire une petite digression. Souvent des responsables régionaux disent à propos, par exemple des lycées, « c’est nous qui les payons, ils doivent donc être notre propriété ». En Allemagne où les Länder paient à plus de  80 % leurs gymnasiums, ceux-ci sont cependant la propriété des communes d’implantation. Pour certains responsables politiques français, il y a une confusion entre le rôle de répartition des moyens et l’appartenance de ces moyens. Les fonds nécessaires à la construction et à l’entretien d’un lycée ne sont pas la propriété de celui qui les répartit mais sont la propriété du bien auquel ils sont destinés. Donc le fait que les régions soient dépositaires des ressources nécessaires aux lycées ne présuppose pas que ceux-ci doivent leur appartenir. La charge de la répartition des moyens est distincte de celle de propriété, qui n’a que peu de sens pour les équipements publics. C’est l’entité la plus proche qui devrait assurer toutes les responsabilités du propriétaire, quitte à ce que les moyens pour les assumer soient distribués par l’entité de rang supérieur.

 

**Dans les accords entre l’Etat de Genève et la France les impôts sur le revenu sont payés là où le travail est effectué, donc les frontaliers travaillant à Genève sont imposés à Genève. Ce qui n’est pas le cas avec le canton de Vaud, dans l’accord avec ce canton les impôts sont dus là où l’imposable a sa résidence. 

 

18 février 2018 ~ 1 Commentaire

Maurice Baslé |Des territoires ruraux ou périphériques pas toujours délaissés par les subventions aux investissements publics

Maurice Baslé. CREM-CNRS    Chaire Connaissance et action territoriale

Des habitudes d’écriture et de condensation de pensées conduisent aujourd’hui en France nombre d’auteurs à utiliser des formules toutes faites qui passent ou ne passent pas les tests de vérité que les chercheurs peuvent pratiquer avec les données à leur disposition. Par ailleurs la réalité des systèmes territoriaux en évolution est complexe et les dynamiques perçues dépendent des échelles de temps utilisées (de trois à cinq ans, sur une génération, sur deux générations etc…).

Parmi les formules toutes faites, il y a les « fractures territoriales » en France. Cette expression est polysémique : fracture entre quoi et quoi (entre Paris et le désert français, entre les métropoles et les communes rurales, entre les communes riches de potentiels fiscaux et les communes sans assiette taxable…).

Les groupes d’intérêt des bénéficiaires de ces fractures ne se font guère entendre mais les groupes d’intérêt des victimes auto-proclamées se regroupent souvent (sur des critères de taille –petite-, de distance –loin de…-, ou de spécificités –massifs, îles…-). Le message est un appel à une aide publique plus substantielle, en particulier par le canal des subventions publiques à l’investissement : le territoire aurait été délaissé par l’action publique, il faudrait donc inventer des compensations territoriales (compensations par différents canaux et des mécanismes de redistribution ou de péréquation).

La question évoquée ici est d’une extrême complexité.bUne remarque préalable d’étonnement est présentée avant d’évoquer le compte rendu d’une étude en cours.

La remarque d’étonnement.

Un territoire n’est théoriquement pas seulement délaissé par les pouvoirs publics, l’action publique ou « le pouvoir central ». Les ménages et les entreprises « votent avec leurs pieds » et peuvent avoir choisi de ne pas se localiser ici où là pour des raisons qu’ils jugent bonnes ou au moins raisonnables. Dans ce cas de « non venue », à court terme ou à l’échelle temporelle d’une génération, les pouvoirs publics peuvent ou bien faire le constat du « vide » et délaisser le territoire, ou bien sur la base de ce « vide » entreprendre des actions de dynamisation et de développement local. Des actions qui engagent des fonds publics à « fonds perdus » ou avec certains types de résultats. Il est curieux que les auteurs traitent davantage la question du délaissement par les pouvoirs publics que la question de la « non-venue » privée sur un territoire.

Compte-rendu provisoire d’une étude en cours.

La chaire Connaissance et action territoriale de la Fondation de l’Université de Bretagne-Sud a entrepris, sous l’appellation de projet FINLOC, de digérer le big data (les données en masse ») des budgets publics locaux depuis 2011 (données ouvertes par Bercy, données DGFIP direction générale des finances publiques, voir ici * l’interview de l’Administrateur général des données à Bercy, Lionel Ploquin).

La première structuration de ces données en mase a porté sur le  bloc « subventions d’investissement, dépenses d’équipement, actifs immobilisés » de toutes entités territoriales françaises (environ 157.000 comptes de communes, intercommunalités, EPCI à fiscalité propre, départements, régions etc..).

La structuration des données consolide les budgets principaux et les budgets annexes. La consolidation territoriale est également réalisée (le territoire par exemple, à l’échelle départementale, est une entité ou sont consolidés les comptes de tous les acteurs publics locaux). **

Les travaux sont menés pour la France métropolitaine. Les premiers résultats concernent les Régions Bretagne (qui finance le projet) et PACA.

Voici deux cartes extraites des milliers de navigation sémantique qui sont désormais possibles. Il s’agit de représenter le cumul des subventions d’investissement (par habitant et ici par habitant au sens de la population DGF pour tenir compte des résidences secondaires et des campings) reçues entre 2011 et 2016 (en provenance de différents émetteurs de subventions : Etat, fonds, régions, départements etc.). Les choix est de présenter les résultats à l’échelle communale (l’exercice donne les mêmes types de résultats à l’échelle intercommunale).

Les résultats sont visibles : ce canal des subventions publiques d’investissement n’a pas délaissé les territoires ruraux ou iliens en Bretagne, montagnards en PACA (les couleurs foncent en fonction des subventions reçues). Au vu de ces constats, il faut donc élaborer l’hypothèse suivante : le délaissement de ces territoires ruraux, iliens ou montagnards est plutôt à rechercher du côté de la demande de localisation des ménages et des entreprises.

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*https://www.cgi.fr/blog/secteurs/dgfip-concretiser-open-data

**voir le site de la Chaire connaissance et action territoriale : http://finloc.univ-ubs.fr/

 

 

 

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02 février 2018 ~ 0 Commentaire

Christophe Demazière |Des métropoles en trompe-l’œil

Christophe Demazière, Professeur en aménagement-urbanisme, UMR 7324 Cités, Territoires, Environnement et Sociétés, Université de Tours – CNRS

Dans plusieurs pays européens (Angleterre, France, Italie), on a assisté, ces dernières années, à la mise en place d’un « gouvernement métropolitain ». Pourtant, depuis plus de 50 ans, les chercheurs ont montré que l’institution d’un tel palier d’action publique demeure partielle, notamment en raison de la résistance des autres collectivités. La création récente de « métropoles » en France constitue-t-elle un changement radical ? Cet article aborde ces questions par l’analyse de l’assise territoriale réelle des institutions créées.

1.      Un écart entre la théorie et la pratique

La mise en place de ‘métropoles’ en France a fait l’objet de vifs débats sur la scène politique, tendant à opposer territoires ruraux et territoires urbains. La loi MAPTAM créerait de puissants EPCI tandis que les autres territoires (périurbains, ruraux, villes petites et moyennes…) seraient délaissés par l’Etat. Or, la majorité des populations défavorisées réside au cœur des espaces métropolitains, et certains espaces non métropolisés sont plus prospères que les grandes villes (Jaillet et Vanier, 2015). La distinction urbain/rural n’a plus guère de fondement scientifique, mais la façon dont la réforme métropolitaine a été conduite peut expliquer son exacerbation.

Dès les années 1990, certains travaux ont montré que l’émergence d’un « gouvernement métropolitain » est un processus difficile, qui se heurte à la résistance des pouvoirs infranationaux constitués (Sharpe, 1995 ; Lefèvre, 1998). Idéalement, le « gouvernement métropolitain » possède trois traits principaux. Premièrement, il dispose d’une légitimité politique forte, obtenue par l’élection directe de ses représentants politiques. Cette légitimité propre permet au palier métropolitain que ses actions soient admises et s’imposent à tous – et d’abord aux collectivités locales de base. Loin de l’intercommunalité, où la légitimité politique est celle accordée par les représentants des communes membres, on est ici dans un modèle supracommunal. Deuxièmement, l’institution métropolitaine dispose d’une autonomie significative vis-à-vis des autres niveaux de gouvernement, acquise à travers des ressources financières et humaines adéquates et des compétences importantes. Les champs généralement cités sont la planification territoriale, le développement économique, la gestion des réseaux techniques (transport, eau, assainissement, déchets), la lutte contre l’incendie, la culture… Ces compétences permettent d’agir sur les principaux enjeux qui traversent les aires métropolitaines. Enfin, le gouvernement métropolitain a une assise territoriale « pertinente », correspondant grosso modo à l’aire urbaine fonctionnelle.

Ces caractéristiques permettraient à l’institution métropolitaine d’être légitime, puissante et autonome (Lefèvre, 1998). Mais il y a loin de cette vision théorique à la pratique. Selon nous, les métropoles issues de la loi MAPTAM ne satisfont que le deuxième critère.

2.      La création des métropoles : pas grand-chose de nouveau

L’institution des métropoles en France semble marquée par une triple continuité. Temporelle : depuis la désignation de « métropoles d’équilibre » et des premières communautés urbaines, le point de vue de l’Etat n’a pas varié sur la nécessité de dépasser le niveau communal pour traiter certains enjeux. Institutionnelle : en créant un nouveau type d’EPCI et non une nouvelle collectivité territoriale (à l’exception lyonnaise près), la tradition l’emporte. Enfin, la continuité territoriale est extrême (Grand Paris et Aix-Marseille mis à part).

Tableau 1 : Stabilité ou changement dans le périmètre des 15 métropoles issues de la loi MAPTAM

Cas Pas d’élargissement Petit élargissement

≤ 5 municipalités

≤ 10 000 hab.

Moyen élargissement

≥ 20 municipalités

≥ 30 000 hab.

Création
Modalité   Fusion de la métropole ou de l’EPCI urbain préexistant avec les communes d’une communauté de communes comptant moins de 15 000 habitants Fusion de la métropole ou de l’EPCI urbain préexistant avec plusieurs communautés de communes Décision de l’Etat : fusion d’EPCI urbains et périurbains Décision de l’Etat : création ex nihilo d’une métropole à statut spécial
Villes Bordeaux

Brest

Lyon

Montpellier

Nancy

Nantes

Toulouse

 

Lille (en 2017 5 municipalités, 5 900 habitants)

Rennes (en 2014, 5 municipalités, 7 138 habitants)

Strasbourg (5 municipalités, 6 500 habitants)

Grenoble (en 2014, communautés de communes du Balcon Sud de Chartreuse et du Sud Grenoblois, 21 communes et 35 000 habitants)

Nice

Rouen (en 2010, 26 municipalités rejoignent la communauté d’agglomération, soit 81 161 habitants supplémentaires)

Marseille-Aix

 

Grand Paris

Source: Auteur

Sur les 15 premiers regroupements issus de la loi MAPTAM, sept n’ont connu aucun changement de leur périmètre (tableau 1, première colonne). Or, la plupart de ces territoires ont connu une forte croissance démographique et économique et un mouvement de périurbanisation au cours des dernières décennies, ce qui justifierait un élargissement de leur territoire. À l’autre extrême du tableau (colonne de droite), la création de deux « métropoles Gargantua » (Wood, 1958) a été imposée par l’Etat, au grand dam de la plupart des élus locaux.

L’institution de métropoles a parfois donné lieu à un agrandissement du périmètre qui varie en importance. A Grenoble, Nice et Rouen, les EPCI ont fusionné en amont de la loi MAPTAM. A Lille, la communauté urbaine s’est muée en métropole mais au 1er janvier 2017, il y a eu fusion avec une communauté de communes dont la population était inférieure au seuil défini par la loi NOTRe. Ce minuscule élargissement a une grande conséquence : il a impliqué le passage du conseil de 179 à 184 membres et surtout la réélection d’un président et des vice-présidents. Ce cas peut contribuer à expliquer pourquoi les élus des EPCI métropolitains eux-mêmes étaient (et seront demain ?) réticents à toute fusion avec des EPCI périurbains. S’agit-il de garder l’antique division du travail avec le département ? Il y a dix ans déjà, Alain Motte écrivait que, pour analyser les dynamiques territoriales clés et mettre en œuvre l’action publique, l’échelle de l’aire urbaine est considérée comme « évidente » par les gouvernements, les chercheurs et les techniciens, mais beaucoup moins par les élus locaux (Motte, 2006, pp.19-20).

Tableau 2 : Les 22 métropoles au regard de leur unité urbaine

Population de la métropole ≤ population de l’unité urbaine Population de la métropole ≥ population de l’unité urbaine
Grand Paris (66,4%)

Lyon (81,6%)

Bordeaux (81,0%)

Toulouse (81,3%)

Nantes (71,3%)

Nice (88,6%)

Grenoble (88,6%)

Toulon (77,3%)

Tours (85,3%)

Nancy (91,8%)

Metz (78,5%)

Aix-Marseille-Provence (117,2%)

Lille (110,9%)

Rouen (107%)

Strasbourg (105,8%)

Montpellier (108,4%)

Rennes (136,1%)

Clermont (110,6%)

Orléans (105,1%)

Dijon (106,7%)

Brest (106,9%)

En conséquence, le périmètre des nouvelles institutions métropolitaines est le plus souvent étroit (tableau 2). Si on utilise la définition de la ville utilisée en France par l’INSEE, caractérisée par la continuité du bâti, on voit que la moitié des métropoles ont une population inférieure à la population de l’unité urbaine. C’est notamment le cas de Paris, Lyon, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice, Grenoble et Toulon, soit 8 centres urbains parmi les 10 plus peuplés de France. Seules les métropoles de taille moyenne (avec moins d’un demi-million d’habitants dans leur unité urbaine) ont une population supérieure à la population de celle-ci, ce qui signifie qu’elles englobent (en général modérément) les espaces périurbains. Mais ce n’est pas le cas partout, comme le montre le cas de Tours où seulement 85% de la population de l’unité urbaine est couverte par la métropole. Par contre, à Rennes, le périmètre de la métropole comprend d’importantes parties des zones périurbaines.

3.      Quelques défis pour demain

Dans la mesure où, en moyenne, les municipalités urbaines des pays voisins (Angleterre, Belgique, Allemagne, Italie…) regroupent en moyenne une population plus importante sur une plus grande superficie qu’une commune française, les métropoles françaises sont un trompe-l’œil. Un périmètre souvent étroit et une taille de population non métropolitaine au regard des standards internationaux se combinent curieusement avec un nombre élevé de maires impliqués. L’exécutif métropolitain a une légitimité faible, qui s’ancre dans la relation forte qu’a chaque maire avec les électeurs concernés. On pourrait être confronté à une gouvernance aussi opaque que celle des communautés urbaines, notamment à travers les relations entre les représentants de la commune-centre et les maires des communes d’un moindre poids démographique, économique et politique (Louargant et Le Bras, 2015).

La création des métropoles (y compris sa déclinaison à Lyon) est liée à l’influence législative des élus des grandes villes, dont certains ont lancé depuis vingt ans des projets urbains audacieux et marquants (opérations de régénération urbaine, lignes de tramway, centres d’affaires…). Il est rassurant que la mise en œuvre des compétences nouvelles ne pose pas de problème majeur, en raison de trois décennies de gestion locale. Cependant, le mouvement de coopération intercommunale qui a jeté les bases de la création des métropoles n’est-il pas un enfermement ? L’Etat français se trouve loin des territoires, les pactes métropolitains s’apparentant le plus souvent une liste de projets définis et portés par les métropoles.

Pour un observateur étranger, la création des métropoles en France s’assimile, pour les plus peuplées d’entre elles, à la création d’une très grande municipalité urbaine (puisqu’on est dans l’unité urbaine), mais sans supprimer les communes existantes. Le pouvoir métropolitain est majeur au plan politique, acteur en matière de projets, mais étriqué au plan spatial. Comment peut-il faire avec l’injonction de l’Etat de coopérer avec des espaces périurbains qui font partie du système métropolitain mais qui revendiquent d’être autonomes ?

BIBLIOGRAPHIE

Jaillet M.-C., Vanier M. (2015), Ce que le discours de la fracture signifie, Urbanisme, n°399.

Lefèvre, C. (1998): Metropolitan government and governance in western countries: A critical review, International Journal of Urban and Regional Research Vol. 22 (1), pp. 9-25.

Louargant S., Le Bras D. (2015), L’intercommunalité coopérative : le cas de Grenoble, in Lefeuvre M.-C. (dir.), Faire métropole : les nouvelles règles du jeu, Paris, Le Moniteur.

Motte A. (2006), La notion de planification stratégique spatialisée en Europe (1995-2005), Paris, PUCA.

Sharpe L.J. (ed.) (1995), The Goverment of World Cities: the Future of the Metro Model, Chichester, Wiley.

Wood R. (1958), Metropolitan government, 1975: an extrapolation of trends. The new metropolis: Greenbelt, grass roots or Gargantua?, American Political Science Review, Vol. 52, pp. 108-122.

 

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